自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的特點(diǎn)與效率分析

1 前言

黨的十八屆三中全會指出：我國仍需要從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。目前，我國土地資源配置尚未實(shí)現(xiàn)全面市場化，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為主要由地方政府主導(dǎo)，這種模式雖然能夠?yàn)橥恋毓芾砗偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面提供便利，但也使得農(nóng)地-市地配置主要體現(xiàn)了地方政府的意志，更多服務(wù)于地方政府競爭和土地財(cái)政。

當(dāng)然，地方政府主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用存在缺陷，并不意味著當(dāng)前將農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策權(quán)交予市場或經(jīng)濟(jì)個(gè)體，就能夠帶來效率和福利上的改進(jìn)。首先，如果轉(zhuǎn)由市場來主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，會嚴(yán)重影響地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和財(cái)政收入，產(chǎn)生巨大的制度成本。從上世紀(jì)我國推行一系列市場化改革政策開始，地方政府便通過建設(shè)用地供應(yīng)進(jìn)行轄區(qū)經(jīng)營；同時(shí)，隨著分稅制改革和建設(shè)用地出讓招拍掛制度的實(shí)施，地方政府通過土地儲備、土地出讓獲取了大量的預(yù)算外收入，進(jìn)而形成了土地財(cái)政的現(xiàn)象，地方政府的良好運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度依賴于現(xiàn)行的土地制度。其次，一些研究也注意到，土地市場化可能帶來的貧富差距擴(kuò)大、宏觀經(jīng)濟(jì)波動以及生態(tài)環(huán)境變化效應(yīng)，這一方面是源于土地利用中廣泛存在的外部性問題無法在市場中顯現(xiàn)，另一方面也是由于市場中還存在著大量非理性的經(jīng)濟(jì)主體，例如地方政府在采用稅收優(yōu)惠和土地政策優(yōu)惠時(shí)，企業(yè)總是會產(chǎn)生投資沖動（郭慶旺，2006）。

如果單純在農(nóng)地轉(zhuǎn)用應(yīng)由政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)中做出選擇，目前政府主導(dǎo)的方式具有其合理性。但同時(shí)，農(nóng)地保護(hù)和建設(shè)用地集約利用方面的績效依然不能達(dá)到令人滿意的程度，我們?nèi)匀恍枰ㄟ^理論和實(shí)踐分析尋找一條可行的路徑，使農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率得到逐步的提高。這類的研究中，譚榮等（2009）嘗試將農(nóng)地轉(zhuǎn)用細(xì)分為83個(gè)步驟以分析農(nóng)地轉(zhuǎn)用中政府與市場的邊界。錢忠好等（2013）通過實(shí)證證實(shí)土地市場化水平與城鄉(xiāng)居民收入差距的倒U型關(guān)系，說明加大土地市場化改革力度在縮小居民收入差距中的重要作用。

本文主要是對自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用情況進(jìn)行分析，這種情況多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)涉及的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中。最著名的包括浙江溫州、江蘇蘇南地區(qū)、廣東南海和天津大邱莊等，盡管蘇南、大邱莊等地最初均是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，但在農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式上多是在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行，與目前通過土地征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的做法存在很大差別。相比于地方政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張或開發(fā)區(qū)建設(shè)，這類情況在區(qū)位和時(shí)間決策上有著更大的主動性，那么這樣的農(nóng)地轉(zhuǎn)用具有怎樣的特點(diǎn)和效率？相比于尚待改進(jìn)的地方政府主導(dǎo)模式，這類農(nóng)地轉(zhuǎn)用能夠帶來哪些啟示？本文將通過該類農(nóng)地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生條件、特點(diǎn)和效率分析，總結(jié)相關(guān)的啟示和政策建議，從而為農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理制度建設(shè)提供理論依據(jù)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的背景

本文提到的自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要是指因經(jīng)營性目的使農(nóng)地未經(jīng)過征收程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而所有權(quán)未轉(zhuǎn)為國有的情況。這既包括通過合法程序，也包括上世紀(jì)90年代普遍的隱性（非法）轉(zhuǎn)用和更早期土地用途管制尚未實(shí)施時(shí)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用。相比于政府主導(dǎo)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用最大的特點(diǎn)在于縣級以上地方政府沒有通過項(xiàng)目選址、審批等方式直接參與農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策。

按照《土地管理法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和公益事業(yè)用地三類。在這當(dāng)中，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地具有經(jīng)營性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步于新中國成立初期的農(nóng)村手工業(yè)和農(nóng)村副業(yè)，隨著十一屆三中全會提出將城市工業(yè)的一部分?jǐn)U散給社隊(duì)企業(yè)經(jīng)營（之后社隊(duì)企業(yè)更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），1984年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從數(shù)量、從業(yè)人員、產(chǎn)值等方面開始了高速增長。我國《土地管理法》于1986年頒布，滯后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，因此也難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的布局和規(guī)劃問題進(jìn)行管理。這一階段，由于土地資源家底不清，權(quán)屬混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用管理仍然處于無序狀態(tài)，因此，只要村集體能夠協(xié)調(diào)好各戶利益，企業(yè)占用耕地并不會受到制度約束?！按宕妩c(diǎn)火，處處冒煙”的描述恰好說明了這一階段農(nóng)地轉(zhuǎn)用的普遍性和分散性。

1986年以后，土地管理的法制體系逐漸形成，而城市開發(fā)加速、農(nóng)村工業(yè)化以及已有用地習(xí)慣卻與之產(chǎn)生了較大的沖突。1993-1996年和1998-2002年兩個(gè)階段查明的違法土地面積分別占到合法面積的15.5%和12.4%（賈生華，2006），在這當(dāng)中，農(nóng)村集體和個(gè)人參與“隱性流轉(zhuǎn)”的數(shù)量也占有相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地涉及占用農(nóng)用地的，需要向縣級政府土地管理部門申請，并逐級上報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，土地管理部門會對項(xiàng)目的用地?cái)?shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、建筑密度進(jìn)行審查。2000年以后，遙感和GIS技術(shù)在耕地保護(hù)動態(tài)監(jiān)測中全面使用，迫使各級政府土地部門更加嚴(yán)格的監(jiān)督轄區(qū)的農(nóng)地保護(hù)狀況。隨著國土資源部推行工業(yè)用地的集約節(jié)約政策，一些地方要求新增工業(yè)用地必須進(jìn)入開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的用地范圍內(nèi)，以便于集約節(jié)約管理?？梢钥闯?，隨著土地管理制度的完善，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自發(fā)性已經(jīng)受到了相當(dāng)大的限制。

3 自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的條件與特征

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的條件和特征來看，至少包括激勵(lì)因素、經(jīng)濟(jì)積累和制度保障三個(gè)方面。

3.1 激勵(lì)因素

激勵(lì)因素可以認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)地轉(zhuǎn)用在一些地區(qū)廣泛存在的初始原因，但具體情況各有不同，這些因素至少包括非農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)地資源稟賦、市場開放程度等方面。非農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)既包括物質(zhì)方面，更重要的是當(dāng)?shù)鼐用駨氖路寝r(nóng)業(yè)的意愿，如浙江地區(qū)、廣東地區(qū)甚至在改革開放以前，就已經(jīng)開始了工商業(yè)的活動。農(nóng)地資源稟賦方面，如果稟賦較差，反而激勵(lì)村民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，比較典型的包括江蘇南部地區(qū)、溫州地區(qū)（人多地少），或者天津大邱莊（農(nóng)地產(chǎn)量低）。在市場開放程度方面，如果開放的程度較高，當(dāng)?shù)貢私饽壳笆袌龅男枨鬆顩r，從而明確產(chǎn)業(yè)的定位，或是以更低的運(yùn)輸成本參與交易，同時(shí)，對市場的了解，還能夠通過參照模仿的方式減少企業(yè)創(chuàng)立之初的成本（廣東地區(qū)），正是由于這些原因，自發(fā)性轉(zhuǎn)用在沿海地區(qū)比較常見。

3.2 經(jīng)濟(jì)積累

經(jīng)濟(jì)積累體現(xiàn)了自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用在區(qū)域上的差異。農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策意味著農(nóng)民有能力投資或愿意轉(zhuǎn)讓土地進(jìn)行土地開發(fā)，且能夠放棄占用耕地的生產(chǎn)、保障功能。在經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)，經(jīng)濟(jì)積累能夠確保土地開發(fā)活動所必需的資金，而在經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)，農(nóng)民不易于籌集資金，同時(shí)也難以承擔(dān)失去耕地帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 制度保障

制度保障既包括國家出臺農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)的法規(guī)政策，也包括政府行為模式對自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為的影響。就法規(guī)政策的情況而言，改革開放和鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策對自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用有著直接和正向的影響，而土地管理政策的不斷完善則降低了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自發(fā)性。

從政府行為來看，政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，往往會選擇不同的行為模式。如果當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，地方政府往往會選擇寬松和服務(wù)性的管理方式。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，無論是其主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（如早期的蘇南、大邱莊），還是服務(wù)于數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（如浙江溫州、廣東南海等），由于目標(biāo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較一致，會傾向于至下代理，從而為企業(yè)爭取比較寬松的農(nóng)地轉(zhuǎn)用政策。對于縣級政府而言，通常也會支持轄區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但兩種情況會影響縣級政府對自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的支持程度。

首先，縣級土地管理部門還承擔(dān)轄區(qū)的土地監(jiān)察工作；其次，近年來縣級地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府都可能擁有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，存在著競爭。當(dāng)然，由于縣級地方政府還承擔(dān)調(diào)查類的基層工作任務(wù)（需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持或提供資料），兩者之間可能更傾向于合作。總體而言，這樣的地方政府行為模式往往會影響土地管理政策的執(zhí)行效率。

相反，如果當(dāng)?shù)夭]有較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，地方政府則會傾向于至上代理的方式，嚴(yán)格遵守土地管理的相關(guān)法規(guī)，同時(shí)，這類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)地轉(zhuǎn)用基本由地方政府主導(dǎo)，不易在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)低密度建設(shè)用地蔓延的情況。

4 自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的效率分析

4.1經(jīng)濟(jì)收益層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

效率最早是指資源利用的個(gè)體凈收益情況，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)將效率擴(kuò)展至需要考慮生態(tài)環(huán)境等外部性的范疇。而在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，效率主要從資源配置、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境三個(gè)層次進(jìn)行逐級考慮。由于制度環(huán)境層次所涉及的產(chǎn)權(quán)安排、市場體系問題在我國尚處于不明晰的過渡狀態(tài)，這里主要從經(jīng)濟(jì)收益、資源配置和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層次分析上述非市場主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的效率情況。

經(jīng)濟(jì)收益層面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府主導(dǎo)下的城市工業(yè)區(qū)相比效率明顯較低（見表1），但應(yīng)考慮的是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)級別缺失，經(jīng)濟(jì)收益和非農(nóng)就業(yè)會有更大的損失，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量較多的地區(qū)。相比較可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)畝均收益依然是高收入菜地的50倍甚至100倍以上。天津、廣東和浙江等地征地補(bǔ)償參照的耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)為1800-1950元/畝，實(shí)際菜地年收益可達(dá)1萬元/畝（15萬元/公頃）或更高。因此，對于建成區(qū)以外的地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠顯著提高地均收益，提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，從而提升地區(qū)生活水平。

4.2 資源配置層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

從資源配置層面考察農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率主要涉及到外部性成本的問題，外部性成本主要涉及空氣水體污染、噪音、景觀破壞、公共設(shè)施不足、垃圾堆積以及農(nóng)地產(chǎn)量下降等方面（陳竹等，2010）。另外，影響程度的大小還受到居民主觀認(rèn)識的影響。

由于上述兩個(gè)方面的因素，自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用可能會導(dǎo)致兩種不同的情況。一是在企業(yè)污染不嚴(yán)重的地區(qū)，外部成本會接近于零。主要原因是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多的地區(qū)，居民會更加習(xí)慣于在農(nóng)村從事第二產(chǎn)業(yè)的情況，因此農(nóng)業(yè)、工業(yè)沖突會相對較少，地塊之間的矛盾會更容易協(xié)調(diào)。與此形成強(qiáng)烈反差的是一些地方政府主導(dǎo)的土地開發(fā)項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)鼐用褚环矫鏁粷M于農(nóng)地的損失和農(nóng)業(yè)的衰落，同時(shí)將地方政府和外來開發(fā)商視為難以協(xié)調(diào)的敵對方。

二是如果企業(yè)污染嚴(yán)重，可能產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多的地區(qū)頻繁出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境污染報(bào)道。另外，早期自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用多數(shù)依附于居民點(diǎn)，分散的農(nóng)村居民點(diǎn)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局散亂，此后，小規(guī)模的聚集效應(yīng)使得這種分散的布局一直延續(xù)，農(nóng)田更加細(xì)碎化，但企業(yè)和個(gè)體以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此類問題都關(guān)注較少。

綜合可見，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用可能有利于相關(guān)利益主體之間的溝通協(xié)調(diào)，但對于客觀存在的外部性成本缺乏控制和應(yīng)對的能力。

4.3 治理結(jié)構(gòu)層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

當(dāng)前形勢下，可以認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)用治理結(jié)構(gòu)主要是指農(nóng)地轉(zhuǎn)用多大程度上采用政府機(jī)制或市場機(jī)制。如果收益一定，交易成本的高低則能夠決定不同治理結(jié)構(gòu)的效率高低（譚榮等，2009）。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)盡管過去一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過不正規(guī)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式、隱性流轉(zhuǎn)方式獲取建設(shè)用地，節(jié)省了交易費(fèi)用，但是最終并沒有獲得合法農(nóng)地轉(zhuǎn)用的收益。首先，如果沒有獲得合法的國有土地使用權(quán)，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值無法通過轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式得以實(shí)現(xiàn)；其次，由于缺少相關(guān)部門的審批，農(nóng)地轉(zhuǎn)用中過大的外部成本也會導(dǎo)致社會凈收益的減少。

由于目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度已經(jīng)較為完善，尤其是一些地區(qū)要求新增工業(yè)用地必須進(jìn)入開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的用地范圍內(nèi)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用耕地所需辦理的手續(xù)與城市工業(yè)區(qū)近乎一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)表現(xiàn)出和過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的差別，例如為了節(jié)省能源設(shè)施成本，過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會選擇在居民點(diǎn)附近，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園會選取對居民點(diǎn)干擾較小的空曠區(qū)域并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資；同時(shí)，過去的企業(yè)選址較為零散，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局會更緊湊。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更好地與本地企業(yè)進(jìn)行溝通，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址時(shí)也會考慮本地企業(yè)的需求，在信息獲取和公眾參與方面可能優(yōu)于城市工業(yè)區(qū)。

總之，我們難以得出自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用會在交易費(fèi)用上低于政府主導(dǎo)模式的結(jié)論，主要原因是因?yàn)槿粢雇獠啃猿杀驹谵r(nóng)地轉(zhuǎn)用中被考慮，政府審批是現(xiàn)行制度下不可避免的程序。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場化，歐美國家的做法是設(shè)定土地分區(qū)管制和發(fā)展權(quán)制度，而這種做法在我國會產(chǎn)生更大的制度成本。

5 啟示與政策建議

綜合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平較高、企業(yè)流動性小且數(shù)量較多的非城市區(qū)域，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用可以體現(xiàn)出一定的效率和福利的改進(jìn)。但是在涉及到嚴(yán)重的農(nóng)地轉(zhuǎn)用外部成本時(shí)，這種效率則難以體現(xiàn)。而在經(jīng)濟(jì)水平一般或較差的地區(qū)，農(nóng)村集體或個(gè)人農(nóng)地轉(zhuǎn)用的需求較小，土地市場化的作用可能并不明顯。

在土地利用規(guī)劃體系不斷完善和發(fā)展權(quán)意識強(qiáng)化以后，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用會逐步體現(xiàn)其效率改進(jìn)的優(yōu)勢。而從土地利用效率優(yōu)化的路徑來看，可以提出以下政策建議。

其一，保障土地用途管制的執(zhí)行力度。我國目前存在的一個(gè)明顯問題是，土地用途管制往往沒有被嚴(yán)格的遵守，無論是地方政府還是私人主體，往往都有違法用地的沖動和動機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，在土地違法中面積比例相應(yīng)較小，但投機(jī)成功往往會帶來負(fù)面的示范效應(yīng)。盡管沒有一種政策方法能夠立即根治這一問題，但總體上違法用地的數(shù)量還是隨著土地管理體制的改善而減少，強(qiáng)化土地監(jiān)察的力度，嚴(yán)格土地用途管制仍是當(dāng)前土地管理的重要任務(wù)。

其二，不斷完善土地利用規(guī)劃及相關(guān)政策體系。在農(nóng)地保護(hù)方面取得較好效果的國家或地區(qū)，往往采用了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼唧w系。由于稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策對于沖動的經(jīng)濟(jì)主體而言并不有效，土地利用規(guī)劃的制定及其執(zhí)行仍然是土地管理體系中最為核心的部分。此外，改進(jìn)土地利用基礎(chǔ)信息管理技術(shù)，也能夠減少管理成本，提高監(jiān)督效率。

其三，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化過程中的聚集發(fā)展。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密集的地區(qū)仍然存在著布局散亂的問題。雖然存在著歷史原因，但目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配時(shí)，不得不按照公平原則給予各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均化的發(fā)展指標(biāo)，使得分散的布局依然得以延續(xù)。如果利用有重點(diǎn)的發(fā)展政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向部分地區(qū)集中，形成市區(qū)與衛(wèi)星城的格局，則既有利于經(jīng)濟(jì)聚集和農(nóng)地保護(hù)，非均衡的發(fā)展模式也能夠逐漸培育發(fā)展權(quán)意識及市場。

其四，改變基層政府激勵(lì)，發(fā)展鄉(xiāng)村景觀產(chǎn)業(yè)。農(nóng)地保護(hù)本是一項(xiàng)具有社會公益性的行為，但在政府強(qiáng)制性的管制方式下，可能增加了個(gè)體對政府的依賴。如果能夠通過休閑、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)揮農(nóng)地景觀價(jià)值，增強(qiáng)基層政府和個(gè)體的農(nóng)地保護(hù)積極性，顯然能夠減少強(qiáng)制性農(nóng)地保護(hù)的行政成本，逐步建立農(nóng)地保護(hù)的長效機(jī)制。

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作者簡介：

陳竹，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

教育部人文社科基金項(xiàng)目（13YJC630016）；天津市高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目（20142103）。