論“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

鄭玉彤

論“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

鄭玉彤

摘要：針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的“小產(chǎn)權(quán)”和“無(wú)產(chǎn)權(quán)”狀況，分析“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)保護(hù)所面臨的問(wèn)題，闡述立法保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者權(quán)益的意義。從立法和政策方面，就如何保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益問(wèn)題提出了建議。

關(guān)鍵詞：房屋產(chǎn)權(quán)；宅基地；“小產(chǎn)權(quán)房”

中圖分類號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1999（2015）07-0028-03

作者簡(jiǎn)介：鄭玉彤（1991-），女，福州大學(xué)法學(xué)院（福建福州350108）經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。

收稿日期：2015-04-25

農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”主要存在2種情況：一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)一定的審批程序，在自有的村集體土地上修建的村民住宅房，竣工后分配給本村居民，剩余部分賣給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人；另一種是沒(méi)有取得任何批準(zhǔn)手續(xù)，在集體土地上以“農(nóng)民新居”、“舊城改造”、“城中村改造”或“新農(nóng)村建設(shè)工程”等名義修建的房屋［1］。在房地產(chǎn)交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)房屋，通過(guò)到房屋權(quán)屬登記管理部門(mén)登記，將獲得該房屋的產(chǎn)權(quán)證書(shū)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”未被許可進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，購(gòu)買(mǎi)者能夠拿到的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)出的產(chǎn)權(quán)證明。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不具有頒發(fā)房屋所有權(quán)證書(shū)的行政職權(quán)。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”事實(shí)上是“無(wú)產(chǎn)權(quán)房”，沒(méi)有法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)的“小”或者“無(wú)”，不是房屋本身的原因，而是因?yàn)槲覈?guó)的“房隨地走”制度。房屋坐落的那塊土地不具有政府機(jī)關(guān)核發(fā)的建設(shè)用地使用權(quán)證，該房屋就沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)交易的資格?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”坐落的土地的使用權(quán)歸農(nóng)民集體所有，房屋購(gòu)買(mǎi)者非該集體中人，則因?yàn)闊o(wú)權(quán)使用土地而無(wú)法擁有該房屋合法的產(chǎn)權(quán)。

一直以來(lái)被認(rèn)定為不合法的“小產(chǎn)權(quán)房”，實(shí)際上還沒(méi)有任何法律的明確規(guī)定。國(guó)家是通過(guò)出臺(tái)各種政策來(lái)控制“小產(chǎn)權(quán)房”的走向?，F(xiàn)行的規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的政策，主要見(jiàn)于以下文件：

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）規(guī)定：“禁止擅自通過(guò)‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”

國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕1號(hào)）規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’?！?/p>

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）規(guī)定：“對(duì)于借戶籍管理制度改革或者擅自通過(guò)‘村改居’等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等違法用地，不得登記發(fā)證?！?/p>

國(guó)家從農(nóng)村土地使用管理角度，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣的不合法。

國(guó)家政策一直對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的交易持反對(duì)態(tài)度，而事實(shí)上“小產(chǎn)權(quán)房”的交易活動(dòng)一直存在，“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣糾紛也時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)有的法院判例呈現(xiàn)比較一致的態(tài)度：判定非本集體組織成員購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”的買(mǎi)賣合同無(wú)效；根據(jù)無(wú)效合同處理原則，判定因“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣合同取得的財(cái)產(chǎn)予以返還或者適當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償，過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)損失的賠償責(zé)任。

法律沒(méi)有賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”的主體資格，相關(guān)政策也一直堅(jiān)持這種態(tài)度，“小產(chǎn)權(quán)房”的買(mǎi)賣合同缺乏法律依據(jù)。法院的

判例也表明，“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)房者的產(chǎn)權(quán)利益沒(méi)有得到法律保護(hù)。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)保護(hù)的必要性

（一）購(gòu)買(mǎi)者多為低收入人群

“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者通常包括3類人：一是買(mǎi)不起城市商品房的城鎮(zhèn)低收入家庭和進(jìn)城務(wù)工的異地戶籍人員；二是為了享受閑適生活而希望偏居一隅的養(yǎng)老者和歸僑；三是為了投機(jī)營(yíng)利的房地產(chǎn)商或者個(gè)人。一些研究者認(rèn)為第一類購(gòu)買(mǎi)者占絕對(duì)多數(shù)，也有一些統(tǒng)計(jì)顯示多數(shù)購(gòu)買(mǎi)者是投機(jī)牟利的房地產(chǎn)商。無(wú)論準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)如何，購(gòu)買(mǎi)者中確實(shí)存在低收入人群。

“小產(chǎn)權(quán)房”最初出現(xiàn)的地方是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，特別是流動(dòng)人口和農(nóng)民工較多的城市（如廣東、深圳）的郊區(qū)或城中村。近十幾年來(lái)，城市化進(jìn)程加快，一批又一批鄉(xiāng)村人口涌入城市，成為城市建設(shè)一線的主要?jiǎng)趧?dòng)力；也有相當(dāng)大數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在城市完成學(xué)業(yè)后留在城市工作。這些人，都將自己絕大多數(shù)的時(shí)間和精力貢獻(xiàn)給了城市建設(shè)，他們需要在城市中或市郊居住，但是他們沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)商品住房的經(jīng)濟(jì)能力，“小產(chǎn)權(quán)房”相對(duì)較低的價(jià)位正符合他們的需要。一些農(nóng)民工既無(wú)法貸款購(gòu)房或?qū)艨谵D(zhuǎn)移到這些城市郊區(qū)，也不愿意或者不能把所有的收入都投到住房上，希望買(mǎi)到便宜并且能滿足居住需求的房屋。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”交易客觀上解決了部分低收入者和流動(dòng)人群的居住問(wèn)題，在一定程度上改善了他們的居住條件。他們權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)被正視。

（二）產(chǎn)權(quán)保護(hù)有利于民生

根據(jù)一些機(jī)構(gòu)、專家所做抽樣調(diào)查，珠三角地區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量驚人。在深圳，“小產(chǎn)權(quán)房”（農(nóng)民房）占城市住房總面積的比重可能高達(dá)40%~50%，而宅基地上“小產(chǎn)權(quán)房”的出租則占據(jù)了廣州房屋出租市場(chǎng)一半以上的份額。所有已經(jīng)建成的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)基本上都住滿了人，而且90%以上是城市里的人［2］。調(diào)查顯示，全國(guó)住宅總量約186億m2，其中“小產(chǎn)權(quán)房”的面積高達(dá)66億m2，占比超過(guò)35%。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)房屋存有量與城鎮(zhèn)人口相比，住房缺口在50億m2左右。

城市住房有缺口，被“排擠”出去的只能是低收入者和流動(dòng)人群。對(duì)于這些人群而言，商品住宅的高位價(jià)格是無(wú)法承受的，申請(qǐng)獲得經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的機(jī)會(huì)也十分有限。雖然購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”無(wú)證可領(lǐng)、無(wú)權(quán)可保，但這些人是為了自己居住而購(gòu)買(mǎi)的，有沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證往往不是他們決定購(gòu)買(mǎi)時(shí)最需要考慮的事。

國(guó)家一直在不斷加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等民生工程的投入，但建設(shè)的結(jié)果與城市住房總的缺口量相比仍然是杯水車薪，而且明顯滯后于需求。住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，越來(lái)越受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。住房問(wèn)題是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要民生問(wèn)題。大部分“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者是城市中的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體。保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)利益，有利于改善民生。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)保護(hù)面臨的問(wèn)題

（一）種類龐雜，數(shù)量巨大

據(jù)2009年之前的村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料記載，截至2007年上半年，全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積已達(dá)330億m2，其中以各種方式建成的“小產(chǎn)權(quán)房”占比在20%以上，涉及村鎮(zhèn)住宅的約50億m2。“不僅京滬惠等地小產(chǎn)權(quán)房廣泛大量存在，很多內(nèi)陸大中城市也出現(xiàn)了類似的情況。”［3］這是幾年前的數(shù)據(jù)。近些年“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量仍然在不斷地增加。

另一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”存在著不同的類別。有一些“小產(chǎn)權(quán)房”的房屋本身沒(méi)有問(wèn)題，只是由于交易主體的身份限制而導(dǎo)致交易不合法而已。但也有一些房屋，是利益驅(qū)動(dòng)下各類主體意欲投機(jī)營(yíng)利的產(chǎn)物，屬于違法違章建筑。有一些房屋是沒(méi)有建筑資質(zhì)的建筑“游擊隊(duì)”建成的，存在質(zhì)量問(wèn)題，也缺乏配套設(shè)施，存在多種隱患。

（二）價(jià)格利益戕害基本土地制度

“小產(chǎn)權(quán)房”一直“繁榮昌盛”的最大原因在于其低廉的價(jià)格，在同一區(qū)域，它的價(jià)格僅是商品房的30%~40%。在“小產(chǎn)權(quán)房”的購(gòu)買(mǎi)者中，有一部分是房地產(chǎn)商或炒房者，他們或買(mǎi)進(jìn)再賣出賺取差價(jià)，或買(mǎi)進(jìn)租出收取租金。有些城市邊緣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了追求土地利益最大化，總是愿意并且希望與房地產(chǎn)商合作，占用農(nóng)用地，改變土地用途，修建“小產(chǎn)權(quán)房”。如果全面認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)，賦予所有“小產(chǎn)權(quán)房”與城市商品房一樣的地位，那么，無(wú)異于認(rèn)可曾經(jīng)的違法違規(guī)行為，結(jié)果將無(wú)法堅(jiān)守“18億畝耕地紅線”，不但會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，還會(huì)動(dòng)搖國(guó)家的基本土地制度。

（三）宅基地制度存廢兩難

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”制度。根據(jù)政策規(guī)定，農(nóng)民可免費(fèi)取得一定面積的土地用于自有住宅建設(shè)，住宅建成后登記取得“宅基地證”。此舉是為了保障農(nóng)戶生活需要和保護(hù)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)。按規(guī)定，村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，不得再申請(qǐng)宅基地。只存在因?yàn)閼艨谶w移等原因確實(shí)不需要原來(lái)房屋的這一種情形，才可能轉(zhuǎn)讓農(nóng)村的房屋，并且這種轉(zhuǎn)讓情形只限于同一集體內(nèi)的成員，否則，轉(zhuǎn)讓是非法的、無(wú)效的。因?yàn)檎氐乃袡?quán)屬于農(nóng)村集體

經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民免費(fèi)取得的只是在這塊土地上修建住宅的權(quán)利，也就是宅基地使用權(quán)。

改革開(kāi)放以來(lái)，很多農(nóng)民通過(guò)各種方式和途徑發(fā)家致富了。除了裝修、翻蓋農(nóng)村宅基地上原有的住房，富裕的農(nóng)民家庭已經(jīng)能夠在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房，居家遷居，過(guò)上城里人的生活。城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民注意到城市低收入家庭和城市退休人員對(duì)鄉(xiāng)村住房的需要，都想通過(guò)轉(zhuǎn)讓宅基地或者宅基地上面的房屋，以獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。但是，也有部分農(nóng)民以及在城鎮(zhèn)已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)住房的農(nóng)民工并不愿意放棄自己的宅基地和宅基地上的房屋，把它看成生活的最基本的和最后的保障。因此，保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)，也有可能影響到農(nóng)民的利益。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法建議

“小產(chǎn)權(quán)房”的建造和交易不是偶然事件，其數(shù)量龐大也是事實(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)情，逐步將其往合法性的道路上引導(dǎo)，依法保護(hù)購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)。

（一）分類區(qū)別對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”

“小產(chǎn)權(quán)房”本身存在合法與非法的區(qū)別。對(duì)非法開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”，不能承認(rèn)其合法地位，不允許私自交易，但要積極給它尋求其他的退路。對(duì)于已經(jīng)建造完成的房屋，政府可以出面大量征購(gòu)，將之轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房或者廉租房。這樣，既可以省去強(qiáng)拆的成本，又可以緩解國(guó)民的住房壓力。另一類農(nóng)村土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”，數(shù)量不多，是集體組織內(nèi)部交易之后的剩余量，并且它們雖然坐落于宅基地，但房屋建造程序和質(zhì)量合法達(dá)標(biāo)。對(duì)類房屋，可以賦予其合法的交易地位，并從而完善其產(chǎn)權(quán)。

（二）保留宅基地制度，賦予房屋流轉(zhuǎn)權(quán)

實(shí)行宅基地制度，符合廣大農(nóng)民的利益。保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)，也有其合理性。應(yīng)當(dāng)兼顧兩者的利益，協(xié)調(diào)兩者的需求。

建造程序和質(zhì)量等都合法的那一類“小產(chǎn)權(quán)房”，因?yàn)檎加玫氖钦?，出賣給城里人則違背了宅基地使用權(quán)制度。國(guó)家賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)，是為了更好地保護(hù)農(nóng)民的利益。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人口大量向城市流動(dòng)，“一戶一宅”保護(hù)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的照顧政策在某種程度上有點(diǎn)過(guò)時(shí)了。很多富起來(lái)或者已經(jīng)長(zhǎng)期居住在城里的農(nóng)民，他們的愿望和需求已經(jīng)不再是在宅基地上為自己蓋房，而是讓宅基地以及宅基地上的房屋進(jìn)入市場(chǎng)，以增加收益。那么，在不影響宅基地使用權(quán)的前提下，可否允許農(nóng)民自由出賣宅基地上的房屋呢？保留農(nóng)村居民宅基地制度，讓農(nóng)民繼續(xù)持有土地使用權(quán)，并且限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但取消對(duì)宅基地上房屋買(mǎi)受者戶籍的限制。非該集體經(jīng)濟(jì)組織的買(mǎi)受者擁有房屋產(chǎn)權(quán)，但不具有土地使用權(quán)。

（三）賦予購(gòu)買(mǎi)者產(chǎn)權(quán)，限制宅基地處分權(quán)

允許宅基地上房屋自由交易，相應(yīng)的配套政策則將突破“地隨房走”原則。異地戶籍農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在購(gòu)買(mǎi)這些房產(chǎn)時(shí)，他們不能取得土地使用權(quán)，僅擁有房屋產(chǎn)權(quán)證明，而這種房屋產(chǎn)權(quán)一樣受法律的保護(hù)。

根據(jù)我國(guó)“房隨地走”的原則，在處分宅基地上面的某建筑物時(shí)，可能會(huì)影響同一塊土地上的其他房屋所有權(quán)人的權(quán)益。因此，必須對(duì)宅基地的處分權(quán)進(jìn)行一定的限制。比如可以規(guī)定：農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時(shí)，接受轉(zhuǎn)讓者須同時(shí)承受該土地之上的房屋的所有權(quán)狀態(tài)；集體經(jīng)濟(jì)組織要改變某塊宅基地的用途，需拆遷宅基地上的房屋，則必須與房屋產(chǎn)權(quán)擁有者協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議。

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（編輯：米盛）