我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)與糧食安全問題研究

In the process of urbanization in our country land circulation and food security

◎汪文忠（浙江省食品工業(yè)協(xié)會，浙江　杭州　310004）

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我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)與糧食安全問題研究

In the process of urbanization in our country land circulation and food security

◎汪文忠
（浙江省食品工業(yè)協(xié)會，浙江杭州310004）

1　基于城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)與糧食生產(chǎn)

簡單來講，土地流轉(zhuǎn)即指對土地使用主權(quán)人得到變更或轉(zhuǎn)換；基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)主要指在社會城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的條件下，農(nóng)村土地建設(shè)得到飛躍性轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致土地使用主權(quán)人的改變.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指土地使用主權(quán)人（農(nóng)戶）將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，從而使接受人（其他農(nóng)戶或經(jīng)營單位）擁有土地使用權(quán)的制度.進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，社會經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平不斷提高.在這樣的環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)是順應(yīng)社會發(fā)展的必然趨勢.在城鎮(zhèn)化力度不斷加強(qiáng)的條件下，土地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯，使大量土地形成“非糧化”特點(diǎn)，促使糧食產(chǎn)量也隨之產(chǎn)生了巨大改變.

今年年初，中國社會科學(xué)院當(dāng)代發(fā)展規(guī)劃院與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合開展了2015年《城鄉(xiāng)一體化藍(lán)皮書》.藍(lán)皮書中指出致使農(nóng)業(yè)耕地脫離糧食生產(chǎn)的主要因素為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化日益加快的進(jìn)程，使城鎮(zhèn)化和糧食生產(chǎn)的矛盾愈見突出，主要表現(xiàn)在土地爭奪方面.我國糧食生產(chǎn)安全所面臨的巨大困境來源于耕地的限制.同時，根據(jù)政治局常委在國家糧食局科學(xué)研究院調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的重要條件，是整個經(jīng)濟(jì)社會的根本與重要支撐.對天下糧倉的堅守與良好管制，實(shí)際是指要堅守耕地警戒線，為農(nóng)業(yè)打好扎實(shí)基礎(chǔ)，保證糧食安全.糧食區(qū)別與普通商品，它所具有的商品屬性是獨(dú)一無二、無可替代的，屬于戰(zhàn)略物資.糧食安全問題對治國安邦具有重要影響意義，是我國政府高度重視并亟待解決的重要問題.

糧食安全不可依賴于國際市場，任何國家都不能給予足夠中國人民生存發(fā)展的商品糧食.因此，中國必須讓保證國家糧食安全的重點(diǎn)立足于國內(nèi)，保證主要農(nóng)產(chǎn)品的供給.我國社會科學(xué)院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院專家表示，在我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下，我國糧食安全的不良影響因素與日俱增，矛盾更加深入也更加凸顯.我國糧食生產(chǎn)安全所面臨的巨大困境以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和糧食生產(chǎn)的矛盾日漸明顯.我國社會科學(xué)院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院專家遠(yuǎn)觀未來發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)下，農(nóng)業(yè)耕地面積還將持續(xù)減少，并且能作為耕地備用土地資源逐漸呈現(xiàn)匱乏態(tài)勢，將使農(nóng)用耕地更加緊張.

2　基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)帶來的糧食安全隱患

即使在1985年至2011年期間，在我國不斷加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有對糧食產(chǎn)量造成影響，但并代表不予造成安全隱患.在城鎮(zhèn)化建設(shè)深入的情況下，土地流轉(zhuǎn)成為造成農(nóng)民失去生活基礎(chǔ)的重要因素，土地“非糧化”問題突顯.例如，浙江省的某個區(qū)域因著城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的轉(zhuǎn)變以及勞動力轉(zhuǎn)移等問題，糧食生產(chǎn)依然存在大量安全隱患.

2.1可用耕地面積減少，糧食存在安全隱患

我國土地資源的特征可總結(jié)為土地面積廣，但人均所占面積較小，土地質(zhì)量普遍偏低，并且缺乏可利用的后備土地資源.隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的高度發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)問題日益明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)水平得到顯著提高，從而加大了非農(nóng)用土地面積，大量縮減了農(nóng)業(yè)耕地面積.在城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展過程中，我國耕地保護(hù)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn).在實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用耕地的政策下，我國想盡一切辦法擴(kuò)展耕地面積，以18億畝耕地面積為保留警戒線，作為保護(hù)國家糧食生產(chǎn)安全的依據(jù).研究顯示，我國于2010年耕地面積便已經(jīng)降至18.09億畝，已經(jīng)快要觸及我國對耕地面積的保證警戒線（18億畝），人均所占耕地面積僅1.32畝，還達(dá)不到世界平均水平的43%.此外，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，耕地質(zhì)量普遍較低，如水土流失、土地沙化以及土壤退化，還有“三廢”污染等，我國糧食產(chǎn)量面臨著巨大的安全隱患.

2.2農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，糧食商品率提升

隨著農(nóng)村人口的大量遷移，原本駐守于糧食生產(chǎn)線的年輕力壯的青年，為了謀求發(fā)展，也紛紛遷入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)者從以糧食生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源蚬ぶ\生為主，農(nóng)業(yè)為輔的兼職化生產(chǎn)模式，逐漸向邊緣化發(fā)展.從而使留守于農(nóng)村最多的人都是老弱婦孺，極大程度上削弱了糧食生產(chǎn)勞動力，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)主體逐漸減弱，對糧食生產(chǎn)造成了嚴(yán)重影響.此外，在人民生活水平不斷提高、商品經(jīng)濟(jì)的地位日益拔高，導(dǎo)致糧食逐年呈現(xiàn)出商業(yè)化趨勢.這種情況一直持續(xù)到2010年，我國糧食商業(yè)化已經(jīng)達(dá)到了約70個百分點(diǎn)，比十五年前，足足上升了將近35%，給我國糧食安全帶來了巨大挑戰(zhàn).

2.3基礎(chǔ)設(shè)施無保障，科研水平滯后

在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)是致使我國經(jīng)濟(jì)支出失穩(wěn)的重要因素，國內(nèi)政府投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金越來越少，致使糧食生產(chǎn)所用設(shè)備建設(shè)資金也得不到滿足.近年來，國家大幅度降低了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入.以浙江省為例，該省2010年里往農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上投入的資金還不足100億人民幣，相較于1990年，減少了7.58%.并且，在城鎮(zhèn)化建設(shè)驅(qū)使下，國家與各地區(qū)對農(nóng)業(yè)科研越來越感覺力不從心，嚴(yán)重缺乏創(chuàng)新技術(shù)，糧食生產(chǎn)率難以得到有效提高，這些現(xiàn)象對我國糧食安全問題造成巨大影響.

3　城鎮(zhèn)化的土地流轉(zhuǎn)，保證糧食安全生產(chǎn)的措施

3.1切實(shí)落行耕地保護(hù)政策

在我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的大趨勢下，黨和國家要做好耕地保護(hù)以保證我國農(nóng)業(yè)水平的穩(wěn)步向前發(fā)展，促進(jìn)糧食的安全生產(chǎn).各地方政府部門在征收土地的過程中要切實(shí)考慮公共利益，禁止亂用耕地，禁止以個人和組織名義強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn).同時，政府部門要對土地審批環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，保證土地流轉(zhuǎn)的合法性，確保農(nóng)民得到合理補(bǔ)償.例如我國浙江省通過GDP統(tǒng)計辦法全面評估農(nóng)用耕地，以此來使各方利益得到均衡或得到合理分配，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的雙贏局面.

3.2嚴(yán)格管制土地用途

我國總耕地面積不得低于18億畝，為提高我國耕地面積的利用率，各地方政府部門要出臺土地用途管制規(guī)章，對可用耕地進(jìn)行科學(xué)管理，合理的規(guī)劃，避免出現(xiàn)土地征用和流轉(zhuǎn)現(xiàn)象.此外，各地方政府部門要合理的規(guī)劃土地使用率，對土地合理規(guī)劃并科學(xué)進(jìn)行，面臨土地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)確保劃定永久農(nóng)用耕地，建立健全對土地的保護(hù)與補(bǔ)償制度，保證農(nóng)耕用地面積，實(shí)現(xiàn)土地高效利用，確保糧食穩(wěn)定、安全生產(chǎn).

3.3保證耕地質(zhì)量建設(shè)

黨和國家要合法保障農(nóng)民的利益，不論農(nóng)民土地是否進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，均要給予切實(shí)的保障，從而提升農(nóng)業(yè)用地的管理力度.同時，黨和國家也要不斷加大對各地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金投入，完善落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，確保耕地質(zhì)量的提升.例如，我國浙江省在糧食生產(chǎn)過程中推行制度管理，鼓勵農(nóng)民秸稈還田，種植綠肥等，支持農(nóng)民復(fù)耕已經(jīng)流轉(zhuǎn)的破壞程度小的土地，從而提升糧食產(chǎn)量，為國家基礎(chǔ)建設(shè)做貢獻(xiàn).

4　結(jié)語

總而言之，隨著我國城鎮(zhèn)化腳步的加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益突出，并且呈愈演愈烈的趨勢進(jìn)行，導(dǎo)致糧食安全生產(chǎn)面臨著巨大困難.由此可見，黨與政府針對這一問題采取相應(yīng)的解決措施，積極維護(hù)農(nóng)民利益勢在必行.在我國建設(shè)水平不斷完善的條件下，實(shí)現(xiàn)糧食優(yōu)良生產(chǎn)，鞏固我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，使其能夠得到穩(wěn)定發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義.

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摘要：近年來我國城鎮(zhèn)化勢頭迅猛發(fā)展，高樓大廈越來越多的出現(xiàn)在城鎮(zhèn)，但是高樓大廈不是城鎮(zhèn)化的全部.城鎮(zhèn)化一方面提高了國家建設(shè)的實(shí)力，提升了國家形象，另一方面，土地，水源，資金，勞動力等要素也在城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)生了巨大的變化，其中土地流轉(zhuǎn)的問題尤為明顯.土地流轉(zhuǎn)涉及到土地的所有權(quán)，使用權(quán)，流轉(zhuǎn)形式，以及流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的“非糧化”趨勢.國家一直強(qiáng)調(diào)保住18億畝耕地的紅線，但是城鎮(zhèn)化帶來的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)對此產(chǎn)生了非常大的影響，糧食安全刻不容緩.如何在發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時，做好土地流轉(zhuǎn)工作，保證糧食的安全是事關(guān)國家戰(zhàn)略的大事，需要社會各界廣泛討論.

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；糧食安全

Wang Wenzhong
（Zhejiang food industry association, hangzhou 310004, China）

Abstract：The momentum of rapid development of urbanization in our country in recent years, more and more high-rise buildings to appear in cities and towns, but high-rise buildings are not all of urbanization.Urbanization on the one hand, to improve the power of national construction, enhance the national image, on the other hand, land, water, money, labor and other elements in the process of urbanization, great changes have taken place, the land circulation problems.Land circulation involves the land ownership, use rights, transfer form, and after the transfer of "non-staple" trend.Countries have been stressed to preserve 1.8 billion mu of arable land red line, but the land circulation of urbanization have had a significant impact, food security is urgently needed.

How the development of urbanization at the same time, do a good job in land circulation to ensure the safety of food is the event of national strategy, need the social from all walks of life extensive discussions.

Key words：Urbanization; Land circulation; Food security

收稿日期：2015-06-30

中圖分類號：F321.1，F(xiàn)323