淺析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制

淺析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制

閆海朋

泗水縣人民檢察院，山東泗水273200

摘要:行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，其行使的合法與否直接關(guān)系到法治國家的建設(shè)和社會(huì)公眾的切身利益。行政權(quán)力需要被監(jiān)督是現(xiàn)代憲政的一項(xiàng)基礎(chǔ)內(nèi)容，也是社會(huì)公眾對(duì)行使行政權(quán)力的行政法人承擔(dān)法律責(zé)任的基本要求。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督正是題中應(yīng)有之義。但在實(shí)踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作仍存在著諸多瓶頸問題。本文試從行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念、依據(jù)等入手，剖析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境，探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的科學(xué)發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法;檢察監(jiān)督;現(xiàn)實(shí)困境;制度探討;

中圖分類號(hào):D922．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡介:閆海朋(1988－)，男，漢族，山東鄆城人，本科，山東省泗水縣人民檢察院偵查監(jiān)督科副科長。

行政行為是指行政機(jī)關(guān)為維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的正常秩序，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，根據(jù)法定的職權(quán)和程序而實(shí)施的具體行政行為。其中，行政執(zhí)法是行政行為的主要內(nèi)容之一。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中依法行政是否嚴(yán)格、行政執(zhí)法是否適度等，都將關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益是否得到保障，也直接影響著法律法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的當(dāng)下，行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了一些執(zhí)法不公、不嚴(yán)、不廉等問題，甚至出現(xiàn)了違法現(xiàn)象，致使這些問題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有立法層面缺失的原因，也有實(shí)際操作中不銜接的原因。所以說，作為檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，以避免違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。但是在目前，我國檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面還主要存在于訴訟階段的監(jiān)督，幾乎很少涉及到行政執(zhí)法方面。因此對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行深入研究，是很有必要的。這不僅可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，還能夠促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法執(zhí)法。本文接下來就對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行分析。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督概述

(一)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法性的監(jiān)督。主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是對(duì)行政執(zhí)法行為本身的合法性進(jìn)行監(jiān)督;二是對(duì)行政執(zhí)法過程中依法移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。

(二)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的依據(jù)

1．理論基礎(chǔ):行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的本質(zhì)屬性

孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中，提出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方為止”①。權(quán)力是有邊界的，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，權(quán)力沒有監(jiān)督，就容易產(chǎn)生腐敗，這是行政執(zhí)法行為受檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)。行政執(zhí)法作為一項(xiàng)重要的權(quán)力，與公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)息息相關(guān)，必然要接受國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這既是權(quán)力制約的必然要求，也是推進(jìn)行政機(jī)關(guān)廉潔執(zhí)法的必然要求。

2．法律基礎(chǔ):行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法體現(xiàn)

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是《憲法》賦予的職能，這意味著檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)著對(duì)國家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，除了日常我們熟知的司法監(jiān)督之外，當(dāng)然也包括了行政執(zhí)法的監(jiān)督。在我國根本大法《憲法》的影響下，目前已經(jīng)有一些部門法規(guī)定了對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，比如說:在《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，并制止行政機(jī)關(guān)有案不移、以罰代刑等違法行為，同時(shí)這也體現(xiàn)在我國最高檢的相關(guān)規(guī)定之中。另外，在我國《刑法》當(dāng)中規(guī)定，對(duì)于貪污、瀆職類犯罪，檢察機(jī)關(guān)依法享有自偵權(quán)力，這同時(shí)也是一種對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，以及《人民警察法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的人民檢察院對(duì)人民警察執(zhí)行職務(wù)進(jìn)行監(jiān)督等等。因此不難看出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為行使檢察監(jiān)督權(quán)，既符合立法原意，也是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的義務(wù)。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的原則

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，必須要遵循以下幾項(xiàng)基本原則:

(一)依法監(jiān)督原則

檢察機(jī)關(guān)享有的法律監(jiān)督權(quán)是《憲法》和《人民檢察院組織法》所賦予的。檢察機(jī)關(guān)作為國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，對(duì)于沒有法律規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)不得以任何理由、任何形式任意干涉行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為。同時(shí)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督要遵循適當(dāng)性原則，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使采取的措施能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的或者至少有助于促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)，并且屬于正確手段②。

(二)謙仰性原則

謙抑性原則是刑法的一項(xiàng)基本原則，同樣也適用于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督。要想使權(quán)力真正得到監(jiān)督，就要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)是同樣如此，對(duì)監(jiān)督權(quán)要有應(yīng)有的價(jià)值考量，要適度但不過分追求監(jiān)督權(quán)的實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督要想取得好的效果，就要堅(jiān)持法治的基本思維，嚴(yán)格按照法律程序依法監(jiān)督，讓行政執(zhí)法行為在理性與法治的前提下規(guī)范執(zhí)行，做到公平正義和依法行政的有效統(tǒng)一，維護(hù)好國家和集體的公共利益，保護(hù)好人民的利益不受損失。

(三)適時(shí)監(jiān)督原則

適時(shí)監(jiān)督原則是指在行政執(zhí)法的過程中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并不是一直存在的，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)并不是執(zhí)法者，所以不能過多的參與執(zhí)法，只有當(dāng)某種行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法費(fèi)苗頭時(shí)候，監(jiān)督權(quán)適時(shí)參與，才能更加有效的監(jiān)督約

束，以避免出現(xiàn)不可估量的后果。如果檢察機(jī)關(guān)全程監(jiān)督執(zhí)法行為，那么勢(shì)必會(huì)給正常的行政執(zhí)法帶來影響，同時(shí)這也是一種資源的浪費(fèi)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說也是不可操作的。因此檢察機(jī)關(guān)是事前、事中還是事后監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)適時(shí)掌握。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

隨著國家檢察監(jiān)督的重視，檢察機(jī)關(guān)對(duì)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作也取得了部分成效，但是該項(xiàng)工作也存在著現(xiàn)實(shí)的困境，究其原因，主要有以下三個(gè)方面:

(一)立法缺失是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督陷入困境的根本原因

如前所述，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有其存在的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，但這些規(guī)定不能有效的保障行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作順利開展。本文在此以行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的第二個(gè)方面，即兩法銜接機(jī)制為例進(jìn)行分析?，F(xiàn)行的有關(guān)兩法銜接規(guī)定中，主要是依據(jù)2001年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，另外還有其他規(guī)范性文件都是對(duì)該規(guī)定的細(xì)化和落實(shí)。從立法位階上看，國務(wù)院的這個(gè)規(guī)定屬于行政法規(guī)，較全國人大制定的法律規(guī)范來講低了一個(gè)位階，這就導(dǎo)致了兩法銜接機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的先天不足，致使行政執(zhí)法檢察工作陷入困境。

(二)權(quán)力壁壘是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督開展不力的主要原因

權(quán)力最基本的特征就是強(qiáng)迫他人無條件的服從，政府作為國家的管理者，享有最廣泛、最徹底的權(quán)力，影響著公眾的一生，正如英國的威廉．韋德所說“國家對(duì)公民從搖籃到墳?zāi)苟加枰员O(jiān)管”。③當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)受地方保護(hù)主義或者部門狹隘利益的驅(qū)動(dòng)，以及行政執(zhí)法人員本身素質(zhì)的影響，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作存在種種顧慮，擔(dān)心對(duì)其產(chǎn)生不利影響，不積極配合檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督，甚至有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以無法律依據(jù)為由，抵觸或者拒絕檢察監(jiān)督，對(duì)檢察機(jī)關(guān)了解情況、查閱案卷材料設(shè)置障礙，在落實(shí)整改建議方面，搞陰奉陽唯、敷衍了事，導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作開展不力。

(三)制度不健全是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督效果不佳的又一原因

任何事情都是三分部署、七分落實(shí)，這對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作也是一樣。通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，制度不健全是導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督效果不理想的一大原因，主要包括幾個(gè)方面:一是檢察機(jī)關(guān)存在這監(jiān)督方式單一、獲取信息渠道不暢;二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在人員素質(zhì)較低、業(yè)務(wù)水平不高，濫用公權(quán)力現(xiàn)象突出;三是檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的銜接不通暢，如由檢察機(jī)關(guān)牽頭對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展監(jiān)督，難免造成一頭熱現(xiàn)象。

四、完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度探討

(一)完善頂層設(shè)計(jì)，從立法層面明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的屬性

由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督本身的立法位階較低，檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督在立法上先天不足，直接導(dǎo)致了法律監(jiān)督的剛性不足，強(qiáng)制力欠缺，在具體適用中容易被同樣處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)忽略。法治還是人治是社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的兩種形態(tài)，實(shí)踐證明，法制是社會(huì)發(fā)展的正確軌道，要想實(shí)現(xiàn)法治就要限制政府的權(quán)力，就必須有法可依，只有這樣，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督才能有實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。因此，要彌補(bǔ)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法上的缺陷，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，筆者建議由全國人大或者常委會(huì)出臺(tái)專門法律，進(jìn)一步明確和細(xì)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的對(duì)象、范圍、程序等，使得檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督師出有名。

(二)加強(qiáng)聯(lián)系溝通，從人文層面消除行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的權(quán)利壁壘

檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處于不同的執(zhí)法領(lǐng)域，兩者在執(zhí)法思想、執(zhí)法手段、執(zhí)法者水平等方面存在著較大差異。要使檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無縫對(duì)接，就要加強(qiáng)溝通，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，消除障礙，應(yīng)從以下方面做起:建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期溝通行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中遇見的問題，統(tǒng)一執(zhí)法思想;對(duì)行政執(zhí)法人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，增強(qiáng)執(zhí)法者依法執(zhí)政的能力和意識(shí)，從執(zhí)法者本身消除不合法現(xiàn)象;構(gòu)建大監(jiān)督格局，檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立舉報(bào)熱線，動(dòng)員全社會(huì)參與監(jiān)督行政執(zhí)法行為。

(三)改革監(jiān)督機(jī)制，從制度層面完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的手段

從實(shí)踐看，制約行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要原因就是制度不健全、監(jiān)督方式單一。對(duì)此，應(yīng)在積極探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)理論研究，及時(shí)將經(jīng)驗(yàn)上升為理論予以推廣。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制、進(jìn)一步完善和落實(shí)對(duì)規(guī)范性文件和重大行政行為的備案審查，及時(shí)糾正不規(guī)范的規(guī)范性文件和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。建立提前介入機(jī)制，對(duì)產(chǎn)生重大社會(huì)影響的行政執(zhí)法案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提前介入，查清來龍去脈，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。賦予檢察機(jī)關(guān)處分建議權(quán)，對(duì)在行政執(zhí)法過程中具有過錯(cuò)的執(zhí)法人員，檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合具體情況向有關(guān)單位提出處分建議。

五、結(jié)語

權(quán)力需要被監(jiān)督，行政執(zhí)法權(quán)在運(yùn)行過程中往往因?yàn)楸O(jiān)督的缺位而造成不必要的違法損失，給公民的合法權(quán)益造成了極大的傷害。要想實(shí)現(xiàn)依法治國的宏偉目標(biāo)，達(dá)成建設(shè)社會(huì)主義法治政府的目標(biāo)就必須保證行政執(zhí)法行為的合法性，這離不開檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力真正起到監(jiān)督制約作用的時(shí)候，法治中國的建設(shè)也就會(huì)很快實(shí)現(xiàn)。

［注釋］

①謝芳，解璇．淺議對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督［EB/OL］．北京檢察網(wǎng)，2011．

②李文超，孫振強(qiáng)，高海燕，蔣京辰．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索與思考［J］．法制與社會(huì)，2014(11)．

③［英］威廉．韋德．行政法［M］．楚建譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．1．

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