河南省推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的對(duì)策研究

摘要：在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、糧食生產(chǎn)核心區(qū)等建設(shè)的大背景下，如何引導(dǎo)河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，已成為加快該省土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化亟待破解的課題。在對(duì)全省典型地區(qū)實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，分別從做好土地用途的規(guī)劃與監(jiān)管、制定相應(yīng)的扶持政策、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、完善配套服務(wù)體系等方面系統(tǒng)地提出有針對(duì)性的推進(jìn)該省土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的思路與對(duì)策，并對(duì)這四個(gè)方面思路進(jìn)行細(xì)化，使之具有較強(qiáng)的可操作性。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) ?規(guī)范化 ?對(duì)策

1 概述

河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多，工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳。該省作為農(nóng)業(yè)大省，產(chǎn)糧大省，農(nóng)民數(shù)量大，人均耕地面積少，農(nóng)業(yè)一直制約著河南省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)十八大提出的重大戰(zhàn)略要求和歷史任務(wù)，該省要加快推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)支撐，從而形成引領(lǐng)主體突出、兩大支撐有力的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展新格局。在這些基本戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既是起始點(diǎn)，又是落腳點(diǎn)，而土地流轉(zhuǎn)恰是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，也是關(guān)鍵，土地流轉(zhuǎn)還將推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化和現(xiàn)代化進(jìn)程，促使大規(guī)模整合土地和優(yōu)化耕地成為可能，有利于促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。

截止到2013年年底，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2824萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的1/4多，雖然近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)率有所增加，但與上海等地相比還有很大的差距。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、糧食生產(chǎn)核心區(qū)等建設(shè)的大背景下，如何引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，已成為加快該省土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化亟待破解的課題。通過(guò)對(duì)該省典型地區(qū)實(shí)地調(diào)研及大量資料的搜集，在客觀全面地分析了該省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及目前該省土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面提出加快推進(jìn)該省土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的對(duì)策建議。

2 加快推進(jìn)河南省土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的對(duì)策

2.1 堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)原則，做好土地用途的規(guī)劃與監(jiān)管

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須要一直堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的基本原則，同時(shí)要兼顧“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，發(fā)揮集中、連片、規(guī)模開(kāi)發(fā)、集約經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

2.1.1 做好土地規(guī)劃與管理

這對(duì)河南省尤其是糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)具有重要意義，因此要對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌、合理安排，科學(xué)、系統(tǒng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)地籍和地力保護(hù)的管理，改革和完善土地管理制度。首先地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀及有利資源，在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)土地進(jìn)行總體規(guī)劃，對(duì)農(nóng)田保護(hù)、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)戶居住以及公共服務(wù)等進(jìn)行合理布局，科學(xué)規(guī)劃。其次要加強(qiáng)地籍管理，建立土地檔案。土地管理部門要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面核查、統(tǒng)計(jì)，明確農(nóng)村土地的數(shù)量、質(zhì)量（土地肥力）、位置和界限（土地地貌）、用途（土地使用方向）等，對(duì)每塊土地進(jìn)行“身份”管理，以防止在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)土地遺漏、流失，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。最后應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的地力評(píng)估機(jī)制和地力保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)地力保護(hù)，維持土地一定的生產(chǎn)能力，對(duì)土地進(jìn)行保護(hù)性使用 ，努力實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

2.1.2 強(qiáng)化監(jiān)督土地用途，嚴(yán)格保護(hù)耕地

為了落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，國(guó)家制定了土地用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度三大基本制度，但在土地流轉(zhuǎn)的具體操作過(guò)程中，仍然存在著耕地性質(zhì)轉(zhuǎn)變和糧食安全隱患等相關(guān)問(wèn)題，這種狀況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的城區(qū)尤為明顯。為了防止集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人變相地占用和轉(zhuǎn)用農(nóng)業(yè)用地，在建立健全農(nóng)地物權(quán)制度的同時(shí)，必須加大監(jiān)管力度，嚴(yán)密監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和用途，建立健全更為嚴(yán)格的基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)用途監(jiān)管制度，并對(duì)違規(guī)行為加大處罰力度。

2.2 制定相應(yīng)的扶持政策，保護(hù)好農(nóng)戶利益

2.2.1 制定財(cái)政、信貸、項(xiàng)目等方面的扶持政策

在財(cái)政、信貸、項(xiàng)目等方面制定扶持政策，支持各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到一定面積的專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，可以按經(jīng)營(yíng)面積補(bǔ)貼承包費(fèi)，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等。鼓勵(lì)農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、外出務(wù)工經(jīng)商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等經(jīng)營(yíng)主體受讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2.2 建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，搭建交易信息數(shù)據(jù)庫(kù)

建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，支持和鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，開(kāi)通全省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，由政府有關(guān)行政主管部門或市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)通過(guò)各種渠道調(diào)查搜集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供給和需求信息、市場(chǎng)價(jià)格、中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)等資料，并加以統(tǒng)計(jì)、分析、整理和預(yù)測(cè)，對(duì)外公開(kāi)發(fā)布。逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的信息共享，使流轉(zhuǎn)雙方能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲取可靠信息，疏通市場(chǎng)供需雙方的信息渠道，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

2.2.3 完善土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格體制，保護(hù)農(nóng)戶利益

合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)于保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方特別是轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的利益、促進(jìn)土地林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)展、乃至我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與成熟，都具有重要意義。首先要建立合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體制。在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制，重點(diǎn)提倡按當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物折價(jià)的辦法，由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商或投標(biāo)等方式確定土地林地流轉(zhuǎn)價(jià)格，同時(shí)流轉(zhuǎn)年限內(nèi)價(jià)格應(yīng)逐年遞增，對(duì)流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的，支付流轉(zhuǎn)款可要求采取分期交款方式（一般以一屆村委會(huì)任期為宜），以降低土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)。其次要建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，土地林地流轉(zhuǎn)期限超過(guò)5年的，應(yīng)建價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。比如直接在合同中按年度約定價(jià)格增長(zhǎng)幅度，或者在合同中約定到一定期限后由雙方協(xié)商調(diào)整價(jià)格，以有利于保障農(nóng)民利益。

2.2.4 多方統(tǒng)籌，打牢土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)

一是土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目，優(yōu)先安排從事土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、主營(yíng)糧食生產(chǎn)的合作社等承擔(dān)，完善機(jī)耕道路、生產(chǎn)用電、水利設(shè)施等基礎(chǔ)條件。二是完善資產(chǎn)抵壓、貸款擔(dān)保機(jī)制，疏通融資貸款渠道，為合作社等開(kāi)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供必要的資金支持。三是普及農(nóng)業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)各保險(xiǎn)企業(yè)開(kāi)設(shè)糧食生產(chǎn)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，分散降低土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。四是對(duì)政府引導(dǎo)主推的作物品種、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，安排推廣經(jīng)費(fèi)和作業(yè)補(bǔ)貼，加快重點(diǎn)作物和環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。如玉米機(jī)械化收獲、水稻機(jī)械化育插秧、土地深松深耕等。五是加大資金扶持力度，重點(diǎn)解決投資較大，但在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中必須解決的問(wèn)題。如水稻育秧、糧食烘干、存儲(chǔ)等項(xiàng)目建設(shè)。六是解決土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后種糧補(bǔ)貼與種糧農(nóng)民相分離的矛盾，真正把種糧補(bǔ)貼，比如種子補(bǔ)貼、農(nóng)用柴油補(bǔ)貼等，用到培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體方面。

2.3 加強(qiáng)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

針對(duì)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不夠規(guī)范的問(wèn)題，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)首先要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，以避免事后糾紛，在合同中要明確流轉(zhuǎn)土地面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任;其次要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，并要嚴(yán)格遵循法律和政策規(guī)定，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，正確引導(dǎo)和扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，促使流轉(zhuǎn)土地向種糧方向發(fā)展。

2.4 加大政策宣傳力度，完善配套服務(wù)體系

2.4.1 加大政策宣傳力度，發(fā)揮典型帶動(dòng)作用

一是加大政策法律宣傳力度，讓基層干部和群眾了解、熟悉、會(huì)運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)政策及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。二是要發(fā)揮典型的示范帶動(dòng)作用，通過(guò)宣傳土地流轉(zhuǎn)中的典型事例和顯著成效，讓農(nóng)戶打消對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，轉(zhuǎn)變單家獨(dú)戶分散經(jīng)營(yíng)的“小農(nóng)”意識(shí)，逐步樹立土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念。條件許可的話可以組織部分鄉(xiāng)村干部、土地承包大戶和部分農(nóng)戶赴外地實(shí)地參觀，靈活借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。

2.4.2 搞好農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)工作，提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的穩(wěn)定性

農(nóng)民把土地作為安身立命的基本生活保障和獲取收入的主要來(lái)源，缺乏工作就業(yè)機(jī)會(huì)和健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)必須有完善的農(nóng)村保障制度作為支撐，這既是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)主體遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種救濟(jì)，也是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要制度。隨著我省各縣市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力群體逐年加大。為使更多農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移，為更大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，廣大農(nóng)村需大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加速富裕勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。因此，一方面要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技能培訓(xùn)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后仍然留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)耕作的人，政府及有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)他們的教育培訓(xùn)，大力實(shí)施農(nóng)技推廣，提高他們使用新型工具、適應(yīng)新型管理方式的能力，造就有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的新型農(nóng)民，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。要大力挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)潛力，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)渠道，加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，最大限度拓展就業(yè)增收空間;要采取訂單培訓(xùn)、協(xié)議培訓(xùn)、走向培訓(xùn)、校企聯(lián)合培訓(xùn)等模式，強(qiáng)化農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)，從貸款發(fā)放、稅費(fèi)減免、工商登記、信息咨詢等方面對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)予以支持，最大限度提高他們的創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。

2.4.3 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂

一是要不斷完善醫(yī)療和社會(huì)保障體系。在全面實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，加快建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，為農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加務(wù)工收入、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造有利條件，從而弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。

二是要不斷加快推進(jìn)基本服務(wù)均等化。要加快推進(jìn)城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)，要由主要面向本地戶籍人口提供轉(zhuǎn)為面向包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口，讓農(nóng)民工在居住、勞動(dòng)條件、子女教育等方面獲得更加公平的待遇，讓農(nóng)民工個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)。

三是要建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。從農(nóng)村最低生活保障著手，逐步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)村人口應(yīng)享有生存權(quán)利的最起碼要求，涉及到全體農(nóng)村人口的利益，最具廣泛性。

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作者簡(jiǎn)介：

朱曉燕（1983-），女，河南周口人，河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，講師，管理學(xué)碩士，研究方向：企業(yè)管理。