存款保險(xiǎn)制度的美國(guó)實(shí)踐及其局限性

劉明彥

存款保險(xiǎn)制度作為金融安全網(wǎng)之一，在經(jīng)濟(jì)增速下行、銀行不良“雙升”之際推出，其影響將極其深遠(yuǎn)。但如何客觀看待存款保險(xiǎn)制度，使中國(guó)的存款保險(xiǎn)能真正發(fā)揮其穩(wěn)定金融系統(tǒng)的功能，對(duì)存款保險(xiǎn)制度鼻祖美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度框架及歷史功效進(jìn)行分析，將具有一定借鑒價(jià)值。

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度演變與框架

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立

美國(guó)是世界上第一個(gè)建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家。1829年紐約實(shí)施了全美第一個(gè)州立存款保險(xiǎn)制度。百年之后的1933年美國(guó)政府為應(yīng)對(duì)大蕭條對(duì)銀行業(yè)的沖擊，通過(guò)了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，于1934年成立了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），并于同年建立聯(lián)邦儲(chǔ)蓄信貸保險(xiǎn)公司（FSLIC），后者專門向儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)（S&Ls）提供存款保險(xiǎn)。

FSLIC被20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸危機(jī)耗盡了資本，于1995年被FDIC接管，F(xiàn)DIC是美國(guó)最主要的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。除FDIC之外，美國(guó)的國(guó)家信用合作保險(xiǎn)基金也具有存款保險(xiǎn)職能，向信用合作機(jī)構(gòu)提供存款保險(xiǎn)。

FDIC的主要職責(zé)

經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)，F(xiàn)DIC主要有三大職能。一是存款保險(xiǎn)。為全美6589家獨(dú)立注冊(cè)的銀行和儲(chǔ)蓄信貸機(jī)構(gòu)的8種賬戶超過(guò)4萬(wàn)億美元提供限額保險(xiǎn)，最初存款人保險(xiǎn)限額僅為2500美元，后經(jīng)多次調(diào)整，1980年將保險(xiǎn)限額由4萬(wàn)美元提高到10萬(wàn)美元，2008年危機(jī)期間為了防止銀行擠兌，再次將存款保險(xiǎn)限額由10萬(wàn)美元大幅調(diào)高至25萬(wàn)美元。

二是銀行監(jiān)管。對(duì)5200多家非美聯(lián)儲(chǔ)成員的州注冊(cè)銀行和儲(chǔ)蓄信貸機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管，可以要求被監(jiān)管銀行定期報(bào)告其財(cái)務(wù)狀況，開展現(xiàn)場(chǎng)檢查;對(duì)從事不安全業(yè)務(wù)的銀行及管理人員處以罰款、發(fā)布停業(yè)整頓命令、撤銷高管人員職務(wù)、終止并取消其存款保險(xiǎn)等處罰。三是處置倒閉存款機(jī)構(gòu)。當(dāng)存款機(jī)構(gòu)資不抵債、不能支付到期債務(wù)或資本充足率低于2%時(shí)，該機(jī)構(gòu)的注冊(cè)管理機(jī)關(guān)將做出正式關(guān)閉決定并通知FDIC。根據(jù)美國(guó)法律，F(xiàn)DIC是所有倒閉聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的清算管理人，目前大部分州也任命FDIC為倒閉州銀行的清算管理人。

FDIC處置倒閉存款機(jī)構(gòu)主要有三種方式：一是購(gòu)買與承接交易，即由一家穩(wěn)健金融機(jī)構(gòu)承接倒閉機(jī)構(gòu)的部分或全部債務(wù)，購(gòu)買其部分或全部資產(chǎn)，F(xiàn)DIC為收購(gòu)提供資金援助;二是存款償付，指FDIC在清算倒閉機(jī)構(gòu)過(guò)程中，直接向存款人賠付被保險(xiǎn)存款，然后進(jìn)行清算;三是救助，F(xiàn)DIC通過(guò)貸款、存款、購(gòu)買資產(chǎn)或承擔(dān)債務(wù)等方式向?yàn)l臨破產(chǎn)的銀行提供財(cái)務(wù)援助，使該銀行免于破產(chǎn)。

FDIC保險(xiǎn)基金

基金資金來(lái)源于保費(fèi)和投資收益。FDIC從未獲得國(guó)會(huì)的財(cái)政撥款，啟動(dòng)資金來(lái)源于投保銀行的保險(xiǎn)費(fèi)和美國(guó)財(cái)政部的1.5億美元貸款（已于1948年還清），之后一直靠投保的銀行和儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和投資美國(guó)政府債券收益積累保險(xiǎn)基金，本輪金融危機(jī)前FDIC的營(yíng)運(yùn)資金約500億美元。

保費(fèi)由統(tǒng)一費(fèi)率轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。從1933年到1993年，F(xiàn)DIC一直實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率，即根據(jù)銀行存款規(guī)模征收存款保險(xiǎn)費(fèi)，而不考慮銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一費(fèi)率無(wú)法對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束，形成了較嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。FDIC根據(jù)銀行的資本充足率劃分標(biāo)準(zhǔn)和CAMELS評(píng)級(jí)，將銀行存款保險(xiǎn)費(fèi)率分為九個(gè)檔次，費(fèi)率區(qū)間從0～0.27%。

基金目標(biāo)比率由固定比例調(diào)整為區(qū)間浮動(dòng)。為了保證FDCI對(duì)銀行存款的償付能力，保險(xiǎn)基金必須與被保險(xiǎn)存款的比率維持在一定水平，即目標(biāo)比率（目標(biāo)比率=存款保險(xiǎn)基金額/被保險(xiǎn)存款額）。FDIC成立之后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，目標(biāo)比率為1.25%，2009年國(guó)會(huì)通過(guò)法案，將固定目標(biāo)比率調(diào)整為1.15%～1.5%區(qū)間浮動(dòng)，允許FDIC在目標(biāo)比率發(fā)生以下變化時(shí)采取相應(yīng)行動(dòng)：一是當(dāng)目標(biāo)比率低于或預(yù)計(jì)半年內(nèi)低于1.15%時(shí)，F(xiàn)DIC一年內(nèi)收足基金規(guī)定的目標(biāo)比率，或收取不低于0.23%的費(fèi)率，15年內(nèi)收足資金;二是當(dāng)目標(biāo)比率在1.35%～1.5%之間時(shí)，將超出1.35%比例部分中的一半向被保險(xiǎn)成員返還;三是當(dāng)目標(biāo)比率超過(guò)1.5%時(shí)，F(xiàn)DIC必須將超出部分返回給被保險(xiǎn)成員。

保險(xiǎn)賠付

限額不斷調(diào)升。存款保險(xiǎn)的賠付是根據(jù)存款人進(jìn)行，而不是按賬戶賠付。當(dāng)一個(gè)存款人在倒閉機(jī)構(gòu)有多個(gè)賬戶時(shí)，合并計(jì)算。另外，F(xiàn)DIC只對(duì)存款人的支票賬戶、儲(chǔ)蓄賬戶、存單、退休金賬戶等存款賬戶進(jìn)行保險(xiǎn)，對(duì)共同基金投資、股票、債券、國(guó)庫(kù)券等其他投資品不予保險(xiǎn)。目前美國(guó)存款保險(xiǎn)限額為25萬(wàn)美元，是成立之初的100倍。

賠付程序。當(dāng)一家參加存款保險(xiǎn)不得不破產(chǎn)時(shí)，F(xiàn)DIC會(huì)盡可能安排一家穩(wěn)健銀行將其收購(gòu)，或接管破產(chǎn)銀行，償付存款人保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款。

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施效果

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度黃金期（1934～1980年）

1934年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）作為一家政府機(jī)構(gòu)成立，負(fù)責(zé)為銀行存款提供保險(xiǎn)，避免擠兌，開創(chuàng)了世界存款保險(xiǎn)制度的先河。在FDIC成立之后近半個(gè)世紀(jì)，其在維護(hù)存款人信心，保障金融系統(tǒng)安全發(fā)揮了巨大的作用。

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的數(shù)據(jù)顯示，從1934年到1980年47年中，F(xiàn)DIC保險(xiǎn)的銀行破產(chǎn)數(shù)量總數(shù)為480家，平均每年有12家銀行破產(chǎn)，遠(yuǎn)低于1934年至2014年間平均每年破產(chǎn)50家銀行的平均水平。該階段存款保險(xiǎn)制度湊效的主要原因有：一是美國(guó)金融業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，銀行很少涉及證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，銀行交易賬戶資產(chǎn)在總資產(chǎn)中占比極低;二是實(shí)施嚴(yán)格的Q條款和金融管制，銀行不能為活期存款支付利息，對(duì)定期存款也規(guī)定了最高利率上限，并對(duì)銀行的跨區(qū)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制，銀行面臨較低的利率風(fēng)險(xiǎn);三是美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，期間美國(guó)平均增速為4.74%，銀行業(yè)面臨著良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

儲(chǔ)貸危機(jī)考驗(yàn)美國(guó)存款保險(xiǎn)制度（1980～1995年）

20世紀(jì)70年代美國(guó)的高通脹（平均CPI高達(dá)7.5%）和高利率（聯(lián)邦基金利率超過(guò)10%）使通過(guò)短期儲(chǔ)蓄存款融資但發(fā)放長(zhǎng)期固定利率房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)面臨利率風(fēng)險(xiǎn)驟升。1982年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法案，允許儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)投資安全和不安全的貸款，甚至可以投資垃圾債券。1986年美國(guó)取消了規(guī)定存款利率上限的Q條款，這使得儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行激進(jìn)的高息攬存。資產(chǎn)負(fù)債期限的錯(cuò)配和存貸利率的倒掛（存款利率20%，貸款利率8%），使美國(guó)近30%的依靠吸收短期儲(chǔ)蓄存款、投放于房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)陷入困境。1986～1995年，F(xiàn)SLIC（聯(lián)邦儲(chǔ)貸保險(xiǎn)公司）關(guān)閉了1043家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，超過(guò)20世紀(jì)80年代初期所有儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的三分之一。救助儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的巨額成本，最終導(dǎo)致1987年FSLIC資不抵債并入FDIC。

儲(chǔ)貸危機(jī)期間美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈原因：一是對(duì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，無(wú)法抑制其冒險(xiǎn)行為的道德風(fēng)險(xiǎn);二是利率市場(chǎng)化、高通脹、放松管制等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境引發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這超出了存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)范圍。

次貸危機(jī)對(duì)存款保險(xiǎn)制度沖擊（2007年至今）

2007年4月美國(guó)第二大次級(jí)抵押貸款公司新世紀(jì)金融破產(chǎn)，標(biāo)志著次貸危機(jī)爆發(fā)。隨著次貸危機(jī)的蔓延，重倉(cāng)次貸債券和相關(guān)衍生品CDO的投資銀行和大型商業(yè)銀行損失慘重。同期FDIC的資本余額僅為346億美元，一家像華盛頓互惠銀行（存款1880億）的中型銀行破產(chǎn)即可耗盡FDIC的資本。在此背景下，美國(guó)政府推出巨額救助計(jì)劃，對(duì)“兩房”、AIG、花旗、摩根大通等大型機(jī)構(gòu)注資超過(guò)3000億美元，才避免了金融危機(jī)的擴(kuò)散。盡管如此，自2007年以來(lái)，美國(guó)商業(yè)銀行總共破產(chǎn)了516家銀行，而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購(gòu)，雷曼兄弟破產(chǎn)，美國(guó)資本市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)均遭受重創(chuàng)。

次貸危機(jī)中美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈的原因：一是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)下，保險(xiǎn)、證券公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)金融市場(chǎng)迅速傳遞到商業(yè)銀行的交易賬戶，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)出現(xiàn)巨額減計(jì)，而保險(xiǎn)、證券公司的資產(chǎn)并未保險(xiǎn);二是大型銀行的資金來(lái)源中近50%是非存款負(fù)債，主要是債券和票據(jù)等，這些非存款負(fù)債無(wú)需交納保費(fèi)，但面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);三是混業(yè)經(jīng)營(yíng)下商業(yè)銀行交易賬戶和表外資產(chǎn)占比大幅上升，在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩情況下，這些資產(chǎn)可能遭受巨額減計(jì)，使用商業(yè)銀行承擔(dān)了比銀行賬戶更高的風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度無(wú)疑是迄今為止最成功的存款保險(xiǎn)制度，也是世界存款保險(xiǎn)制度的典范，總結(jié)其80年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我們得出以下幾點(diǎn)啟示：

存款保險(xiǎn)制度無(wú)力應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度設(shè)立的初衷在于維護(hù)存款人對(duì)銀行的信心，防止擠兌對(duì)銀行帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并阻斷破產(chǎn)銀行風(fēng)險(xiǎn)向穩(wěn)健銀行的傳染，從而避免非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但銀行面臨的不僅僅是存款人缺乏信心引發(fā)的擠兌風(fēng)險(xiǎn)（流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)），而且擠兌風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)存款準(zhǔn)備金制度予以化解，銀行面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，另外利率市場(chǎng)化和銀行綜合化經(jīng)營(yíng)使銀行承擔(dān)著更大的利率風(fēng)險(xiǎn)和資本市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，比如，美國(guó)大型銀行持有巨額的次級(jí)貸款、次級(jí)債券及相關(guān)衍生品，在本輪金融危機(jī)中遭受了上千億美元資產(chǎn)計(jì)減的損失，這些風(fēng)險(xiǎn)僅靠對(duì)存款進(jìn)行保險(xiǎn)無(wú)法防范。當(dāng)然，從理論上講，F(xiàn)DIC通過(guò)監(jiān)督、檢查可一定程度上抑制銀行的過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，但這都對(duì)FDIC的監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)。美國(guó)儲(chǔ)貸危機(jī)和次貸危機(jī)的實(shí)踐表明，只有政府才能真正應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)起“最后借款人”的職責(zé)。

存款保險(xiǎn)制度的部分作用被資本充足率監(jiān)管替代。1934年美國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立時(shí)，同時(shí)實(shí)施分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融模型，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的投資銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相分離。為了防止銀行業(yè)因高息攬存而冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，美國(guó)推出金融管制的Q條款，這些保守的監(jiān)管制度雖然抑制了銀行業(yè)的發(fā)展，但其近半個(gè)世紀(jì)免受金融危機(jī)的侵?jǐn)_。20世紀(jì)80年代的利率市場(chǎng)化，使儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)和銀行業(yè)都因存款利率飚升而承擔(dān)了過(guò)度的利率風(fēng)險(xiǎn)，最終釀成了儲(chǔ)貸危機(jī)。1999年美國(guó)通過(guò)了新金融法案，銀行業(yè)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向混業(yè)，九年之后即暴發(fā)了次貸危機(jī)?；诜謽I(yè)經(jīng)營(yíng)和金融管制的存款保險(xiǎn)制度在利率市場(chǎng)化和混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下能否發(fā)揮存款保險(xiǎn)功能，存在爭(zhēng)議。即使有存款保險(xiǎn)，當(dāng)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上升時(shí)，存款人仍會(huì)擠兌而不會(huì)坐等存款保險(xiǎn)基金進(jìn)行賠償，因?yàn)楹笳咄ǔＳ幸欢〞r(shí)滯。另外，從20世紀(jì)90年代開始實(shí)施的巴塞爾協(xié)議，使不低于8%的資本充足率為存款人及其他債權(quán)人的權(quán)益提供了一定保障，部分替代了存款保險(xiǎn)制度的功能。

保險(xiǎn)目標(biāo)比率的確定需在安全與效率之間進(jìn)行平衡。本輪金融危機(jī)前，美國(guó)存款保險(xiǎn)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別化費(fèi)率和1.25%的保險(xiǎn)基金目標(biāo)比率，但僅占銀行業(yè)被保險(xiǎn)存款余額1.25%的保險(xiǎn)基金規(guī)模能否為銀行業(yè)存款提供充足的保險(xiǎn)，實(shí)踐中存在不確定性。但如果對(duì)銀行保險(xiǎn)征收較重的保費(fèi)，一方面會(huì)侵蝕銀行的利潤(rùn)，另一方面會(huì)形成銀行增加非存款負(fù)債的激勵(lì)，即更多地依賴不需要交存款保險(xiǎn)費(fèi)的債券、同業(yè)和衍生品融資等，導(dǎo)致銀行的制度套利。如果中國(guó)對(duì)銀行存款征收0.07%的存款保險(xiǎn)費(fèi)，大概需要15年保險(xiǎn)基金的規(guī)模才能達(dá)到1.25%的目標(biāo)比率，此前政府需要向存款保險(xiǎn)基金融資以樹立市場(chǎng)信心。

存款保險(xiǎn)范圍和限額應(yīng)適時(shí)調(diào)整。美國(guó)存款保險(xiǎn)基金只對(duì)存款人的八類存款賬戶進(jìn)行保險(xiǎn)，本輪金融危機(jī)前為10萬(wàn)美元，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，保險(xiǎn)限額目調(diào)整為25萬(wàn)美元，可見提高保險(xiǎn)限額可擴(kuò)大存款保險(xiǎn)的覆蓋面，增強(qiáng)存款保險(xiǎn)的穩(wěn)定金融體系功能。但保險(xiǎn)限額越高，保險(xiǎn)基金在銀行破產(chǎn)時(shí)需要付出的成本就越高，存款人分散和控制風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)就會(huì)削弱。中國(guó)存款保險(xiǎn)條例意見稿中將存款保險(xiǎn)上限設(shè)為50萬(wàn)元，可以覆蓋絕大多數(shù)自然人的存款，但對(duì)企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體來(lái)說(shuō)，覆蓋力度有所不足。因而，存款保險(xiǎn)制度可能使部分企業(yè)存款由中小銀行分流至大型銀行，進(jìn)一步加劇大型銀行在市場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì)地位。

（作者單位：中國(guó)民生銀行信息管理部）