西藏草場(chǎng)資源可持續(xù)開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

唐學(xué)軍，　陳曉霞

(西藏民族大學(xué)，陜西 咸陽 712082)

西藏草場(chǎng)資源可持續(xù)開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

唐學(xué)軍，陳曉霞

(西藏民族大學(xué)，陜西 咸陽 712082)

摘要：西藏自治區(qū)被列為全國(guó)重要的草原生態(tài)保護(hù)地區(qū)，由此必然產(chǎn)生其提供草原生態(tài)保護(hù)服務(wù)的義務(wù)及取得相應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助的權(quán)利。分析西藏自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償制度，發(fā)現(xiàn)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律缺失、補(bǔ)償主體限定過窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償形式單一、社會(huì)保障制度不完善等問題，提出完善生態(tài)補(bǔ)償法律及制度體系、拓寬補(bǔ)償主體范圍、提高及明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管制度等措施。

關(guān)鍵詞：西藏；民族地區(qū)；草原生態(tài)保護(hù)；補(bǔ)償機(jī)制；可持續(xù)發(fā)展

2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》(2008—2030年)，西藏自治區(qū)人民政府頒布實(shí)施 《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》，明確規(guī)定在西藏自治區(qū)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。這一制度的提出與建立，揭示出西藏自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)的重要價(jià)值，也意味著其提供草原生態(tài)保護(hù)的義務(wù)及其應(yīng)當(dāng)獲得草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋厝粰?quán)利。根據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，西藏自治區(qū)人民政府于2011年底批準(zhǔn)并實(shí)施了西藏自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是西藏自治區(qū)建區(qū)以來規(guī)模最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工程，主要包括整個(gè)西藏自治區(qū)的草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目、農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活設(shè)施建設(shè)、草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)的支撐體系建設(shè)等[1]。

一、西藏自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了資源開發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，針對(duì)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律條文也很多，散見于《土地管理法》《環(huán)境資源保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》等，這些條文都是對(duì)草場(chǎng)資源開發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償作出的原則性規(guī)定，現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)。直到1985年《草原法》的頒布實(shí)施，我國(guó)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度才正式被納入法制化軌道[2]。除此之外，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門出臺(tái)了一些草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策性文件，例如國(guó)務(wù)院在2002年頒布的《退耕還林條例》及《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》中明確規(guī)定了退耕還林還草的稅收、財(cái)政政策以及相關(guān)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償政策。2007年國(guó)務(wù)院還針對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償出臺(tái)了《關(guān)于開展草原生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，該意見對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和目標(biāo)進(jìn)行了專門規(guī)定。為了進(jìn)一步實(shí)施國(guó)務(wù)院《關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的若干意見》，2011年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了《中央財(cái)政對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償基金管理的辦法》，該辦法對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。此外，各級(jí)政府依據(jù)《草原法》及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章及中央的政策性文件，結(jié)合本地的具體情況，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。例如，甘肅省、黑龍江省、吉林省、遼寧省都制定并出臺(tái)了《草原管理?xiàng)l例》，四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省也相繼制定并出臺(tái)了適合本省(區(qū))的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》等。

縱觀我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章，其對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定相對(duì)寬泛，過于原則化，實(shí)際操作性差[3]。雖然有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓷l文較多，但是并未真正形成比較科學(xué)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。如《中華人民共和國(guó)草原法》第35條第2款：“在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，國(guó)家對(duì)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金補(bǔ)助，具體辦法由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門規(guī)定?！钡?8條第2款：“對(duì)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施退耕還草的農(nóng)牧民，按照國(guó)家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助。退耕還草完成后，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門核實(shí)登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放草原權(quán)屬證書?！?5條第2款、48條第2款都對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，但是并沒有對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容做出明確的規(guī)定。由此可以看出，我國(guó)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償法律制度的機(jī)制并未真正形成，對(duì)于草場(chǎng)資源開發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定還需進(jìn)一步完善。

(二)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀

西藏自治區(qū)的草場(chǎng)資源比較豐富，但是由于對(duì)草場(chǎng)資源的不合理開發(fā)利用，草原生態(tài)系統(tǒng)退化。鑒于此，西藏自治區(qū)一直在探索構(gòu)建草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)制度。目前，西藏自治區(qū)已經(jīng)結(jié)合國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章制度，出臺(tái)了草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)政策及法規(guī)：關(guān)于退耕還牧、退牧還草的政策法規(guī)包括《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》(2006年)、《西藏自治區(qū)2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》(2013年)、《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》(2011年)、《西藏自治區(qū)“十二五”時(shí)期農(nóng)牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(2011年)、《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1992年)、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》(1999年)、《西藏自治區(qū)貫徹全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要的意見》(2001年)、《西藏自治區(qū)人民政府實(shí)施國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定的意見》(2007年)；關(guān)于草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)有《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》(2011年)、《西藏自治區(qū)天然草原管護(hù)員管理辦法》(2011年)、《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及成員單位職責(zé)分工》(2011年)、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》(2013年)、《西藏自治區(qū)開展草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作綜合考評(píng)辦法》(2011年)。

可見，西藏自治區(qū)為了進(jìn)一步貫徹和落實(shí)國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)償政策，結(jié)合西藏自治區(qū)的具體實(shí)際制定并出臺(tái)了一些地方性法規(guī)，同時(shí)建立了相應(yīng)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，主要體現(xiàn)在兩方面：退耕還牧、退耕還草，草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償。

1.有關(guān)西藏自治區(qū)退牧還草、退耕還牧的政策

早在1999年，四川、陜西等省份就已經(jīng)試點(diǎn)退耕還草項(xiàng)目。為了順利推進(jìn)退耕還牧、退牧還草工程的實(shí)施[4]，西藏自治區(qū)在《草原法》和《退耕還林還草條例》的指導(dǎo)下出臺(tái)了一些退耕還林還草的政策性法規(guī)。例如：2013年實(shí)施的《西藏自治區(qū)〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》，該實(shí)施辦法比較詳細(xì)地規(guī)定了退耕還林還草的相關(guān)工作，在退耕還林還草的管理機(jī)構(gòu)方面明確規(guī)定由草場(chǎng)資源范圍內(nèi)的縣級(jí)以上政府部門負(fù)責(zé)草原的規(guī)劃、保護(hù)、開發(fā)利用及監(jiān)督管理，明文禁止開挖草原、亂鏟亂挖草皮等行為，該規(guī)定還明確了違反該實(shí)施辦法的相應(yīng)法律后果；同時(shí)，該實(shí)施辦法規(guī)定通過發(fā)放補(bǔ)助的方式來激勵(lì)相關(guān)的草場(chǎng)使用者和承包者自覺遵守并實(shí)施該辦法。在具體的實(shí)踐過程中，2014年西藏自治區(qū)運(yùn)用草原補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)政策和資金來取代原來的退耕還林還草補(bǔ)助金。由于西藏自治區(qū)實(shí)施退牧還草、退耕還牧的政策較晚，相應(yīng)的政策性法規(guī)也較少，在具體的實(shí)踐中僅僅以《草原法》和《西藏自治區(qū)〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》作為法律依據(jù)。

2.有關(guān)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)助政策

西藏自治區(qū)政府制定并出臺(tái)了一系列促進(jìn)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源可持續(xù)開發(fā)利用的政策性法規(guī)，對(duì)于草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施及相應(yīng)目標(biāo)進(jìn)行了明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在2011年頒布實(shí)施的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》，該方案明確規(guī)定：

實(shí)行禁牧、限牧補(bǔ)助。該方案明確規(guī)定了禁牧、限牧的區(qū)域以及相應(yīng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在14個(gè)純牧縣以及24個(gè)半牧半農(nóng)縣實(shí)施禁牧、限牧，禁牧限牧的標(biāo)準(zhǔn)為每畝每年補(bǔ)助6元，同時(shí)規(guī)定該補(bǔ)助采取直接發(fā)放到每戶禁牧限牧農(nóng)牧戶的方式。

實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)制度。該方案明確規(guī)定在西藏自治區(qū)的7個(gè)市(區(qū))實(shí)行草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)制度，規(guī)定整個(gè)西藏自治區(qū)按照3：4：3的比例分三年完成減畜目標(biāo)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每戶每年每畝獎(jiǎng)勵(lì)1.5元，采取直接發(fā)放到戶的方式。

實(shí)行牲畜和牧草良種補(bǔ)貼。該方案明確規(guī)定在西藏自治區(qū)實(shí)施牲畜良種補(bǔ)貼和牧草良種補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)牧民種植優(yōu)質(zhì)的牧草，對(duì)于種植優(yōu)質(zhì)牧草的農(nóng)牧戶采取每年每戶每畝10元的補(bǔ)貼，對(duì)于引進(jìn)優(yōu)質(zhì)牲畜品種，改良牲畜品種的農(nóng)牧戶每頭補(bǔ)貼6元。牲畜補(bǔ)貼和牧草良種補(bǔ)貼都采取直接補(bǔ)貼方式。

實(shí)施農(nóng)牧民生產(chǎn)性資料補(bǔ)貼。西藏自治區(qū)依據(jù)中央的要求對(duì)自治區(qū)的農(nóng)牧民進(jìn)行生產(chǎn)性資料補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每戶每年500元，采取直接補(bǔ)貼到戶的方式。

在《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》的基礎(chǔ)之上，為了更好地實(shí)施該方案，西藏自治區(qū)政府在2011年出臺(tái)了《西藏自治區(qū)開展草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作綜合考評(píng)辦法》和《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及成員單位職責(zé)分工》兩個(gè)政策性文件，進(jìn)一步明確了在實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案過程中的各方責(zé)任及義務(wù)，為禁牧、限牧、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)制度等一系列措施提供法律依據(jù)。通過西藏自治區(qū)制定并實(shí)施的上述政策性文件[5]，全區(qū)的草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境得到了很好的恢復(fù)，廣大農(nóng)牧民的生活質(zhì)量顯著提高。

二、西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題

(一)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律制度缺失

目前，西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律主要有《草原法》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》等法律和地方性法規(guī)，同時(shí)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門出臺(tái)了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章。但是西藏自治區(qū)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度立法較晚[6]，頒布的相關(guān)法律法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定較為簡(jiǎn)單，過于原則化，對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式存在著諸多不足，最大的不足在于現(xiàn)行的草原生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)以政策性為主，連續(xù)性和可持續(xù)性較差。因此，目前西藏自治區(qū)較為完整的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償法律制度還未真正建立，致使相關(guān)部門在具體執(zhí)行相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定時(shí)較為混亂。

從西藏自治區(qū)現(xiàn)行的有關(guān)草場(chǎng)資源開發(fā)利用的法律法規(guī)的內(nèi)容上來看，有關(guān)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件比較混亂，內(nèi)容不全面，原則性內(nèi)容較多，具體操作性的內(nèi)容較少。例如，2006年實(shí)施的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》只是對(duì)禁牧、限牧、退牧還草，生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙芾矸矫孢M(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)于受益的農(nóng)牧民是否給予補(bǔ)償、補(bǔ)償?shù)木唧w方式未作規(guī)定[7]。從現(xiàn)行法律法規(guī)的效力來看，大部分規(guī)范文件屬于政策性法規(guī)，效力等級(jí)低，沒有真正形成西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效法律機(jī)制。即使是2006年實(shí)施的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》、2011年實(shí)施的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》等與西藏自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)相關(guān)的法規(guī)和政策性文件，對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，注重強(qiáng)調(diào)不同部門之間的權(quán)限劃分，極少提及農(nóng)牧民的權(quán)利，如在禁牧、限牧，草畜平衡方面農(nóng)牧民具有的權(quán)利也不曾提及。大部分規(guī)范性文件的條文注重對(duì)實(shí)體的規(guī)范，缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范，實(shí)際操作性差。

(二)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍限定過窄

從《草原法》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制2011年度實(shí)施方案》等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定來看，目前草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要為財(cái)政、農(nóng)牧業(yè)相關(guān)部門，在具體實(shí)施相應(yīng)的補(bǔ)貼過程中，因存在著多個(gè)部門間的職權(quán)交叉[8]，致使各個(gè)部門之間彼此推卸責(zé)任。除此之外，中央用于西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用的專項(xiàng)資金須經(jīng)各級(jí)政府部門層層劃撥，且各級(jí)政府管理相應(yīng)補(bǔ)償資金所產(chǎn)生的費(fèi)用也由該補(bǔ)償資金支付，致使最終劃撥到具體農(nóng)牧戶時(shí)，補(bǔ)償資金已經(jīng)寥寥無幾，草原生態(tài)補(bǔ)償資金存在著諸多亂象。

(三)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低

現(xiàn)階段進(jìn)行草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w為政府，補(bǔ)償?shù)馁Y金來源幾乎由政府承擔(dān)，相關(guān)的受益人不承擔(dān)任何費(fèi)用，這一補(bǔ)償模式與“誰受益，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則背離，同時(shí)加重了各級(jí)政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而牧區(qū)和農(nóng)牧區(qū)大多位于西藏自治區(qū)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，相應(yīng)政府部門的財(cái)政承受能力有限，用于草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹醒胴?cái)政資金與農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧民的實(shí)際生活需求存在著較大矛盾。西藏自治區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)落后，利用自治區(qū)以及各級(jí)地方政府的財(cái)政來承擔(dān)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償極為困難，補(bǔ)償?shù)馁Y金幾乎全部由中央財(cái)政承擔(dān)，且近幾年物價(jià)上漲，廣大農(nóng)牧民的生活成本增加，然而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然沿用原有標(biāo)準(zhǔn)，并未隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化，同時(shí)沒有體現(xiàn)出西藏自治區(qū)各個(gè)地方的地區(qū)差異性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定相對(duì)粗糙。

(四)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问絾我?，?guī)定不明確

目前西藏自治區(qū)的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償資金主要為貨幣，同時(shí)以實(shí)物補(bǔ)償為輔的直接補(bǔ)償方式，或者是通過提供資金貸款優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等間接方式進(jìn)行補(bǔ)償。無論是直接補(bǔ)償還是間接補(bǔ)償，都是憑借中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政支持，因而從西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w來看[9]，補(bǔ)償?shù)姆绞较鄬?duì)單一，在加重各級(jí)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。針對(duì)西藏自治區(qū)目前的草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償方式來看，缺乏相對(duì)明確的規(guī)定，在具體的實(shí)踐中西藏自治區(qū)主要采用各級(jí)政府提供貨幣和項(xiàng)目補(bǔ)貼，輔之以實(shí)物補(bǔ)償，且上述的這類補(bǔ)貼主要為生產(chǎn)性資料補(bǔ)貼，缺乏專門的技能補(bǔ)貼。除此之外，西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制還未形成。

(五)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障性制度欠缺

受西藏自治區(qū)高寒等客觀自然條件的限制，廣大農(nóng)牧地區(qū)的農(nóng)牧民增收途徑較少，游牧收入是農(nóng)牧民主要的家庭收入。近些年隨著物價(jià)上漲，農(nóng)牧民的生活壓力逐漸加大，急需政府在農(nóng)牧民醫(yī)療、教育和養(yǎng)老方面加大投入。因西藏自治區(qū)各級(jí)政府對(duì)廣大農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民社會(huì)保障性投入相對(duì)較少，致使農(nóng)牧民不愿參與草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)，相反為了增加收入，超載、偷牧等行為時(shí)常發(fā)生，影響了西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度的有效實(shí)施。西藏自治區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障性制度欠缺的問題較為突出，主要是因?yàn)槲鞑刈灾螀^(qū)的多數(shù)草場(chǎng)都屬于高寒草場(chǎng)，自然條件相對(duì)較差，交通不便，廣大的農(nóng)牧民居住較為分散，客觀上限制了西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的建設(shè)，但是最主要的原因是政府對(duì)于相關(guān)公共設(shè)施的投入不足[10]。

三、完善西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)建議

(一)建立相對(duì)規(guī)范的西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度體系

進(jìn)一步建立和完善西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度體系的前提是要理順現(xiàn)行有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓷l文，提高現(xiàn)行規(guī)范文件的法律效力?，F(xiàn)行規(guī)定西藏自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償制度的法律規(guī)范效力等級(jí)低，以政策性規(guī)范為主，法律條文分散，且多為原則性規(guī)定。因此，應(yīng)該從法律層面來規(guī)定西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度，并且在行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、單行條例中加以具體化，例如在《草原法》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》中明確定義草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度，明確規(guī)定草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)及方式，進(jìn)一步理順權(quán)利和責(zé)任的關(guān)系。此外，可以將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的政策性規(guī)范上升為法律，提高西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范的效力。針對(duì)西藏自治區(qū)而言，可以將草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度寫入《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》第四章草場(chǎng)資源的保護(hù)和利用中，并對(duì)草場(chǎng)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式，補(bǔ)償資金監(jiān)管等進(jìn)行明晰規(guī)定，在《西藏自治區(qū)開展草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作綜合考評(píng)辦法》中進(jìn)一步明確西藏自治區(qū)各級(jí)政府的責(zé)任，細(xì)化農(nóng)牧民的權(quán)利和明確草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)程序，同時(shí)可以將經(jīng)過了實(shí)踐檢驗(yàn)的一些較好的政策性規(guī)范寫入《西藏自治區(qū)開展草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作綜合考評(píng)辦法》中。

(二)拓寬西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍

當(dāng)前，中央政府及自治區(qū)各級(jí)政府是西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，主體范圍限定得過于狹窄，如前文提到“誰受益，誰補(bǔ)償”[10]的補(bǔ)償原則。草原生態(tài)保護(hù)的最終受益者應(yīng)該納入到草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)椴輬?chǎng)資源不僅僅供農(nóng)牧民放牧，同時(shí)還具備極高的生態(tài)、文化等價(jià)值。依據(jù)此邏輯，西藏自治區(qū)的各個(gè)旅游區(qū)、水電工程等企業(yè)也應(yīng)該納入草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍中。針對(duì)西藏自治區(qū)當(dāng)前的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度而言，中央財(cái)政是西藏農(nóng)牧區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來源，自治區(qū)以及各地級(jí)市(區(qū))的政府財(cái)政有限，在某種程度上影響到西藏自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。鑒于此，西藏自治區(qū)在進(jìn)一步加大自治區(qū)及各地級(jí)市(區(qū))政府財(cái)政補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)積極吸收社會(huì)捐助及增加對(duì)草原生態(tài)保護(hù)收益企業(yè)的稅收等途徑，來拓寬西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道，探索并建立適合西藏自治區(qū)實(shí)情的草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度。

(三)提高西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式

草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到補(bǔ)償制度實(shí)施的效果，是整個(gè)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償制度的核心。正如上文提到，西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且與具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際不符，對(duì)農(nóng)牧民的日常生產(chǎn)生活造成了一定的影響。因此，西藏自治區(qū)應(yīng)當(dāng)提高草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并且依據(jù)不同地區(qū)的情況制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，針對(duì)目前中央財(cái)政直接補(bǔ)貼的草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償模式存在的問題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮貨幣、實(shí)物、技術(shù)等不同補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)，綜合利用。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對(duì)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕逃度牒蛯?duì)農(nóng)牧民的技能培訓(xùn)投入。

(四)建立和完善西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管制度

西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度不健全，致使草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和管理缺失。目前，西藏自治區(qū)針對(duì)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督還沒有上升到法律的強(qiáng)制性層面，具有民間性等特點(diǎn)。現(xiàn)階段西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督不具有強(qiáng)制性，致使很多農(nóng)牧民權(quán)益受到侵害時(shí)得不到有效的救濟(jì)。2006年實(shí)施的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》第七章規(guī)定了“法律責(zé)任”，但該章對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定除了第47條、55條、56條規(guī)定了刑事責(zé)任以外，其余全部?jī)H僅規(guī)定為行政責(zé)任，可以看出西藏自治區(qū)實(shí)施的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》以行政處罰為主?；诖?，筆者認(rèn)為針對(duì)西藏自治區(qū)草場(chǎng)資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)農(nóng)牧民權(quán)益侵害的性質(zhì)不同，來規(guī)定不同的法律責(zé)任。針對(duì)西藏自治區(qū)草場(chǎng)生態(tài)服務(wù)的相關(guān)受益者而言，如果違反與草場(chǎng)生態(tài)服務(wù)提供者訂立的相關(guān)合同，給草場(chǎng)生態(tài)服務(wù)提供者造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果違反合同對(duì)草場(chǎng)資源進(jìn)行過度開發(fā)利用，造成草場(chǎng)資源生態(tài)系統(tǒng)破壞的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。對(duì)于草場(chǎng)生態(tài)服務(wù)的提供者而言，如果違反相應(yīng)的合同約定，造成草場(chǎng)資源破壞或者區(qū)域內(nèi)整體草場(chǎng)資源生態(tài)退化的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

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(責(zé)任編輯：張璠)

Ecological Compensation Mechanism of Tibet Sustainable Development

and Utilization of Grassland Resources

TANG Xuejun, CHEN Xiaoxia

(Tibet University for Nationalities, Xianyang, Shaanxi 712082, China)

Abstract：The Tibet Autonomous Region was listed as the country’s major grassland ecological protection areas, thereby inevitably there comes out its obligation to provide services grassland ecological protection and the right to obtain the relevant grassland ecological protection subsidy. While analyzing the region’s ecological compensation system, it was found that there was the absence of relevant ecological compensation laws, the the narrowness of compensation body, the lowness of compensation standards, and the singleness of compensation form, the imperfection of the social security system. The measures to broaden compensation subject scope, improve and clear compensation standards, improve the regulatory system and other ecological compensations are put forward.

Key words：Tibet; minority areas; grassland ecological protection; compensation mechanism; sustainable development

中圖分類號(hào)：D922.64

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0297(2015)06-0036-05

作者簡(jiǎn)介：唐學(xué)軍(1990-)，男，四川簡(jiǎn)陽人，西藏民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與法治問題；陳曉霞(1989-)，女，河南周口人，西藏民族大學(xué)文學(xué)院碩士研究生，研究方向：漢藏雙語及方言、法律語言。

基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“藏區(qū)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》實(shí)施研究”(14BFX114)

*收稿日期：2015-09-10