PPP模式在污水處理中的應(yīng)用

沈顯武

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林　長春　130117

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PPP模式在污水處理中的應(yīng)用

沈顯武

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林長春130117

摘要：2015年初，前央視主持人柴靜的一部紀(jì)錄片——《穹頂之下》再次把環(huán)保問題推到輿論的風(fēng)口浪尖，中國在全面深化改革轉(zhuǎn)型的過程中，城鎮(zhèn)污水處理面臨著投資不足、效率低下等問題。PPP模式具有融資成本低、效率高效、風(fēng)險(xiǎn)程度低等優(yōu)勢(shì)，適合廣泛應(yīng)用于城市污水處理等非純粹公共物品或服務(wù)的項(xiàng)目領(lǐng)域。本文就PPP模式在污水處理中的具體應(yīng)用提供相應(yīng)模式，并就該問題法律顧問在應(yīng)用中能起到什么作用做出合理建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；污水處理；BOT；風(fēng)險(xiǎn)控制

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速發(fā)展，城市對(duì)于水的需求是剛性的，這就需要進(jìn)一步改善和擴(kuò)大污水處理項(xiàng)目的建設(shè)。同時(shí)，環(huán)境的污染也對(duì)水資源提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾也日趨尖銳，特別是環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)強(qiáng)烈不滿。隨著國家最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(即PPP項(xiàng)目)等法律、法規(guī)的相繼頒布、推行，逐步形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的污水處理市場機(jī)制，以適應(yīng)當(dāng)前的污水處理市場環(huán)境。

一、PPP模式的主要特點(diǎn)

PPP是英文Public-Private-Partnerships的縮寫，關(guān)于PPP的內(nèi)涵，理論界和實(shí)務(wù)界的說話尚不統(tǒng)一，我國官方把PPP稱為“政府和社會(huì)資本合作模式”。也即，通過政府與民間資本建立的一種合作關(guān)系用來提供公共服務(wù)產(chǎn)品的模式。PPP項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)：

(一)利益共享

PPP模式項(xiàng)目中政府公共部門與社會(huì)資本并不是簡單的利益共享，同時(shí)，還需要控制社會(huì)資本可能有的超額利潤。保證各方利益的均衡是關(guān)鍵，利益均衡關(guān)系到項(xiàng)目最終能否最終順利進(jìn)行。利益共享指除了共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果，還包括作為參與者的社會(huì)資本能夠取得相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的利潤回報(bào)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)應(yīng)強(qiáng)調(diào)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化原則，即政府部門和社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方面按照合同約定各自的比例承擔(dān)。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)強(qiáng)調(diào)透明性原則、等值性原則、以及問責(zé)性原則。透明性原則是在公私合作關(guān)系中，尤其在運(yùn)用政府資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的信息披露；等值性原則是指提倡投資與收益的等值性；問責(zé)性原則是指從法律制度上保證社會(huì)資本利益的實(shí)現(xiàn)。

二、PPP模式在污水處理中的運(yùn)用

(一)PPP模式在污水處理項(xiàng)目中的優(yōu)勢(shì)

1.有效融資

融資難是擺在各個(gè)項(xiàng)目面前的一個(gè)難題，污水處項(xiàng)目也不例外，PPP項(xiàng)目管理模式的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)能夠解決融資問題?？梢岳肂OT的方式建設(shè)污水處理項(xiàng)目，BOT(Build-Operate-Transfer)作為PPP的一種形式，其被用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)擁有較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，讓其為污水處理項(xiàng)目建設(shè)融資，能夠有效的解決融資難的問題。

2.提高運(yùn)行效率

由于政府公共部門缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，因此項(xiàng)目流程的效率較低，這其中就包括污水處理的建設(shè)項(xiàng)目。而私營部門的目標(biāo)是利潤最大化，其利潤則主要通過提高投資和運(yùn)營效率獲得。在PPP模式下，政府將污水處理項(xiàng)目運(yùn)營職能轉(zhuǎn)給高效的私人部門，同時(shí)完善監(jiān)管等公共部門的核心職能。此舉不但可以減少政府的投入成本，也可以向公眾提供廉價(jià)的水資源。

3.推動(dòng)污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展

誠然，無論是目前國內(nèi)污水處理在建項(xiàng)目的發(fā)展，還是已建項(xiàng)目中投入使用率，我國的污水處理的總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足對(duì)水的需求，污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后。要促進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在現(xiàn)有的制度與機(jī)制下不改革創(chuàng)新，很難有長足的發(fā)展。PPP可以作為改革的突破口，推動(dòng)污水處理產(chǎn)業(yè)取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

(二)PPP模式在污水處理項(xiàng)目中的模式選擇

1.針對(duì)改建污水處理廠PPP模式選擇

在已建成的污水處理廠中，因工藝落后或者設(shè)施老化等原因不能正常運(yùn)營，可以通過以下PPP模式運(yùn)營：租賃—建設(shè)—經(jīng)營、購買—建設(shè)—經(jīng)營。

在租賃—建設(shè)—經(jīng)營的模式下，政府與民營企業(yè)簽訂一份長期合作合同，民營企業(yè)需要定期向政府繳納租金，作為合作的基礎(chǔ)，民營企業(yè)可以高效利用自己的資金改善污水處理工藝和完善相關(guān)設(shè)施。此種模式能夠避免污水處理項(xiàng)目被完全私人化所遇到的法律問題。民營企業(yè)在該種模式下需要承擔(dān)相應(yīng)的資金風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

在購買—建設(shè)—經(jīng)營的模式下，政府把已建成但不能正常運(yùn)行的污水處理廠出售給那些有能力改造的民營企業(yè)。民營企業(yè)與政府簽訂特許經(jīng)營權(quán)，永久的享用該項(xiàng)目，但是在簽訂過程中政府做好提前防控，對(duì)污水處理廠的定價(jià)、質(zhì)量、檢測、將來的發(fā)展模式等做出規(guī)定，規(guī)范民營企業(yè)的經(jīng)營，提前做好政治控制。

2.新建污水處理廠PPP模式的選擇

在規(guī)劃新建污水處理項(xiàng)目時(shí)，可以通過以下PPP模式：建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—經(jīng)營。

在建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營的模式中，民營企業(yè)為污水處理項(xiàng)目融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目建成后，民營企業(yè)將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府，政府再將其外包給經(jīng)營企業(yè)。在合同期限內(nèi)，經(jīng)營企業(yè)通過向消費(fèi)者收費(fèi)的方式以及其他方式，收取前期投資成本并獲取利潤。

在建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的模式中，民營企業(yè)為污水處理廠融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有并經(jīng)營污水處理項(xiàng)目。在規(guī)定的期限內(nèi)售賣處理的水，獲取持續(xù)經(jīng)營的資金，待規(guī)定的期限結(jié)束，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，該種模式在我國應(yīng)用較為普遍。

在建設(shè)—擁有—經(jīng)營的模式中，民營企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)建設(shè)污水處理項(xiàng)目，建成后，擁有所有權(quán)并經(jīng)營。在此種模式下民營企業(yè)的權(quán)利必然會(huì)受到較多規(guī)制，例如在特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)必須接受政府的定價(jià)、提供方式等規(guī)制。該種模式下政府不再享有經(jīng)營權(quán)，民營企業(yè)享有永久性的經(jīng)營權(quán)。

三、法律顧問在PPP污水處理中的作用

我國目前涉及PPP的法律法規(guī)正在完善過程中，而現(xiàn)實(shí)中，政府和社會(huì)資本的合作較為廣泛，但仍處于蜜月期，雙方對(duì)彼此尚未完全了解，因此法律權(quán)責(zé)難以界定。此時(shí)，法律顧問在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方面便能發(fā)揮其重要作用。

(一)協(xié)商談判

法律顧問應(yīng)當(dāng)在政府與社會(huì)資本中起到橋梁作用，促進(jìn)二者互相了解，要想促使政府與社會(huì)資本能夠無縫對(duì)接，法律顧問在前期協(xié)商談判的過程中在法律法規(guī)尚未明確的前提下盡可能的明確雙方的權(quán)利與責(zé)任，促進(jìn)彼此互相信任以期達(dá)成合作。污水處理項(xiàng)目政府方招標(biāo)和合同談判等都該選擇專業(yè)人士應(yīng)對(duì)，嚴(yán)格按照國際標(biāo)準(zhǔn)公開招標(biāo)，以保證項(xiàng)目成功。

(二)合同起草

相對(duì)于地鐵、高速公路等成熟的PPP項(xiàng)目，污水處理項(xiàng)目面臨著更多的不確定風(fēng)險(xiǎn)，尤其是法律問題。政府在項(xiàng)目中扮演的角色起至關(guān)重要，如果政府權(quán)力被濫用，通過PPP模式凝聚起來的社會(huì)資本與政府公共資源，可能成為權(quán)貴吞噬的對(duì)象，因此合同起草中應(yīng)明確政府的權(quán)限，防止權(quán)力被濫用。同時(shí)也不能忽視起草合同過程中對(duì)民營企業(yè)的規(guī)制，尤其在污水處理的檢測、定價(jià)、發(fā)展規(guī)劃等方面加以約束，政府不能推卸監(jiān)管的責(zé)任。

(三)糾紛解決

任何項(xiàng)目都應(yīng)該考慮其風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目發(fā)生糾紛后如何應(yīng)對(duì)，是擺在很多政府部門和民營企業(yè)面前的問題，在前邊我們說過，合同起草過程中就已經(jīng)對(duì)政府和民營企業(yè)的權(quán)責(zé)進(jìn)行過劃分，因此如有上訴的權(quán)責(zé)糾紛理應(yīng)按照合同處理。同時(shí)，應(yīng)考慮引入獨(dú)立的第三方仲裁機(jī)構(gòu)，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

四、結(jié)語

現(xiàn)將PPP模式運(yùn)用到污水處理項(xiàng)目，會(huì)迎來許多機(jī)遇，同時(shí)也將面臨諸多挑戰(zhàn)。PPP模式可以為污水處理項(xiàng)目融得更多的資金、提高項(xiàng)目的利用效率以及降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。但是面臨的挑戰(zhàn)也不容忽視，尤其是對(duì)政府職責(zé)的監(jiān)管尚處理真空階段，在規(guī)制民營企業(yè)的同時(shí)如何有效的建立與政府的相對(duì)平等關(guān)系是亟待解決的。我們看到近期國家相繼頒布法規(guī)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，此舉為PPP模式提供了方向，污水處理項(xiàng)目的健康發(fā)展離不開民間資本的帶動(dòng)，相信實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律法規(guī)的相繼完善，我國污水處理項(xiàng)目的市場化改革將會(huì)逐步清晰。

[參考文獻(xiàn)]

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作者簡介：沈顯武(1989-)，男，安徽六安人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：公司法。

中圖分類號(hào)：F283；F290

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)15-0291-02