新型城鎮(zhèn)化投融資模式研究——以湘西自治州為例

李愛芬　李子慧　龍海明

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410079)

新型城鎮(zhèn)化投融資模式研究——以湘西自治州為例

李愛芬李子慧龍海明

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410079)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)走向現(xiàn)代化的必由之路，而投融資模式設(shè)計(jì)是解決城鎮(zhèn)化過程中巨大資金需求的首要任務(wù)。本文以湘西自治州為例，結(jié)合湘西自治州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)支撐、項(xiàng)目推動(dòng)”的原則，在充分認(rèn)識(shí)融資主體和項(xiàng)目市場(chǎng)化程度差異性的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出債貸組合、土地流轉(zhuǎn)信托、PPP以及項(xiàng)目捆綁投融資模式。以多元化投融資模式構(gòu)建湘西自治州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資發(fā)展新格局，

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；投融資模式；湘西自治州

近來(lái)年，湘西自治州經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷優(yōu)化，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供求預(yù)測(cè)來(lái)看，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)很難與日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求相匹配，湘西自治州亟需改變以往僅能從銀行獲取貸款的局面，拓寬融資渠道，創(chuàng)新投融資模式來(lái)彌補(bǔ)巨大的資金缺口。

一、湘西州新型城鎮(zhèn)化投融資模式設(shè)計(jì)思路

根據(jù)湘西州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)，其新型城鎮(zhèn)化投融資模式設(shè)計(jì)的總體思路可以概括為：政府引導(dǎo)、平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目分類、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。如圖1所示，由湘西州各級(jí)政府引導(dǎo)不同投融資主體，特別是社會(huì)投資者(個(gè)人或非國(guó)有企業(yè))，參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極推動(dòng)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)；根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，選擇不同投融資模式或投融資模式組合，賦予其融資主體相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(如土地、資本金、項(xiàng)目未來(lái)收益等)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；項(xiàng)目在建或建設(shè)完成后所產(chǎn)生的收益用于償還投資主體的資金投入成本[1]。

圖1　湘西州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資設(shè)計(jì)思路示意圖

湘西自治州新型城鎮(zhèn)化投融資模式設(shè)計(jì)，分別從融資主體、運(yùn)營(yíng)模式、投融資模式特點(diǎn)、信用結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)緩釋及適用項(xiàng)目六個(gè)方面進(jìn)行分析，并對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)符合項(xiàng)目性質(zhì)的投融資模式。

二、湘西自治州新型城鎮(zhèn)化投融資模式設(shè)計(jì)

(一)“債貸組合”投融資模式

“債貸組合”是指按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動(dòng)態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)控、全程風(fēng)險(xiǎn)管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對(duì)企業(yè)債務(wù)融資實(shí)施全程管理[2]。

2013年國(guó)開行與國(guó)家發(fā)改委合作創(chuàng)新債貸組合模式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在岳陽(yáng)市首次試點(diǎn)成功。湘西州應(yīng)充分抓住此契機(jī)，州政府實(shí)施政策支持，州投資公司作為投資主體，將企業(yè)債和項(xiàng)目貸款結(jié)合，由國(guó)開行承接審批并對(duì)企業(yè)債的后期資金使用監(jiān)管，做到債貸資金統(tǒng)一監(jiān)控、同步到位，充分發(fā)揮債貸資金對(duì)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展作用。此處以湘西州保障房建設(shè)為例。

1.融資主體：吉鳳投資有限責(zé)任公司

2.運(yùn)營(yíng)模式：首先，由國(guó)開行湖南分行、吉鳳投資有限責(zé)任公司和州政府三方簽署綜合融資服務(wù)協(xié)議，由國(guó)開行充當(dāng)“綜合融資協(xié)調(diào)人”，協(xié)助吉鳳投資有限責(zé)任公司在債券存續(xù)期內(nèi)強(qiáng)化包括貸款、債券在內(nèi)整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。其次，由吉鳳投資有限責(zé)任公司作為發(fā)行人，聘請(qǐng)國(guó)開集團(tuán)旗下國(guó)開證券擔(dān)任主承銷商，負(fù)責(zé)債券承銷，國(guó)開行債券承銷資金以及國(guó)開行項(xiàng)目配套貸款資金統(tǒng)一監(jiān)控、同步到位。最后將募投資金主要用于湘西州保障房建設(shè)。

圖2　“債貸組合”模式

3.投融資模式特點(diǎn)：“債貸組合”模式具有融資成本低、期限長(zhǎng)、額度大等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)[3]?！皞J組合”模式企業(yè)債發(fā)行利率較低，以“岳陽(yáng)13城投債”為例，其發(fā)行利率為6.05%，低于市場(chǎng)同類債券。企業(yè)債的審批時(shí)間明顯快于其他類型債券，效率高。同時(shí)由開行擔(dān)任綜合融資協(xié)調(diào)人，將債券資金統(tǒng)一納入銀行貸款監(jiān)管體系，把債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)控制到最小。

4.信用結(jié)構(gòu)：以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為保障。一方面吉鳳投資有限責(zé)任公司持有土地和優(yōu)質(zhì)股權(quán)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，該類資產(chǎn)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收入或可變現(xiàn)收益可觀。另一方面以政府信用作擔(dān)保，通過州政府注入土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實(shí)公司發(fā)展基礎(chǔ)。

5.風(fēng)險(xiǎn)緩釋：設(shè)立償債專項(xiàng)資金。開設(shè)償債資金賬戶，落實(shí)償債資金協(xié)議，設(shè)立專項(xiàng)資金，用于歸還債券和貸款本息。將國(guó)開行的每一筆貸款列入本年度財(cái)政預(yù)算，確保國(guó)開行對(duì)湘西州貸款本息的按時(shí)收回。還款來(lái)源主要包括財(cái)政專項(xiàng)資金、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益、通過項(xiàng)目建設(shè)置換出的土地收益等。

6.其它適用項(xiàng)目：全州棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造工程、全州公共租賃住房等項(xiàng)目建設(shè)

(二)土地流轉(zhuǎn)信托模式

土地流轉(zhuǎn)信托是在堅(jiān)持土地集體所有制和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，由政府出資設(shè)立的信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民的委托，按照土地使用權(quán)市場(chǎng)化的需求，通過規(guī)范的程序?qū)⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)依法自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[4]。

通過土地流轉(zhuǎn)信托模式，以“因地制宜、分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)”為指導(dǎo)原則，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一委托、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一分配，健全縣鄉(xiāng)土地信托網(wǎng)絡(luò)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范和收益返還制度，提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場(chǎng)化水平。

1.融資主體：土地合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托投資公司。

2.運(yùn)作模式：“土地合作社”+“專業(yè)合作社”雙合作模式設(shè)計(jì)。以湘西州柑橘特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例。采取“土地合作社”+“專業(yè)合作社”的設(shè)計(jì)模式。首先將擬進(jìn)行信托的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到村民個(gè)人，再由村民以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，并簽訂土地信托合同。同時(shí)，由當(dāng)?shù)胤N植柑橘大戶成立“柑橘專業(yè)合作社”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托公司將土地租賃或轉(zhuǎn)包給“柑橘專業(yè)合作社”。合作社全體股東，均為該村有種植桃樹特長(zhǎng)的村民，員工亦為村民。將土地租賃給當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)起的專業(yè)合作社，能夠充分發(fā)揮當(dāng)?shù)胤N植能手熟悉當(dāng)?shù)赝恋靥匦浴⒎N植環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，提高土地使用效益。

信托計(jì)劃成立后，每個(gè)信托年度受益人按照其持有的信托單位享有固定信托收益；隨著土地、果樹的培育投入期結(jié)束后，數(shù)個(gè)信托年度后，受益人除了享有前述固定收益外開始享有浮動(dòng)收益。其具體投資模式圖如下：

3.投融資模式特點(diǎn)：延長(zhǎng)土地收益鏈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集中、連片、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[5]；提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、現(xiàn)代化水平，保障長(zhǎng)期穩(wěn)定收益；該模式對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有一定產(chǎn)業(yè)形態(tài)的農(nóng)村地區(qū)才能更好的發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)信托的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)。

圖3　“土地流轉(zhuǎn)信托”模式

4.信用結(jié)構(gòu)：(1)出租收入。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)將建好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地出租給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社或農(nóng)戶，并向其收取租金。(2)服務(wù)費(fèi)用。即農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的承租者提供技術(shù)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，并向其收取服務(wù)費(fèi)。

5.風(fēng)險(xiǎn)緩釋：

(1)允許土地入股組建合作社

在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、并不得將土地作為清償資產(chǎn)的前提下，應(yīng)允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建合作社，由合作社整合生產(chǎn)要素，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

(2)制訂出臺(tái)優(yōu)惠扶持政策。

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)農(nóng)民增收致富過程中起著至關(guān)重要的作用。政府應(yīng)制訂更加優(yōu)惠的政策，加大扶持力度，拓展發(fā)展空間，特別是要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的扶持力度，充分利用其外聯(lián)市場(chǎng)、內(nèi)聯(lián)千家萬(wàn)戶的作用，逐步打造產(chǎn)業(yè)品牌，自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，吸引農(nóng)戶入股，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

(3)成立土地流轉(zhuǎn)中介組織。

建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向，自負(fù)盈虧、自主服務(wù)的運(yùn)行模式，形成以政府部門服務(wù)為主、社會(huì)中介服務(wù)組織參與的土地流轉(zhuǎn)體系，以適應(yīng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈愿望。

6.適用項(xiàng)目：該投融資模式主要適用于湘西州椪柑標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè)、湘西州獼猴桃示范園建設(shè)、湘西州茶葉生態(tài)園等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園項(xiàng)目。

(三)PPP投融資模式

PPP是指政府與社會(huì)資本合作模式。政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式[6]。

1.融資主體：湖南省保障性安居工程投資有限公司

2.運(yùn)營(yíng)模式：

政府公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作。政府部門與特殊目的公司簽許特許經(jīng)營(yíng)合同，由SPV負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。SPV通過與工程承包公司簽訂建設(shè)合同，交付建設(shè)。政府部門通過協(xié)議為融資機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，保證私人部門在項(xiàng)目投資中的各項(xiàng)權(quán)益。

合作始于項(xiàng)目的早期論證階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作；對(duì)項(xiàng)目采用可能性分析進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)；采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來(lái)承擔(dān)。

圖4　“PPP”模式

3.投融資模式特點(diǎn)：PPP模式中的公營(yíng)和私營(yíng)部門之間的合作貫穿于項(xiàng)目的全過程。雙方始終共擔(dān)責(zé)任并按不同方式受益，公營(yíng)部門通過私營(yíng)部門的投資建設(shè)和有效率的管理，使投資成本總額相對(duì)減少并使社會(huì)公眾利益增加。私營(yíng)部門則通過公營(yíng)部門采購(gòu)本項(xiàng)目的最終產(chǎn)品或服務(wù)保證其穩(wěn)定的利益回報(bào)。

4.信用結(jié)構(gòu)：主要是統(tǒng)籌市縣用于抵押的儲(chǔ)備土地的變現(xiàn)收入、住房公積金增值凈收益、從土地出讓總收入提取的專項(xiàng)資金、保障性住房租售收入等項(xiàng)目綜合收益、各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的補(bǔ)助資金、保障性住房異地配建資金及其他社會(huì)資金等。

5.風(fēng)險(xiǎn)緩釋：

(1)有效的組織管理機(jī)構(gòu)

PPP融資模式是政府部門和民間資本共同參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作非常關(guān)鍵。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用PPP模式，建立良好的伙伴合作關(guān)系，才能夠充分發(fā)揮項(xiàng)目各參與方的作用，易于彼此之間協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與各方之間互利的長(zhǎng)期目標(biāo)[7]。

(2)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配

在早期論證階段，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，實(shí)現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)。

6.適用項(xiàng)目：城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程等社會(huì)民生項(xiàng)目

(四)項(xiàng)目捆綁投融資模式

項(xiàng)目捆綁投融資模式主要是將非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打捆整合建設(shè)，將無(wú)現(xiàn)金流的項(xiàng)目與可產(chǎn)生現(xiàn)金流項(xiàng)目一同包裝融資或招商，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與土地開發(fā)互動(dòng)互補(bǔ)。以此把公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為一個(gè)可經(jīng)營(yíng)、自平衡的整體，進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目直接融資模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[8]。

1.投融資主體：鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司

2.運(yùn)營(yíng)模式：

湘西州擁有豐富的旅游資源，在農(nóng)村公路建設(shè)的過程中，可充分利用資源優(yōu)勢(shì)招商引資，積極推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)。同時(shí)，將與公路造價(jià)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)土地以優(yōu)惠價(jià)格劃撥給當(dāng)?shù)鼐用?，供其開發(fā)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦淖饔?，共同致富?/p>

圖5　“項(xiàng)目捆綁”模式

3.投融資模式特點(diǎn)：采用項(xiàng)目捆綁方式能夠增加準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目對(duì)私人資本具有吸引力，能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目與盈利能力較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目捆綁一起招標(biāo)，建立合理地的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制，吸收更多社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中。

4.信用結(jié)構(gòu)：土地增值收入，旅游項(xiàng)目的開發(fā)將帶動(dòng)附近土地的升值；旅游產(chǎn)品或路線轉(zhuǎn)讓、出租收入；旅游開發(fā)公司獲得的景點(diǎn)門票收入、導(dǎo)游服務(wù)收入、餐飲經(jīng)營(yíng)收入、酒店?duì)I業(yè)收入。旅游開發(fā)公司將以上各種收入用于償還銀行貸款本息、旅游產(chǎn)業(yè)基金，并分配給民間資本通過基金、資本市場(chǎng)投資所要求的投資收益。

5.風(fēng)險(xiǎn)緩釋：充分論證項(xiàng)目運(yùn)作方案的可行性；提升政府監(jiān)管水平。項(xiàng)目捆綁模式將引進(jìn)多方主體，政府在捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)平衡各方利益，防止因資本的逐利性而影響非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的發(fā)展質(zhì)量。

6.適用項(xiàng)目：鳳凰縣文化旅游經(jīng)開區(qū)建設(shè)、龍山縣里耶旅游圈建設(shè)、鳳凰古城轉(zhuǎn)型升級(jí)綜合開發(fā)項(xiàng)目、永順芙蓉景區(qū)綜合開發(fā)工程、瀘溪縣古鎮(zhèn)景區(qū)開發(fā)工程等項(xiàng)目。

三、結(jié)語(yǔ)

湘西州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，建設(shè)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的城鄉(xiāng)建設(shè)投融資體制新格局。在創(chuàng)新投融資模式的同時(shí)，相應(yīng)的配套政策以及風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施也應(yīng)跟上步伐。因此，湘西州可以從加強(qiáng)政策引導(dǎo)，盤活社會(huì)資本；切實(shí)強(qiáng)化土地管理；深化金融服務(wù)體系建設(shè)；健全政府債務(wù)管理機(jī)制等方面入手，以保證投融資模式的順利實(shí)施。

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本文為《湘西自治州新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)性融資規(guī)劃》項(xiàng)目研究成果