我國共有產(chǎn)權經(jīng)適房制度創(chuàng)新研究

摘要：共有產(chǎn)權經(jīng)適房以共有權理論為平臺，對傳統(tǒng)經(jīng)適房的產(chǎn)權歸屬、用地方式、使用管理、交易流轉等環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)性改造，應當作為未來我國經(jīng)適房的改革方向?，F(xiàn)行共有產(chǎn)權經(jīng)適房立法仍延續(xù)了傳統(tǒng)經(jīng)適房的制度框架，無法體現(xiàn)出共有產(chǎn)權經(jīng)適房的理論優(yōu)勢。未來應兼顧物權按份共有和社會保障政策兩個維度，從建設用地方式、政府產(chǎn)權代表、購房者產(chǎn)權取得方式和交易機制、房屋使用規(guī)則等方面對共有產(chǎn)權經(jīng)適房制度予以優(yōu)化完善。

關鍵詞：經(jīng)適房，共有產(chǎn)權經(jīng)適房，有限產(chǎn)權，共有權，按份共有

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）01-0050-55 收稿日期：2014-11-20

目前，我國已初步形成以經(jīng)濟適用住房（以下簡稱“經(jīng)適房”）、廉租住房、限價房、公共租賃住房為主的保障房體系，并處于進一步整合與調(diào)整之中，其中一個頗具爭議的問題即是傳統(tǒng)經(jīng)適房如何向共有產(chǎn)權經(jīng)適房轉變。共有產(chǎn)權經(jīng)適房實質上是以共有權理論為基礎，對傳統(tǒng)經(jīng)適房的用地方式、價格設定、房源籌集、產(chǎn)權歸屬、交易退出等關鍵環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)改造，它有助于滌除傳統(tǒng)經(jīng)適房的一系列弊病，也為保障房的規(guī)范化發(fā)展提供了有力支撐。

1 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的制度優(yōu)勢

共有產(chǎn)權經(jīng)適房是針對傳統(tǒng)經(jīng)適房的制度弊病而推出的，它以物權按份共有理論為平臺，對傳統(tǒng)經(jīng)適房制度進行全面改造?？梢哉f，共有產(chǎn)權經(jīng)適房在理論和實務上都彰顯出更為先進的制度優(yōu)勢，應當作為我國未來經(jīng)適房的改革方向。

1.1 產(chǎn)權歸屬更為清晰

依《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第三十條第一款之規(guī)定，傳統(tǒng)經(jīng)適房的產(chǎn)權歸屬于購房者，只是該產(chǎn)權是受到諸多限制的“有限產(chǎn)權”，這種模糊的產(chǎn)權界定方式不僅在理論上有違反物權法定主義之嫌，還會引發(fā)實務中的諸多亂象：一是購房者以“有限產(chǎn)權”之名坐享“完全產(chǎn)權”之實，二是地方政府無法享受對經(jīng)適房建設所減免土地出讓金和稅費等“隱性投入”的產(chǎn)權收益。而共有產(chǎn)權經(jīng)適房將房屋產(chǎn)權改由政府和個人按份共有，政府將所減免的土地出讓金和稅費轉化為經(jīng)適房產(chǎn)權份額，由此解決了傳統(tǒng)經(jīng)適房產(chǎn)權不明的問題。

1.2 上市交易更為便捷

依《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第三十條第二、第三款之規(guī)定，傳統(tǒng)經(jīng)適房的上市交易須購房滿五年，且應按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)適房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款。而共有產(chǎn)權經(jīng)適房的價格組成將由不完全向完全轉變，與所有商品房一樣將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本，形成與商品房價格基本接近的價格。也就是說，共有產(chǎn)權經(jīng)適房打破了傳統(tǒng)經(jīng)適房與商品房的價格藩籬，變二者價格的“雙軌制”為“單一制”。

1.3 準入人群更為醇化

傳統(tǒng)經(jīng)適房上市交易的巨大利潤空間會誘使大量不符合標準的人員混入保障對象之中，這也是經(jīng)適房制度屢遭詬病的一大問題。而共有產(chǎn)權經(jīng)適房由于實行價格的“單一制”，購房者所獲得的產(chǎn)權收益與市場價值始終保持一致，并不存在額外的利潤空間，這就從根本上消除了不符合標準的人員混入保障范圍的利益動機?？梢哉f，共有產(chǎn)權經(jīng)適房以“出口”反制“入口”的方式，將從源頭上避免滋生的尋租腐敗問題，限制了炒房等投機行為，使經(jīng)濟適用房做到循環(huán)使用，發(fā)揮住房保障資源的最大利用空間。

2 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的規(guī)范梳理

從制度變遷的視角來看，共有產(chǎn)權經(jīng)適房屬自下而上的誘致性制度變遷，是地方政府針對傳統(tǒng)經(jīng)適房諸多弊病所自發(fā)采取的改革探索，并由個別地方試點逐步向全國范圍推廣。在這一過程中，試點地方頒布的規(guī)范性文件無疑具有重要的參考價值，也是未來推行共有產(chǎn)權經(jīng)適房的制度基礎。

2.1 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的產(chǎn)權歸屬

2.1.1 購房時初始產(chǎn)權比例的設定

目前，共有產(chǎn)權經(jīng)適房的初始產(chǎn)權普遍是對購房者的最低出資額做出要求，如《淮安市共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房管理辦法（試行）》第七條第一款要求個人出資“應與購買經(jīng)濟適用住房出資額相當”；而對于政府產(chǎn)權比例的出資，大多以顯化的土地出讓金構成，如《淮安市共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房管理辦法（試行）》第四條明確了“主要以顯化土地出讓金構成，并逐步過渡到貨幣補助與土地出讓金顯化相結合，條件成熟時，可直接以貨幣形式補貼購買一定價格及標準范圍內(nèi)的商品住房，形成共有產(chǎn)權住房”?？梢?，目前購房者與政府的初始產(chǎn)權比例并非依其真正出資予以界定，更多的仍是一種理論預設的結果。其中，購房者的個人出資較傳統(tǒng)經(jīng)適房并無本質差異，政府的出資則主要依據(jù)顯化的土地出讓金等方式確定。

2.1.2 購房后個人完全產(chǎn)權的取得

購房者取得部分產(chǎn)權后，可以通過繼續(xù)出資方式向政府購買剩余產(chǎn)權，不同時間階段可以享受不同的價格優(yōu)惠。如《吉林市保障性住房按份共有產(chǎn)權實施管理辦法》第二十條采取3年、3-6年、6年以后三個購買階段，其中，不足3年不得購買，滿3年不足6年按原價購買，6年后購買價格考慮折舊、地價、增值等因素確定。實際上，購房者支付的剩余產(chǎn)權出資仍是以評估價格為準，政府則給予其一定程度的價格優(yōu)惠。

2.2 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的交易與抵押

2.2.1 購房者部分產(chǎn)權的交易

現(xiàn)行地方立法基本延續(xù)了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第三十條第二款的禁止性規(guī)定，如《連云港市市區(qū)共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房實施細則（試行）》第十五條、《吉林市保障性住房按份共有產(chǎn)權實施管理辦法》第二十一條第二款均強調(diào)共有產(chǎn)權經(jīng)適房的購房者在未取得完全產(chǎn)權前，不得將所購住房上市出售；對于特殊原因確需出售的，按照原購房價格由經(jīng)適房主管部門（或住房保障中心）進行回購。

2.2.2 購房者完全產(chǎn)權的交易

現(xiàn)行地方立法對購房者取得完全產(chǎn)權后的交易仍設置了兩方面限制：一是政府在同等條件下享有優(yōu)先購買權，二是購房者應當補交一定的交易收益。實際上，依共有權法理，上述兩方面限制的合理性仍有待商榷，因為購房者在購買政府產(chǎn)權比例時已經(jīng)支付了相應對價，其取得產(chǎn)權應為完整、無瑕疵的產(chǎn)權，自然可以自由處分，并無理由設置交易時間和主管部門同意的前置條件。

2.2.3 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的抵押

部分地方立法允許共有產(chǎn)權經(jīng)適房設定抵押，如《淮安市市區(qū)保障性住房建設供應管理辦法》第二十六條規(guī)定“可以按照普通共有產(chǎn)權房屋依法抵押”；而也有部分地方立法限制共有產(chǎn)權經(jīng)適房設定抵押，如《上海市共有產(chǎn)權保障房（經(jīng)濟適用住房）申請、供應和售后管理實施細則》第三十八條規(guī)定“不得設定除共有產(chǎn)權保障房購房貸款擔保以外的抵押權”。相較之下，后者更能夠兼顧經(jīng)適房的融資擔保功能和社會保障屬性，應予肯定。

2.3 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的出租與出借

現(xiàn)行多數(shù)地方立法嚴格禁止購房者將共有產(chǎn)權經(jīng)適房用于出租和出借。《無錫市共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房試行辦法》第十八條、《吉林市保障性住房按份共有產(chǎn)權實施管理辦法》第二十四條、《連云港市市區(qū)共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房實施細則（試行）》第十七條、《江蘇省共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房試行辦法》第十九條均明確禁止共有產(chǎn)權經(jīng)適房購房者將房屋用于出租經(jīng)營。

2.4 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的物業(yè)服務

現(xiàn)行地方立法對共有產(chǎn)權經(jīng)適房的物業(yè)服務規(guī)則主要涉及以下幾方面：第一，公用部位和公共設施維修基金由國家和購房家庭按產(chǎn)權份額（或面積份額）分別承擔；第二，物業(yè)服務費用由共有產(chǎn)權使用人（即購房者）承擔；第三，用部分（或專有部分）維修費用由使用人（即購房者）承擔。由此可見，共有產(chǎn)權經(jīng)適房物業(yè)費用的承擔實際上遵循一個基本規(guī)律，即因房屋直接占有使用而產(chǎn)生的費用由購房者負擔，因房屋產(chǎn)權直接產(chǎn)生的費用由購房者和政府分擔。

3 共有產(chǎn)權經(jīng)適房的制度創(chuàng)新

基于上述規(guī)范分析，不難看出現(xiàn)行共有產(chǎn)權經(jīng)適房的制度設計遠沒有達到以共有權理論改造傳統(tǒng)經(jīng)適房的目的，尤其是仍固守經(jīng)適房與商品房價格的“雙軌制”。應當看到，產(chǎn)權的按份共有是共有產(chǎn)權經(jīng)適房的制度核心，未來改革應以此為基石，兼顧社會保障政策予以系統(tǒng)化構建。

3.1 明確建設用地應以出讓方式供應

現(xiàn)行經(jīng)適房建設用地的劃撥方式有悖于經(jīng)濟學上“任何生產(chǎn)要素的投入都應按其貢獻獲得相應的收益和補償”原則，實務中也難以確定政府所減免的土地出讓金和稅費的金額，自然也無法確定政府與購房者的產(chǎn)權比例。而惟有采取土地出讓方式，并將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本形成與商品住房價格接近的經(jīng)適房價格，政府才可以根據(jù)不同收入的中低收入家庭提供相應的補貼，實現(xiàn)由暗補向明補、由土地稅費補貼向貨幣化補貼的轉變。在操作程序上，共有產(chǎn)權經(jīng)適房建設用地的土地出讓金和相關稅費可由政府直接撥付給代表政府行使產(chǎn)權的獨立機構，由該機構與購房者共同出資形成共有產(chǎn)權。

3.2 創(chuàng)設獨立機構代表政府行使產(chǎn)權

政府作為經(jīng)適房共有產(chǎn)權人必然會帶來一個棘手的問題，即政府作為虛化主體如何具體行使產(chǎn)權？目前各地大都規(guī)定由住房保障管理部門代為行使，這也就意味著住房保障管理部門兼具了私法上產(chǎn)權主體和公法上監(jiān)管主體兩種角色，而這兩種角色在利益訴求上并不一致。從域外經(jīng)驗來看，英、美兩國共有產(chǎn)權住房的產(chǎn)權主體均由第三方獨立機構（如英國的“住房協(xié)會”）和購房者組成，政府并不直接持有房屋產(chǎn)權。鑒此，我國未來可以成立獨立性的保障房產(chǎn)權持有機構，由其代表政府持有和行使國有產(chǎn)權部分的私法性事務，而各地住房保障管理部門則醇化為行使保障房監(jiān)管職能的機構，專司保障房領域的公法性事務。此外，該獨立機構還可負責共有產(chǎn)權住房乃至整個住房保障制度的運行實施調(diào)控與監(jiān)督，包括維修基金的管理、租金的收取及分配、小區(qū)物業(yè)公司的招標工作等。

3.3 允許經(jīng)適房購房者靈活取得產(chǎn)權

現(xiàn)行地方立法關于經(jīng)適房購房者的初始產(chǎn)權設定過于僵化，無法照顧到保障對象支付能力的不同，為此，可以從共有權法理出發(fā)，允許購房者自行決定購買的產(chǎn)權份額，使共有產(chǎn)權經(jīng)適房的產(chǎn)權運行機制更為靈活。

3.3.1 購房者可在最低比例之上自由設定初始產(chǎn)權

理論上，由于共有產(chǎn)權經(jīng)適房可以實現(xiàn)個人與政府產(chǎn)權的自由組合，并沒有必要繼續(xù)沿用傳統(tǒng)經(jīng)適房的出資要求，但如果購房者出資過低，也會導致政府財政負擔過重、保障對象隱瞞實際收入等道德風險的產(chǎn)生。為此，可以在維持共有產(chǎn)權經(jīng)適房資金合理循環(huán)的基礎上，由地方政府根據(jù)本地實際設定購房者的最低出資比例，購房者可在此之上選取任意比例取得初始產(chǎn)權。正如《淮安市共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房管理辦法（試行）》第八條所規(guī)定的，“應積極創(chuàng)造條件，對不同收入層次的中低收入住房困難家庭，通過調(diào)整產(chǎn)權比例配售共有產(chǎn)權房，實現(xiàn)多層次保障，避免夾心層，實現(xiàn)不同層次保障的無縫對接”。

3.3.2 購房者應依據(jù)市場對價取得經(jīng)適房完全產(chǎn)權

現(xiàn)行購房者“分階段”購買共有產(chǎn)權經(jīng)適房的做法，使購房者的支付對價始終與市場價值存在一定差距，這無疑會重蹈傳統(tǒng)經(jīng)適房與商品房價格“雙軌制”的覆轍。解決這一問題的關鍵是打破政府對共有產(chǎn)權經(jīng)適房市場價格的定價權，按購房者購買政府產(chǎn)權時的市場評估價格來確定支付對價。在評估價格的選擇上，地方政府可以指定若干權威的房屋價格評估機構作為備選項，在購房者購房時隨機抽取一家作為評估單位，若購房者或政府對評估結果存在異議的也可進行二次評估。

3.4 統(tǒng)一購房者對經(jīng)適房的使用規(guī)則

3.4.1 購房者未取得完全產(chǎn)權前不得將房屋出租或出借

對購房者出租或出借行為的禁止主要是鑒于經(jīng)適房的屬性要求和共有權的基本法理，在購房者取得完全產(chǎn)權后自然喪失了相應的法理依據(jù)。為此，應當將該出租和出借的禁止范圍限定在購房者未取得完全產(chǎn)權之前，購房者取得完全產(chǎn)權后可以自由處分房屋。

3.4.2 購房者和政府應分擔經(jīng)適房物業(yè)服務權利義務

現(xiàn)行立法已確立了共有產(chǎn)權經(jīng)適房物業(yè)服務費用產(chǎn)權所有和直接占有相分離的承擔原則，這在未來立法中應予以堅持。詳言之，公用部位和公共設施的維修基金由政府和購房者依產(chǎn)權份額分擔，政府部分由代表政府行使產(chǎn)權的獨立機構負責繳納；物業(yè)服務費和自用部分（或專有部分）的維修費用由購房者（即使用人）承擔。此外，考慮到政府并不直接使用房屋，經(jīng)適房的建筑物區(qū)分所有權也應授權購房者行使，政府則應當服從業(yè)主大會或業(yè)主委員會的決定。

3.5 豐富經(jīng)適房購房者的產(chǎn)權交易機制

3.5.1 購房者可以在有限范圍內(nèi)交易其產(chǎn)權份額

第一，購房者在未取得共有產(chǎn)權經(jīng)適房完全產(chǎn)權前可以交易其產(chǎn)權份額，但交易對象應符合經(jīng)適房的保障標準，即只能在保障對象內(nèi)部進行循環(huán)交易。從國際經(jīng)驗來看，盡管各國保障房制度各異，但在保障中低收入家庭住房問題上采取的政策是相近的，都是將有限的國家經(jīng)濟資源留在中低收入家庭中。如我國臺灣地區(qū)《國民住宅條例》第十二條就規(guī)定：“國民住宅承購人所承購之國民住宅及其基地，非經(jīng)國民住宅出售機關之同意，不得出售、出典、贈與或交換；其經(jīng)同意出售者，國民住宅出售機關有優(yōu)先承購權。國民住宅出售、出典、贈與或交換之承受之，應以具有購買國民住宅之資格者為限。”可以說，將保障房資源限定在保障對象內(nèi)部流轉是國際上的通行做法，這一方面將充分尊重購房者的私有產(chǎn)權，另一方面將剔除現(xiàn)行政策中經(jīng)適房的投資功能，可以有效減少經(jīng)適房領域的“炒房”現(xiàn)象，進而從房源數(shù)量上保障城鎮(zhèn)中低收入家庭的基本住房需求。

第二，政府在同等條件下享有優(yōu)先購買的權利。依《物權法》第一百零一條之規(guī)定，政府作為共有權人享有同等條件下優(yōu)先購買購房者轉讓的產(chǎn)權份額的權利，政府可藉此優(yōu)先購買權強化對經(jīng)適房的調(diào)控能力。2011年深圳市政府頒布的《深圳市住房建設規(guī)劃（2011-2015）》第二十七條對此也明確“對依據(jù)相關政策允許上市交易的保障性住房，僅能由政府以扣除增值收益的價格回購，并重新分配給符合條件的保障對象，實現(xiàn)保障性住房在中低收入居民和人才中循環(huán)分配的機制”。

3.5.2 購房者可以在市場上自由交易其完全產(chǎn)權

購房者購買政府產(chǎn)權而取得完全產(chǎn)權后，房屋性質即由經(jīng)適房轉變?yōu)樯唐贩?，自然可以在市場上自由流通。實際上，若共有產(chǎn)權經(jīng)適房的建設用地采取出讓方式供應、初始產(chǎn)權按出資比例確定、購買政府產(chǎn)權按市場評估價格做出，則經(jīng)適房與商品房價格就始終保持一致，購房者的產(chǎn)權也即是不受限制的完整產(chǎn)權。在這一意義上，共有產(chǎn)權經(jīng)適房購房者取得完全產(chǎn)權后并不存在所謂上市交易問題。進一步講，共有產(chǎn)權經(jīng)適房將政府投資回收由上市交易環(huán)節(jié)向產(chǎn)權取得環(huán)節(jié)的前移，還可避免傳統(tǒng)經(jīng)適房上市交易時無法確定政府收益的困惑，為“倒逼”不符合標準的人員自動退出保障范圍奠定了基礎。

4 結語

共有產(chǎn)權經(jīng)適房是我國借鑒域外共有產(chǎn)權住房經(jīng)驗對傳統(tǒng)經(jīng)適房制度的一次系統(tǒng)創(chuàng)新，它試圖以物權按份共有為主線，對傳統(tǒng)經(jīng)適房的用地方式、產(chǎn)權構成、產(chǎn)權變動等進行針對性改造。然而，綜觀各地探索仍始終徘徊于傳統(tǒng)經(jīng)適房的邏輯框架內(nèi)，諸多關鍵制度無法實現(xiàn)既定目標。本文立足于共有權理論和保障房公共政策，對共有產(chǎn)權經(jīng)適房的應然制度設計加以全面闡述。當然，本文的研究仍基于現(xiàn)行產(chǎn)權型和租賃型保障房的二元劃分結構，未來伴隨著國家保障房政策的深度調(diào)整與轉型，共有產(chǎn)權住房可能面臨更大的適用空間，居民住房的實現(xiàn)方式也將更加多元。

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作者簡介：

田智，南開大學法學院民商法專業(yè)博士研究生，研究方向為物權法、房地產(chǎn)法。

基金項目：

南開大學2011年度中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“我國保障性住房法律制度的檢視：成就、問題、對策（項目批準號：NKZXYY1103）”。