高職教育財政投入公平與有效性研究

韓先滿

摘 要 以“十一五”以來湖南省高等職業(yè)教育財政專項投入為對象研究發(fā)現(xiàn)，從對示范校與普通院校的財政投入、對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校的財政收入以及生均財政投入三個視角觀察，財政投入是不公平的。在財政投入的有效性方面，從財政投入對辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)能力的影響三個視角看，財政投入沒有產(chǎn)生明顯效果。

關(guān)鍵詞 教育財政投入；教育公平；高等職業(yè)教育；有效性

中圖分類號 G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）28-0055-05

2005年以來，國家不斷完善職業(yè)教育投入政策。經(jīng)過多年實踐，各地逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機(jī)制。政府主渠道作用愈發(fā)明顯， 2013年，全國職業(yè)教育經(jīng)費總投入約為3450億元，其中財政性教育經(jīng)費約為2543億元，所占比例達(dá)74%。2004～2013年，中央財政共投入各類專項資金1113億元，支持了職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)、示范引領(lǐng)項目、學(xué)生資助項目和綜合獎補(bǔ)項目[1]。

關(guān)于職業(yè)教育的投入問題，有不少學(xué)者進(jìn)行了研究，但基本上都主要關(guān)注投入機(jī)制、資金來源等方面[2]。關(guān)于職業(yè)教育投入公平問題的研究較少，劉曉早期關(guān)注過職業(yè)教育投入公平問題，但主要是從職業(yè)教育與普通教育比較的視角進(jìn)行研究[3]。由于我國高職教育發(fā)展較晚，高職教育的財政投入體制處于不斷探索和完善之中，因此對于財政投入的公平性和有效性問題有必要加以研究。筆者以“十一五”以來湖南省高等職業(yè)教育財政專項投入作為研究對象，對財政投入的公平性和有效性問題進(jìn)行了實證研究。

一、高職教育財政投入基本情況

與全國其他地區(qū)一樣，湖南省高職院校舉辦者復(fù)雜，有省教育廳辦學(xué)、省直其他部門辦學(xué)、地州市政府辦學(xué)、企業(yè)辦學(xué)和民間資本辦學(xué)，其公用經(jīng)費由舉辦者承擔(dān)，其中省教育廳、省直其他部門和地州市政府辦學(xué)的公用經(jīng)費屬于財政投入范疇。除此之外，省財政每年預(yù)算安排一定數(shù)量專項資金用于支持各類職業(yè)院校建設(shè)，也屬于財政投入。鑒于各高職院校舉辦者對學(xué)校公用經(jīng)費投入標(biāo)準(zhǔn)不一、辦法不同，加上企業(yè)辦學(xué)和民間資本辦學(xué)的公用經(jīng)費投入不屬于財政投入范疇，為便于研究，本文僅對省財政專項資金投入進(jìn)行分析。

2006年以來，湖南省教育廳利用專項資金安排了一批建設(shè)項目，其中“十一五”項目已經(jīng)建設(shè)完成，“十二五”建設(shè)項目安排基本到位?！笆晃濉逼陂g的建設(shè)項目包括示范校、精品專業(yè)、精品課程、實訓(xùn)基地（教師認(rèn)證基地）和專業(yè)帶頭人4類，共有50所學(xué)校獲批項目495個（已經(jīng)剔除升格為本科的學(xué)校，下同）。“十二五”期間的項目包括示范校、示范性特色專業(yè)、特色專業(yè)、實訓(xùn)基地（教師認(rèn)證基地）、職教集團(tuán)、示范性特色專業(yè)群、校企共建實訓(xùn)基地和中高職銜接六項以及職教信息化項目，共有53所學(xué)校獲批項目225個。各類項目投資力度不同，為簡化研究，本文以項目個數(shù)為對象開展研究。

二、高職教育財政投入公平性分析

財政投入的公平性可以從不同視角加以觀察，筆者主要從財政投入的校際分布、地域分布和生均財政投入三個視角進(jìn)行觀察。圖1是項目在不同時期不同院校的分布及在校生數(shù)的分布情況，反映的是不同類型院校間財政投入的公平性問題。

從圖1可以看出，占總數(shù)14%的國家示范校“十一五”期間獲得了37%的財政支持，“十二五”期間獲得了30%的財政支持，比學(xué)校數(shù)比例14%分別多出23和16個百分點；占總數(shù)50%的省示范?！笆晃濉逼陂g獲得了52%的財政支持，“十二五”期間獲得了64%的財政支持，比學(xué)校數(shù)比例分別多出2和14個百分點；而占總數(shù)36%的其他院?！笆晃濉逼陂g僅獲得了11%的財政支持，“十二五”期間更是降到了只獲得6%的財政支持，分別比學(xué)校數(shù)比例低25和30個百分點。這里有兩個明顯特征，一是財政投入按照“扶優(yōu)扶強(qiáng)”的思路自一開始就不公平，二是由于“十一五”期間的示范效應(yīng)，一批條件相對較好的省示范校在“十二五”期間加大項目爭取力度，更加擠占了其他學(xué)校獲得財政支持的空間。高職教育屬于大眾教育而非精英教育，學(xué)生理應(yīng)獲得公平的教育機(jī)會，包括公平享有辦學(xué)條件、師資條件、教育資源等，對于中部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這些條件的改善主要依靠專項經(jīng)費的財政投入。因此，從項目的校際分布視角看，財政投入是不公平的。

圖2是獲批項目在長株潭地區(qū)和其他地區(qū)的分布圖，反映的是不同地區(qū)院校間財政投入的公平性問題。從圖2可以看出，作為湖南省經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的長株潭地區(qū)在兩個五年計劃期間獲得了絕大多數(shù)的財政支持，“十一五”期間占77%，“十二五”期間占76%，而長株潭地區(qū)的學(xué)校數(shù)只占總數(shù)的70%，分別多出7和6個百分點。對于實施大眾教育的高職教育來說，需要得到財政更多支持的其他地區(qū)沒有得到應(yīng)有的支持，僅得到23%和24%的財政支持，比學(xué)校數(shù)占比30%分別低7和6個百分點，有限的財政資源被具有得天獨厚優(yōu)勢的長株潭地區(qū)更多占有。因此，從項目的地區(qū)分布視角看，財政投入是不公平的。

圖3是各院校在校生數(shù)與獲批項目對比圖，反映的是生均獲得財政投入狀況。從圖3可以看出，獲批項目數(shù)與在校生數(shù)之間不存在相關(guān)關(guān)系，不是在校生多的學(xué)校就獲得了更多項目，這點從圖3下半部分的大幅震蕩可以清晰看出。盡管由于各類項目投資力度不同沒有對生均投入額度進(jìn)行具體計算，但從圖3可以看出總體趨勢。另外從圖1和圖2中不同統(tǒng)計口徑在校生分布對比獲得的財政投入也可以看出同樣的問題，圖1中在校生占21%的其他學(xué)校在兩個五年計劃期間僅分別獲得11%和6%的財政支持，圖2中在校生數(shù)占28%的其他地區(qū)學(xué)校分別只獲得了23%和24%的財政支持。因此，從生均投入的視角看，財政投入的公平性也是存在問題的。

三、財政投入有效性分析

觀察財政投入有效性可以從學(xué)生、教師和學(xué)校三個視角進(jìn)行分析。從學(xué)生的視角觀察財政投入后的就業(yè)率、對口就業(yè)率、就業(yè)質(zhì)量、技能競賽成績、技能抽查成績、用人單位對畢業(yè)生的滿意度等，其中涉及就業(yè)情況的指標(biāo)省教育廳每年會分檔公布，無法以院校個體為單位看出差異，涉及培養(yǎng)水平的技能競賽和技能抽查由于只覆蓋通用專業(yè)，占更大比例的其他專業(yè)沒有數(shù)據(jù)，其結(jié)果也不能說明財政投入的有效性。從教師的視角觀察財政投入后教師的科研能力、教學(xué)能力、社會服務(wù)能力的提升情況，具體表現(xiàn)在獲批科研項目數(shù)、教改項目數(shù)以及教師參賽成績等方面，筆者統(tǒng)計的結(jié)果發(fā)現(xiàn)各院校間沒有顯著性差異，因而也難以評價財政投入的有效性。學(xué)校的視角可以從辦學(xué)規(guī)模、學(xué)生滿意率、社會認(rèn)可度等方面進(jìn)行觀察。其中學(xué)生滿意率和社會認(rèn)可度沒有一個權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但可以從學(xué)校的錄取分?jǐn)?shù)線進(jìn)行觀察，在校生數(shù)直接反映辦學(xué)規(guī)模，同時也間接反映學(xué)生滿意率和社會認(rèn)可度，因此筆者主要以在校生數(shù)和錄取分?jǐn)?shù)為基礎(chǔ)加以分析。

圖4是湖南省各院校近三年平均在校生數(shù)折線圖，反映各院校辦學(xué)規(guī)模。從圖4可以看出，各院校的辦學(xué)規(guī)模存在顯著差異，規(guī)模最大的學(xué)校在校生數(shù)為18422人，規(guī)模最小的學(xué)校在校生數(shù)僅為341人，相差53倍。

圖5是近三年在校生數(shù)柱狀圖，反映的是各學(xué)校自身辦學(xué)規(guī)模的變化，間接反映各院校個體的財政投入效果。從圖5可以看出，各院校辦學(xué)規(guī)模變化存在不一致性，有的學(xué)校增加較快，有的學(xué)?；痉€(wěn)定，還有部分學(xué)校處于萎縮趨勢。

圖6是以在校生數(shù)為序列排列的獲批項目數(shù)折線圖，橫坐標(biāo)自左至右對應(yīng)在校生數(shù)自多至少，其反映的是學(xué)校獲得財政投入的力度，獲批項目數(shù)多說明財政投入力度大。從圖6可以看出，雖然總體上講辦學(xué)規(guī)模較大的學(xué)校都獲批了一些項目，但各院校獲批項目數(shù)處于震蕩狀態(tài)，與辦學(xué)規(guī)模并不存在正相關(guān)關(guān)系。也就是說，獲批項目多的學(xué)校并不一定辦學(xué)規(guī)模大，這從橫坐標(biāo)左側(cè)一些學(xué)校的震蕩幅度可以明顯看出。對比觀察圖2反映的各院校個體辦學(xué)規(guī)模的變化，同樣可以看出，學(xué)校獲得財政投入的多少與辦學(xué)規(guī)模的變化沒有關(guān)系。因此從辦學(xué)規(guī)模視角看，可以認(rèn)為財政投入沒有取得明顯效果。

圖7是按獲批項目數(shù)自多至少順序排列的各院校近二年錄取分?jǐn)?shù)線，間接反映學(xué)生和社會對學(xué)校的認(rèn)可度，橫坐標(biāo)自左至右對應(yīng)財政投入力度由大到小。

一般來說，財政投入多的學(xué)校辦學(xué)水平應(yīng)當(dāng)高，社會認(rèn)可度相應(yīng)高，體現(xiàn)在錄取分?jǐn)?shù)線也要高。但實際上并沒有反映這一規(guī)律，雖然在橫坐標(biāo)最左側(cè)的少數(shù)幾所獲批項目多的學(xué)校錄取分?jǐn)?shù)也高，但從整個圖形看，部分獲批項目多的學(xué)校錄取分?jǐn)?shù)線相當(dāng)?shù)停踔敛簧賹W(xué)校踩底，即僅達(dá)到湖南省最低控制線200分，而不少獲批項目不多的學(xué)校錄取分?jǐn)?shù)線卻較高。這說明，學(xué)校的社會認(rèn)可度與財政投入沒有明顯正相關(guān)關(guān)系。

圖8是以“十一五”獲批項目數(shù)自多至少排列的獲批項目折線圖，反映的是在“十一五”項目建設(shè)基礎(chǔ)上各院校新獲批項目的能力，間接反映學(xué)校辦學(xué)能力提升的情況。

通過“十一五”的財政投入，學(xué)校的能力應(yīng)當(dāng)?shù)玫教岣?，“十一五”期間的財政投入效果應(yīng)當(dāng)在“十二五”期間得到體現(xiàn)，也就是說“十一五”獲得較多投入的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)具備在“十二五”期間獲得更多項目的能力（盡管從公平的角度是不合適的）。然而，從圖8來看，并沒有實現(xiàn)這樣的效果，一批“十一五”期間獲得投入較少的學(xué)校在“十二五”期間獲批了較多項目，因此，從學(xué)校能力提升的視角看，財政投入也是沒有取得效果的。

四、原因分析與對策建議

（一）原因分析

一是政府管理理念有偏差?！按笳彼枷敫畹俟?，依靠政府力量管理微觀事物，造成結(jié)果事與愿違。過去一段時間，湖南省高職教育界與全國其他地區(qū)一樣異常繁忙，政府忙、學(xué)校忙、教師忙，政府忙于抓項目，學(xué)校忙于爭項目，教師忙于編項目。政府職能出現(xiàn)錯位，把學(xué)校建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、師資建設(shè)等本該學(xué)校辦的事情攬了起來，管得過多、過細(xì)，違背了基本辦學(xué)規(guī)律。

二是項目設(shè)計科學(xué)性不夠。項目制管理是政府推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效辦法，目的是協(xié)調(diào)不同部門之間力量，形成推動某項工作的合力，在項目推進(jìn)中達(dá)到預(yù)期目的。這就要求項目設(shè)計必須針對問題進(jìn)行設(shè)計，聚焦整合力量和解決問題兩個關(guān)鍵因素，做到任務(wù)明確、可評可測、難易適中、時間確定。分析湖南省高職教育項目，可以發(fā)現(xiàn)存在著項目過多、邊界不清、目標(biāo)不明、難以評測等缺陷。

三是項目管理嚴(yán)謹(jǐn)性欠缺。從項目立項、執(zhí)行到驗收全過程的嚴(yán)謹(jǐn)管理是保證項目制有效運行的基礎(chǔ)。項目立項評價以科學(xué)性、必要性和可行性為依據(jù)，不應(yīng)千篇一律、指標(biāo)相同，項目執(zhí)行要有具體任務(wù)、具體指標(biāo)、具體要求，項目驗收要通過測量、檢查、評價，以實際數(shù)據(jù)評判建設(shè)效果。湖南省高職教育項目由于設(shè)計缺陷，很大程度上是立項看文采、執(zhí)行靠自覺、驗收憑感覺，自由裁量度大，專家依賴度高，出現(xiàn)不少人情項目、印象項目。

（二）對策建議

按照高職教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點，政府財政投入將在較長時間內(nèi)成為學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的主要來源，為保證財政投入公平，提高財政投入效益，提出以下對策建議：

轉(zhuǎn)換政府角色，對高職教育由操盤者向管理者轉(zhuǎn)變，把學(xué)校的事務(wù)交由學(xué)校辦理，改變管得過多、過細(xì)、事與愿違的狀況，政府主要負(fù)責(zé)建立標(biāo)準(zhǔn)、組織評價、公開信息，讓受教育者、用人單位和社會成為學(xué)校辦學(xué)行為的評價者、監(jiān)督員。

優(yōu)化財政投入渠道，增加預(yù)算安排，減少專項投入，科學(xué)合理設(shè)置項目，取消大量難以量化考核的投入項目，改由依據(jù)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)領(lǐng)域等進(jìn)行財政投入，合理設(shè)置學(xué)校間、地區(qū)間投入差異，讓公共財政公平服務(wù)于大眾教育，提高財政投入的公平性。

減少項目評價自由裁量度，加強(qiáng)項目過程管理，嚴(yán)格項目驗收，扭轉(zhuǎn)重項目立項、輕項目建設(shè)傾向，防止以項目為名爭財政投入、挪用項目資金的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生，努力減少人情項目、印象項目，杜絕話語霸權(quán)項目。

探索新型項目投入機(jī)制，改變“立項—投入—建設(shè)—驗收”的單一形式，試行“立項—預(yù)投—建設(shè)—評價—追投—驗收—獎補(bǔ)”的投入形式，讓更多學(xué)校具有公平獲得財政投入的機(jī)會，寬進(jìn)嚴(yán)出，保障財政投入的效果。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]教育部財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就職業(yè)教育財政投入答記者問[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？id=20140701084725528&cata_id=N002.

[2]杜安國.中國高等職業(yè)教育財政研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2010.

[3]劉曉.論職業(yè)教育的財政公平[J].當(dāng)代教育論壇，2007（11）：35-36.