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    農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

    2015-01-30 08:54:46潘偉光顧益康
    浙江經(jīng)濟(jì) 2015年8期
    關(guān)鍵詞:權(quán)能經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

    潘偉光 顧益康

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

    潘偉光 顧益康

    黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”,這是中央首次明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“創(chuàng)新農(nóng)村抵(質(zhì))押擔(dān)保方式,制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法?!笨梢?jiàn),抵押擔(dān)保權(quán)能正成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利束之一,不斷得到認(rèn)可和強(qiáng)化。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)制,激活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能,是農(nóng)村深化產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,不僅可以緩解農(nóng)村普遍存在的貸款難、農(nóng)民抵押物少、抵押難等金融問(wèn)題,也是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性收入的重要方式和路徑,對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)發(fā)育、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有著積極的意義。

    探索實(shí)踐

    浙江自2008年開(kāi)始在臺(tái)州溫嶺市、寧波江北區(qū)、嘉興海鹽縣等地進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的先行先試。十八屆三中全會(huì)以來(lái),一些地方紛紛出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策文件。2014年10月,中國(guó)人民銀行杭州中心支行、浙江省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的意見(jiàn)》,在省級(jí)層面指導(dǎo)推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。到2014年底,杭州、嘉興、麗水等3個(gè)市及22個(gè)縣(市、區(qū))出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證及抵押擔(dān)保辦法,發(fā)放土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證1491本,涉及土地15.8萬(wàn)畝。

    從有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)看,浙江土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)還處于發(fā)展初期,抵押貸款金額總量不多,一些地方雖然制定了鼓勵(lì)政策,但實(shí)踐中尚未有效實(shí)施。據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳初步統(tǒng)計(jì),到2014年底,全省開(kāi)展抵押擔(dān)保247宗,抵押擔(dān)保面積5.5萬(wàn)畝,抵押貸款金額2.9億元。據(jù)對(duì)較早開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的江北區(qū)、海鹽縣兩地的調(diào)研,用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的總量也較小,2009年至2014年間,江北區(qū)共貸款農(nóng)戶(hù)660戶(hù),貸款總額1665萬(wàn)元,戶(hù)均約2.5萬(wàn)元;海鹽縣共貸款102筆,累計(jì)發(fā)放金額14605萬(wàn)元。相對(duì)目前眾多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)講,受益面還較窄。總體來(lái)說(shuō),浙江土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作雖然起步較早,但目前數(shù)量不大,反映出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)客觀(guān)上還受到一些因素的影響制約。

    制約因素

    土地流轉(zhuǎn)的狀況影響抵押貸款推行。浙江人多地少,承包農(nóng)戶(hù)平均承包耕地2.07畝,作為貸款抵押物一般是通過(guò)流轉(zhuǎn)方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但目前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性、穩(wěn)定性等還有待提高,流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地占總流轉(zhuǎn)面積不到50%,季節(jié)性流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)比例,影響了作為金融抵押物的價(jià)值。同時(shí),一些流出農(nóng)戶(hù)對(duì)其承包地用于抵押還有顧慮,導(dǎo)致一些流轉(zhuǎn)土地難以進(jìn)行抵押。

    現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育影響抵押需求。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō),規(guī)模化的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社對(duì)資金需求量大,還有獲得貸款的一些便利,更希望將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款。實(shí)踐中也主要是這些主體實(shí)施了抵押貸款。如海鹽縣從2009年到2014年底的102筆貸款中,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社分別為65筆和20筆,種養(yǎng)大戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)分別只有10筆和7筆,一般農(nóng)戶(hù)沒(méi)有獲得貸款。浙江人多地少,小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)地位,規(guī)?;?jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)土地比例只占全省耕地的1/3左右。這些經(jīng)營(yíng)主體一方面組織機(jī)構(gòu)不甚健全,經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng),貸款風(fēng)險(xiǎn)大;另一方面貸款額度偏小,而每宗貸款程序相同,對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)意味著單位額度的抵押貸款評(píng)估、監(jiān)管等成本更高,造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性特殊影響價(jià)值評(píng)估與資產(chǎn)處置。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的抵押物具有特殊性。一是權(quán)屬界定尚不清晰。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證還在探索階段,主要在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行,流轉(zhuǎn)土地雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不甚明晰,土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬也存在模糊邊界,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押也需要流出土地的承包農(nóng)戶(hù)同意才能進(jìn)行。二是影響抵押物價(jià)值因素較多。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押除其經(jīng)營(yíng)權(quán)本身外,往往還依附著地上(含地下)附著物。同時(shí)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估主要由金融機(jī)構(gòu)和借款人雙方協(xié)商,缺少專(zhuān)門(mén)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),也缺乏價(jià)值評(píng)估的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。三是違約后處置難。目前流轉(zhuǎn)土地租金普遍是一年一付,一旦借款人遇到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以履約時(shí),金融機(jī)構(gòu)對(duì)此無(wú)法處置,土地上的農(nóng)業(yè)設(shè)施和建筑資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng),附著的農(nóng)作物保值變現(xiàn)難度大,金融機(jī)構(gòu)處理這些抵押物不僅成本較大,而且還面臨著社會(huì)難于接受的道德風(fēng)險(xiǎn)。

    現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能賦予。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能一直受法律抑制。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了通過(guò)家庭承包和通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包兩種獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,并規(guī)定非家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押,而對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只規(guī)定可以流轉(zhuǎn),沒(méi)有賦予抵押權(quán)能?!段餀?quán)法》則明確規(guī)定,以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押,債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分;而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋[2005]6號(hào))第15條規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效”。可以說(shuō),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分,影響了家庭承包土地及其在流轉(zhuǎn)后進(jìn)行抵押的合法性,地方政府在協(xié)調(diào)政策和風(fēng)險(xiǎn)防范方面難度則更大。

    對(duì)策建議

    加快激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能,需要在法律規(guī)定、政策支撐、金融支持、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育等方面聯(lián)動(dòng)推進(jìn),特別是要針對(duì)存在的問(wèn)題,完善制度,創(chuàng)新機(jī)制,加強(qiáng)政策激勵(lì)。

    法律層面:加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能相關(guān)法律修訂?,F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的滯后性,已經(jīng)不甚適應(yīng)農(nóng)村深化改革的實(shí)踐,與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)制度改革的要求存在明顯的矛盾。加快《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等法律修訂,更好地滿(mǎn)足實(shí)踐需求,已成為當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)法律形式明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)、賦予承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能,從而為制訂規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押辦法、建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制提供法律依據(jù),從根本上消除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的制度障礙。

    政府層面:規(guī)范引導(dǎo)和鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。一是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒證制度。全面推行流轉(zhuǎn)土地登記管理,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,完善流轉(zhuǎn)合同,允許流進(jìn)主體在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)進(jìn)行抵押和再流轉(zhuǎn);加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的合同管理,明晰流轉(zhuǎn)土地雙方的權(quán)屬邊界。明確土地(流轉(zhuǎn))經(jīng)營(yíng)權(quán)證是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法證件,積極推進(jìn)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒證制度。二是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押備案登記制度。規(guī)定借款人進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押必須登記備案,明確承包農(nóng)戶(hù)流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后,流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不能再用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證向金融機(jī)構(gòu)抵押。抵押登記信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)和信息公開(kāi)。三是進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估。鑒于目前農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏的實(shí)際,可借鑒林權(quán)抵押的經(jīng)驗(yàn),由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理。同時(shí),加快出臺(tái)評(píng)估規(guī)則和辦法,積極培育土地經(jīng)營(yíng)權(quán)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估人才。四是加快風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前,可依托現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)作為抵押物處置平臺(tái),可充分運(yùn)用具有國(guó)資背景的農(nóng)業(yè)投資公司(或農(nóng)業(yè)企業(yè))來(lái)收儲(chǔ)吞吐無(wú)法償貸的抵押土地,以促進(jìn)抵押農(nóng)地的再流轉(zhuǎn),降低資產(chǎn)處置風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,政府要引導(dǎo)組建按市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作的相應(yīng)機(jī)構(gòu),代銀行管理抵押的土地,并在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后向銀行收購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí),建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制,激勵(lì)銀行做好經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)。

    創(chuàng)新政策激勵(lì)機(jī)制。出資擔(dān)保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款,探索“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+政策性擔(dān)保、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+保險(xiǎn)+信用”等模式,支持開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保和擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的信用貸款,放大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)信貸規(guī)模。建立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金,對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估費(fèi)給予減免或補(bǔ)貼,減少貸款中間成本。

    金融機(jī)構(gòu)層面:擴(kuò)大對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的支持。一是聯(lián)合農(nóng)經(jīng)管理部門(mén),開(kāi)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用評(píng)定。在此基礎(chǔ)上,對(duì)信用度好的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等,可簡(jiǎn)化承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的審核程序,給予更大的資金額度和更優(yōu)惠的利率,既減少管理成本,又引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估和抵押率給予優(yōu)惠。按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的綜合權(quán)能進(jìn)行估價(jià),調(diào)高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押率,給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)。三是普遍開(kāi)展土地承包權(quán)抵押業(yè)務(wù)。國(guó)有銀行、農(nóng)業(yè)政策性銀行和農(nóng)村信用合作社,應(yīng)當(dāng)從更有效服務(wù)“三農(nóng)”角度,加快開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款業(yè)務(wù),使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押成為普惠性金融工具。

    農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體層面:創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入的主體,也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能的主要需求主體。加快普通農(nóng)戶(hù)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體演變,開(kāi)展合作化聯(lián)合經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化水平,不斷增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶(hù)委托發(fā)包方或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)承包土地,或以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資的形式組建農(nóng)民合作社,加快建立流出農(nóng)戶(hù)的社保、就業(yè)等新制度,高效推進(jìn)整村整組流轉(zhuǎn)、股份合作流轉(zhuǎn),促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量增加、土地規(guī)模擴(kuò)大,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的最大化。

    作者單位:浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心;本文是浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地課題重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào):13JDNF01Z),浙江省農(nóng)業(yè)廳軟科學(xué)項(xiàng)目、浙江農(nóng)林大學(xué)人才基金項(xiàng)目的研究成果之一。

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