高職招生制度改革：基于制度變遷理論的分析

楊衛(wèi)軍

摘 要 近年來，隨著高職院校數量的增加及職業(yè)教育改革的深入，我國高職招生改革的力度在不斷加大，高職招生制度發(fā)生了一系列改革和變遷。這種變遷可以用制度變遷理論進行解釋：從制度需求因素來看，生源不斷減少、院校競爭激烈；從制度供給因素來看，國家對高考和高職的認識不斷深入，這兩方面因素共同作用催生了制度改革。因此，一方面，政府應當審慎地推行高職招生制度改革，另一方面，高職院校也要盡快適應招生制度改革。

關鍵詞 高等職業(yè)教育；招生制度；制度變遷理論

中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）28-0019-05

近年來，隨著高職教育改革的不斷深入，我國高職院校招生改革的力度在不斷加大。截至目前，我國高職招生已經從原來的普通高考一種方式演化為通過普通高考招生、單獨考試招生、綜合評價招生、面向中職畢業(yè)生的技能考試招生、中高職貫通招生、技能拔尖人才免試招生、注冊入學等七種方式。從一種方式到七種方式，我國高職招生制度究竟經歷了怎樣的變遷？這種變遷背后的深層原因是什么？本文擬運用新制度經濟學的制度變遷理論對該問題進行分析。

一、制度變遷的相關理論

經過諾斯等多位學者的努力，目前新制度經濟學中關于制度變遷的理論已經相當系統和完善[1]。在此，不擬就所有的制度變遷理論進行詳細介紹，僅介紹其核心的內容。

（一）制度

在新制度經濟學中，制度是指一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范，諾思稱之為“制度安排”。這種制度安排指的是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排，旨在提供一種使其成員合作獲得一些在結構外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產權變遷的機制，以改變個人或團體可以合法競爭的方式。諾思所講的制度變遷和制度創(chuàng)新都是指這一意義上的制度，其構成要素主要是：正式制約（如法律）、非正式制約（如習俗、宗教等）以及它們的實施，這三者共同界定了社會的尤其是經濟的激勵結構[2]。

（二）制度變遷

制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破。其原理是：制度可以被視為一種公共產品，是由個人或組織生產出來的，這就是制度的供給。由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新的制度的需求，以實現預期收益的增加。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當現存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷的成本與收益之比對促進或推遲制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現制度的變遷。

（三）制度變遷的步驟與方式

推動制度變遷的力量主要有兩種：即“第一行動集團”和“第二行動集團”，第一行動集團是制度變遷的創(chuàng)新者、策劃者和推動者，而第二行動集團是制度變遷的實施者。制度變遷的一般過程可以分為五個步驟：第一，形成推動制度變遷的第一行動集團，即對制度變遷起主要作用的集團；第二，提出有關制度變遷的主要方案；第三，根據制度變遷的原則對方案進行評估和選擇；第四，形成推動制度變遷的第二行動集團，即起次要作用的集團；第五，兩個集團共同努力去實現制度變遷。

根據充當第一行動集團的經濟主體的不同，可以把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷。所謂“自下而上”的制度變遷，是指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現的制度變遷，又稱為“誘致性制度變遷”。所謂“自上而下”的制度變遷，是指由政府充當第一行動集團，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱為“強制性制度變遷”[3]。

二、我國高職招生制度的變遷

（一）我國高職招生制度的變遷路徑

20世紀80年代，我國的高中后教育以大學本科、大中專為主，新開辦的職業(yè)大學屈指可數，因此，整個社會缺乏對高職教育的關注度，我國高職教育發(fā)展滯后。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》將高職教育納入國家教育體系，高等職業(yè)技術教育這一概念也首次出現在官方文件中?！稕Q定》明確提出，高職教育要優(yōu)先對口招收中等職業(yè)技術學校畢業(yè)生以及有專業(yè)實踐經驗、成績合格的在職人員[4]。

20世紀90年代以后，我國高等教育改革不斷深入。1994年，第二次全國教育工作會議提出“三改一補”發(fā)展方針，即通過職業(yè)大學、部分高等專科學校和成人高校來改革和發(fā)展高等職業(yè)技術教育，并利用少數具備條件的重點中等專業(yè)學校改制或舉辦高職班等方式作為補充。1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布，高等職業(yè)技術教育的發(fā)展有了法律依據。1998年，教育部在“三改一補”的基礎上，提出“三多一改”的發(fā)展方針，即“多渠道+多規(guī)格+多模式”發(fā)展高職教育，高職迎來了真正的大發(fā)展時期。1999年6月，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革全面推行素質教育的決定》（中發(fā)[1999]9號），指出職業(yè)技術學院或職業(yè)學院可采取多種方式招收普通高中畢業(yè)生和中等職業(yè)學校畢業(yè)生，并把高職院校的招生事宜交由省級政府負責。但各省級政府普遍采取通過高考錄取的方式招收高職學生。

2000年以后，我國高等職業(yè)院校的數量不斷增加，高職教育的規(guī)模和影響力不斷擴大。在這一背景下，社會對高職逐漸認可，高職教育也開始從規(guī)模擴張向內涵建設轉變。2006年，教育部、財政部開始實施“示范性高職院校建設計劃”。2007年，教育部在全國部分示范性高職院校開展單獨招生改革試點工作，各試點院校自主制定招生政策、自主命題、自主組織考試、自主確定錄取方案，并在高考前完成錄取工作，普通高考已不再是高職院校招收高中畢業(yè)生的唯一途徑。

2010年開始，國家對于高職招生制度改革工作更加重視。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》發(fā)布，明確改革考試招生制度，要求逐步實施高等學校分類入學考試。隨后，2010年3月，教育部《關于2010年部分高等職業(yè)院校開展單獨招生改革試點工作的通知》（教學司[2010]6號）提出，繼續(xù)在全國部分高等職業(yè)院校開展單獨招生改革試點工作。此后，《教育部、財政部關于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”實施工作的通知》（教高[2010]8號）、《教育部、財政部關于支持高等職業(yè)學校提升專業(yè)服務產業(yè)發(fā)展能力的通知》（教職成[2011]11號）、《教育部關于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新，引領職業(yè)教育科學發(fā)展的若干意見》（教職成[2011]12號）、《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》（教高[2012]4號）、《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》等一系列文件中均提出改革考試招生制度，支持各地推進高等職業(yè)院校招生制度改革。2013年4月，《教育部關于積極推進高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導意見》（教學[2013]3號）就高等職業(yè)教育考試招生制度改革的總體要求、建立和完善多樣化的高等職業(yè)教育考試招生方式、建立健全以省級政府為主的管理體制進行了補充和完善。2014年5月，《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）提出健全“文化素質+職業(yè)技能”、單獨招生、綜合評價招生和技能拔尖人才免試等考試招生辦法，為學生接受不同層次高等職業(yè)教育提供多種機會。

（二）現狀

截至目前，我國已經初步形成多樣化的高等職業(yè)教育招生方式，主要有以下七種：

一是通過普通高考招生。這仍然是國內絕大多數省份、絕大多數高職院校招生的主要渠道。

二是單獨考試招生。2005年，上海市開始單獨招生試點工作；隨后，北京、天津、重慶、江蘇等省市的部分國家示范高職院校也開始單獨招生試點；2010年，國家擴大試點范圍，示范性高職院校均開始單獨招生。目前，大部分省份的國家示范校、骨干校都在進行單獨考試招生，部分省份省級示范校也開始進行單獨考試招生試點。

三是綜合評價招生。適用于辦學定位明確及招生管理規(guī)范的高等職業(yè)院校的農林、水利、地礦等行業(yè)特色鮮明且社會急需的專業(yè)，可于高考前，在本地符合當年高考報名條件的考生范圍內，依據考生普通高中學業(yè)水平考試成績和綜合素質評價結果，綜合評價，擇優(yōu)錄取。參加招生學校、專業(yè)及規(guī)模由學校所在地的省級教育行政部門確定。

四是面向中職畢業(yè)生的技能考試招生。這是一種以中職畢業(yè)生的專業(yè)技能成績?yōu)橹饕浫∫罁恼猩k法。

五是中高職貫通招生。這是按照教育部要求，面向初中應屆畢業(yè)生的“三二分段制”和“五年一貫制”招生方式，以藝術、體育、護理、學前教育以及技術含量高、培養(yǎng)周期長的專業(yè)為主，但實際很多地方并未嚴格執(zhí)行上述專業(yè)限制。

六是技能拔尖人才免試招生。對于獲得由教育部主辦或聯辦的全國職業(yè)院校技能大賽三等獎及以上獎項或由省級教育行政部門主辦或聯辦的省級職業(yè)院校技能大賽一等獎的中等職業(yè)學校應屆畢業(yè)生，以及具有高級工或技師資格（或相當職業(yè)資格）、獲得縣級勞動模范或先進個人稱號的在職在崗中等職業(yè)學校畢業(yè)生，經報名地省級教育行政部門核實資格、高等職業(yè)學?？己斯荆捎捎嘘P高等職業(yè)院校免試錄取。

七是注冊入學。2005年起，上海高職學校對中職畢業(yè)生實行“開放注冊入學”；2011年起，江蘇省開始注冊入學試點；2014年，更多的省市，如陜西、北京等也開始高職注冊入學試點。

從我國高職招生制度變遷的路徑以及現狀可以看出，雖然早在2005年教育部就開始在全國部分地區(qū)開展單獨招生改革試點工作，但該項工作大范圍的推廣開展實際是在2010年以后。為此，2010年可以看成是我國高職招生制度變遷的一個分水嶺。在此之前，高職招生實際處于“搭便車”的狀態(tài)，和普通高校一起招生，各地關于招生的操作性政策基本和普通本科高校無異，但2010年之后，高職招生制度改革則明顯提速。

三、我國高職招生制度變遷的原因

改革開放以來，我國高職招生制度發(fā)生了比較大的變遷，究其發(fā)生的背景和原因，主要有兩方面的因素：一是制度需求的因素，二是制度供給的因素。

（一）制度需求因素：生源不斷減少、院校競爭加劇

從表1可以看出，2007年，我國高職高專院校招生人數在經歷了多年的快速增長后首次下降，2008年雖然再度增加，但2009年僅增加不到1%，2010年則再度下降。之所以會出現這種現象，主要原因在于生育率下降導致生源不足。2010年，黑龍江、海南、遼寧、上海、北京、浙江、湖南、山東高考錄取率超過80%。在高考報名人數不斷減少的背景下，我國高職院校的數量卻在不斷增加，到2010年底，我國高職院?？倲狄呀涍_到1246所，2013年底則進一步達到1321所，見表1。目前，從供求關系的角度來看，供求矛盾非常突出，越來越多的高職院校通過普通高考無法招收到足夠的生源。在我國目前的高校生存體制下，學生就意味著收入，因此，高職院校普遍存在“招生饑渴癥”。但近年來，不少學校，特別是一些新成立的職業(yè)技術院校由于知名度不高等原因，在招生方面困難重重，甚至出現了生存問題。這些學校會通過一定的渠道將其“吶喊聲”傳遞給政府和社會。在這種背景下，通過對招生制度不斷進行改革，以更靈活的方式，使更多的學生進入高職院校學習就變得非常必要了。

說明：由于?？粕究频脑颍覈鴮？茖W校數量已從1999年的313所下降到2008年的148所，也就是說，從1999年，我國高職高專數量的增加實際是由高職院校增加導致。

實際上目前高職院校中的一些領先者，如國家示范性高職院校，對近年來的招生制度改革并不支持。對這些學校而言，因其辦學歷史長，已經在社會上具有一定的知名度，通過普通高考招生就能夠滿足其招生需要；此外，這部分學校對注冊入學等政策甚至持比較堅決的反對態(tài)度。

（二）制度供給：國家對高考和高職教育認識的不斷深入

從制度經濟學角度看，僅僅有制度需求制度變革是無法發(fā)生的，因為制度也有可能被“鎖定”，如，國家完全可以像前些年一樣，僅僅通過普通高考這種方式為高職院校招生。那么，國家推動高職招生改革的原因是什么呢？

近年來，國家對普通高考和高職教育的認識不斷深入，這是導致高職招生制度發(fā)生變化的供給性原因。長期以來，社會對我國的高考制度多有詬病，因此，國家在高考方面也試圖有所創(chuàng)新。但由于普通高考影響巨大，國家事實上除了分省高考，并沒有多少創(chuàng)舉。與此同時，隨著對職業(yè)教育認識的不斷深入，不少理論界和政府官員逐步認識到，職業(yè)教育是與普通高等教育不同的一種教育類型，應該有不同的選拔機制。在這種背景下，高職招生制度改革在某種程度上承擔了“試驗田”的角色。政府改革的目標是好的，但在改革次序上則選擇了相對容易的高職而不是普通本科，高職目前的招生困境也給了國家選擇其作為改革突破口的動力。因此，才會出現高職招生改革的力度遠大于普通高校的情況。

從我國高職招生制度改革不難看出，國務院、教育部通過不斷的主動調整，事實上充當了制度供給者的角色，即“第一行動集團”；而高職院校則是“第二行動集團”，他們是制度變遷的實施者。顯然，如圖1制度收益曲線圖所示，國家希望通過對制度不斷并合理的變更，產生新的制度收益，高職招生制度改革可以理解為從L1到L2再到L3不斷變化的過程。在這種變化中，國家獲取了長期制度的收益（L4）。參照制度變遷的一般過程，可以用以下四步來概括目前我國高職招生制度改革的路徑：第一步，部分高職院校招生出現困難，產生了不滿，出現了“吶喊聲”；第二步，政府從穩(wěn)定、均衡發(fā)展的角度考慮如何解決這部分高職院校的困難；第三步，政府為這部分學校出臺一些扶持性政策；第四步，實施這些政策。但高職招生制度變遷要比制度變遷一般過程的五個步驟復雜，其中包含了第二行動集團與第一行動集團之間的博弈，甚至第二行動集團之間也充滿了博弈的關系。如，一些已經具有強勢地位的示范性高職不愿意改革，甚至反對改革，而那些地位相對弱勢的市屬高職院校則希望不斷改革，以改變其生源不足的窘境，顯然，這些高職院校之間也有矛盾。

四、對策及建議

通過對我國高職招生制度變遷進行分析，我國的高職招生制度變遷具有較為明顯的“強制性制度變遷”特征。這一領域的改革，在我國尚屬新生事物，鑒于目前我國高職教育來之不易的局面，提出如下建議。

（一）政府應當審慎推行高職招生制度改革

作為一種不同于普通本科的教育類型，高職教育在我國的發(fā)展尚不足三十年，政府和理論界還有許多理論及改革中遇到的實際問題需要探索和總結。政府改革動機是良好的，但是良好的動機不一定能帶來良好的結果。如，注冊入學，目前我國越來越多的省市在推行該項制度，部分優(yōu)秀高職院校對此有抵觸心理，這些院校的擔心也并非沒有道理，沒有門檻，社會怎么看高職？我國很多中職學校實行注冊入學后不但未能挽回其生源下降的頹勢，反而由于社會聲譽不佳，加速了其衰敗的進程。因此，對改革時機、路徑的選擇也十分重要，政府在推行高職招生制度改革時不能過于急迫，應當持謹慎的態(tài)度，采取漸進式、分類、自愿、穩(wěn)步推進的策略似乎更好一些。

（二）高職院校要不斷提升自身吸引力，盡快適應高職招生制度改革

生源不足的窘境是國家推行高職招生制度改革的重要原因。生源不足固然有生育率下降導致適齡人口總數不斷減少的客觀因素，但大量上線考生不報考或者放棄錄取說明高職吸引力不足才是報考率低、報到率低的根本原因。因此，對于高職院校而言，不應該只強調各種客觀因素和困難，踏實辦學，辦出特色，培養(yǎng)出符合社會需要的高素質技術技能型人才才是根本。高職院校要贏得政府、社會、學生、企業(yè)的尊重，關鍵還在自身，有為才有位。招生是一個學校綜合實力的體現，高職院校要盡快從規(guī)模擴張轉向內涵建設和品牌打造，準確地說就是抓質量、塑品牌，不斷提升自身吸引力，適應高職招生制度改革，只有這樣，才能在激烈的競爭中立于不敗之地。

參 考 文 獻

[1]田國強.現代經濟學的基本分析框架和研究方法[J]經濟研究，2005（2）：113-124.

[2][3]盧現祥.西方新制度經濟學[M]北京：中國發(fā)展出版社，2003：34.110.

[4]全國高職高專校長聯席會議.高等職業(yè)教育改革與發(fā)展報告[M]北京：高等教育出版社，2011：1-2.