論國家治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

俞大軍　范曉麗

【摘要】國家治理體系現(xiàn)代化，就是一個不斷克服問題，優(yōu)化國家治理體系的過程。這既是我國治國理念的重大轉折，也是中國特色社會主義的重大理論創(chuàng)新，其核心是提高國家、市場與社會的協(xié)同治理能力。為此，我國在優(yōu)化國家治理體系的過程中，要正確處理好中央與地方、政府與市場、政府與社會的關系。

【關鍵詞】全面深化改革時期 國家治理體系 協(xié)同治理

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革時期的總目標，相應地國家治理體系現(xiàn)代化也成為當下學術界研究的熱點話題，這一方面反映了經濟體制改革對社會發(fā)展所提出的要求，另一方面也是穩(wěn)妥推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的重大歷史使命。

國家治理體系現(xiàn)代化基本概述

對治理內涵的理性分析。治理理論是在市場失靈和政府失靈的困境中興起和產生的，它是指一套價值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，一個社會通過政府、市場、社會和個人的互動來管理其經濟、政治和社會事務，它是一個社會通過其自身組織來制定和實施決策，以達成相互理解、取得共識和采取行動。①治理的目的是在各種不同的制度關系中，運用權力去引導、規(guī)范和控制公民的各種活動，以最大程度地增進公共利益，著重強調多元化的、民主的、合作的管理模式。

把握治理的含義需要將其與“統(tǒng)治”進行一番比較，治理既包含一定的強制力，也包含一定的非強制力，而統(tǒng)治是指統(tǒng)治階級運用國家政權對國家和社會的支配性控制。治理與統(tǒng)治的共同之處在于：二者都需要依靠政治權力和權威來進行，二者也都是以維持社會的正常秩序為最終的目的。二者的區(qū)別在于：首先，權力主體不同。統(tǒng)治的主體必定是政府，而治理的主體除了政府，還可以是市場、企業(yè)、社會組織和公民等準權力性組織。其次，權力向度不同。統(tǒng)治的權力運行方向總是自上而下進行的，是一種單一向度的權力。而治理的權力運行的方向則是平行的、互動的，是一種多元向度的權力。最后，權威的基礎和性質不同。統(tǒng)治的權威主要來源于政府制定和實施的法規(guī)命令和政府政策，治理的權威主要來源于廣大公民的認可和同意。

具體闡釋現(xiàn)代國家治理體系的構成內容。國家治理體系屬于國家生活中的宏觀、頂層設計，有助于國家的政局穩(wěn)定、經濟繁榮、社會進步和文化發(fā)展。國家治理包括政府治理、社會治理、企業(yè)治理、基層和個人自治。傳統(tǒng)國家治理主要是依靠政府的單一治理，而現(xiàn)代國家治理主要是要實現(xiàn)政府、市場、社會和個人的多元治理，不僅依靠政府的權威，還要依靠企業(yè)、民間組織等通過網絡的協(xié)商和伙伴關系確立共同的目標等方式來實施對公共事務的共同管理。習近平指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。”②

一個由政府、市場、社會和個人共同構成的國家治理格局，就是現(xiàn)代國家治理體系，它是一個有機的、協(xié)調的、動態(tài)的和整體的運行系統(tǒng)。就政府而言，它作為國家治理體系中唯一具有合法性的強制主體，能夠為整個社會創(chuàng)建一個基本的制度環(huán)境，保證各項經濟和社會政策的有效執(zhí)行。就市場而言，市場經濟體制是迄今為止最有效率的資源配置方式，政府的財政收入和社會的穩(wěn)定也都依賴于市場經濟的健康有序發(fā)展。就社會組織而言，現(xiàn)代公民社會蘊含著能夠緩解市場失靈和政府失靈的第三種治理機制，能夠在社會治理方面提供多樣化的公共物品和服務，滿足大眾的各種需求。③就個人而言，隨著公民主體意識和權利意識的不斷加強，公民需要通過有效的政治參與渠道來表達自己的利益需求，從而實現(xiàn)對政府權力的制約和監(jiān)督。

我國國家治理體系中存在的主要問題

市場機制作用未得到充分發(fā)揮。政府和市場都是國家治理體系中不可或缺的一個部分，絕不能顧此失彼，因此，我們要合理界定好政府與市場之間的邊界，使它們各司其職，充分發(fā)揮各自應有的作用。市場存在著自發(fā)性、自利性和滯后性的缺點，如果單純依靠市場機制來調節(jié)人與人、人與組織、人與社會之間的關系，將會不可避免地帶來社會的混亂和不穩(wěn)定。為此，要充分認識到政府應該做什么、能做什么和不能做什么，并適當?shù)倪M行宏觀調控，這恰恰是現(xiàn)代治國思想的智慧所在。然而，由于我國正處于社會轉型時期，政府還留有一些計劃經濟體制留下的工作方式和觀念，過多運用單一、簡單的行政性手段對經濟生活和市場微觀主體進行干預，忽視了市場規(guī)律和市場機制本身的調節(jié)作用，這在一定程度上限制了市場經濟的活力，降低了市場經濟的效率，既不利于經濟的持續(xù)健康發(fā)展，也使得政府治理的成本大大增加，甚至還會造成權力尋租現(xiàn)象，使得治理腐敗現(xiàn)象嚴重、治理績效低下。不僅如此，隨著改革的進一步深入，政府正在不自覺地成為改革中利益博弈方，與企業(yè)爭利，與民爭利，從而使政府失去了中立者、利益協(xié)調者的應有角色，從“政治人”蛻變?yōu)椤敖洕恕?，破壞了政府的形象，嚴重弱化了政府的公信力水平。?/p>

中央與地方的關系不合理。一是中央與地方具體職能劃分不夠明確、不科學。法律賦予中央政府與地方政府之間的職責權限劃分過于原則、籠統(tǒng)、寬泛，不易于操作，這就不可避免地導致中央政府與地方政府之間職能履行的偏差與不足、進而發(fā)生相互推諉和爭功避責的現(xiàn)象。二是中央政府與地方政府財權與事權的不匹配。中央政府在財政權力上處于絕對的主導地位，擁有主要稅種的征收權、稅法解釋權和稅收減免權，地方政府基本上處于服從和被支配的地位，只擁有一些很小的權力，但地方政府直接面對當?shù)鼐用?，承擔著紛繁復雜的各種政府社會事務，有時還要完成中央或上級政府委托的一些公共事務，這無疑會加重地方政府的負擔，影響地方政府的工作效率。三是監(jiān)督機制的不健全。無論是中央政府監(jiān)督地方政府，還是地方政府制約中央政府，都缺乏相應的法律依據，這不僅導致了中央政府的政令難以得到有效落實，出現(xiàn)了食品安全問題、礦難頻發(fā)、教育亂收費等違法及違背中央政策的事情，同時也使得中央政府可以隨意干預地方政府職能的履行，影響地方政府功能的正常發(fā)揮。⑤endprint

公民進行治理參與的渠道不暢通。隨著我國經濟的快速發(fā)展和自媒體時代的到來，我國公民的主體意識和權利意識不斷得到增強，公民越來越注重和保護自身的合法權利和利益，也越來越覺得自己有權利，有能力去影響和參與政府的組成和政府政策的制定和實施。但幾千年的封建專制統(tǒng)治的歷史，使得專制和集權的思想揮之不去，同時也形成了政府的官本位思想，官統(tǒng)治民，民要無條件的服從官的心理，以致政府官員在制定政策的過程中沒有重視廣大群眾的心聲和訴求。而且在現(xiàn)有的政治體制下，公民政治參與的渠道相對狹窄，方式也較為單一，公民缺乏有序的政治參與渠道和方式，其政治參與的路徑也往往通過人民代表代為行使各項政治權力，無疑具有很大的局限性。這些都直接導致了社會公眾的利益訴求和表達渠道的不暢通，公眾的正常、合法利益受到不合理的壓制而無法得到充分的尊重和滿足。如果利益需求得不到有效的解決，公眾找不到化解利益沖突的有效途徑，廣大民眾就會采取一些極端的方式來表達和實現(xiàn)自身的合法權利和利益，從而導致了社會群體性事件的頻發(fā)，破壞了社會的穩(wěn)定和正常秩序。

社會進行自治的能力有待提高。目前我國的治理模式基本屬于強政府—弱社會的治理模式，在該模式下，政府起著絕對的主導作用，總是習慣于對社會采取自上而下的任務下達與政治動員的剛性工作方式，社會在政府面前是弱者，本來歸社會管的歸政府管，政府管得太多、太死，將社會組織視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，忽略了它們在社會治理中的主體地位和主力作用。這不僅限制了社會力量的成長和進一步壯大，擠壓了社會組織的成長與活動空間，還使得不斷增長和復雜多變的社會需求得不到充分滿足，增加了誘發(fā)社會矛盾和沖突的可能性。同時，廣大民眾認為社會事務的管理本來就是政府的事，與自己和社會組織無關，這就導致了公眾和社會組織對各種社會事務的管理漠不關心，同時也對政府存在一種依賴心理，總覺得政府遲早都會進行處理的，持有一種觀望的態(tài)度，進而形成一種有事找政府，出事怨政府的慣性思維，難以充分發(fā)揮社會組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在這種環(huán)境和氛圍下，社會的自治能力肯定無法得到提高，難以達到國家治理體系現(xiàn)代化對社會組織的要求。

促進國家治理體系現(xiàn)代化的基本措施

轉變政府角色，形成政府主導、多元主體協(xié)同互動的治理格局。在社會治理的改革中，要堅持系統(tǒng)治理，在發(fā)揮政府主導作用的同時，也應重視市場和社會組織的力量，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。政府應該通過多種方式將部分職能轉移給市場和社會組織，使得政府、市場、社會組織和公民都能夠基于不同的激勵方式成為合作共治的多元主體，平等地擁有自己的角色定位，并且平等地參與到公共決策的制定和執(zhí)行的過程中去，采取合作行動，緩解政府治理的壓力，構建一個多元利益主體雙向互動與合作共治網絡體系。⑥隨著公民社會的逐步完善、社會自治組織的慢慢興起、網絡狀社會結構的初步形成，多元化社會已經基本顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的政府單一管理模式正在逐步向多元主體共同參與的治理模式進行轉變，政府不再是唯一的權力中心，其權力結構也不再是自上而下的等級權威體系，各種公共或私人機構只要其行使的權力得到公眾的認可和同意，就可以成為準權力性組織，依法行使各自的職權，發(fā)揮其應有的作用。政府、市場和社會是維護社會穩(wěn)定、保持社會秩序、整合社會資源、促進民主進程的三大主體，任何單一主體的偏廢都不可能達到帕累托最優(yōu)，政府、市場和社會組織只有尋求互利共贏與協(xié)作治理才能最終實現(xiàn)善治，實現(xiàn)公共利益的最大化。⑦

完善制度化分權，建構中央選擇性集權體制?，F(xiàn)代國家治理應該奠基于制度化的地方分權，而不應該奠基于非制度化的討價還價和權力博弈，這樣才能減少中央政府與地方政府各自行為的不確定性與隨意性，也才能提高國家治理的穩(wěn)定性和績效性。中央政府作為國家主權的主要代表，代表著整個國家的整體性利益和全局性利益，應該有選擇性的集中國防、對外交往、國家內外安全、宏觀經濟調控、稅收等全局性、整體性權力，以維護國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。地方政府作為地方局部利益的代表，享有在自身職責范圍內自主處理地方事務的各項權力，比如制定與國家法律不相沖突的地方性法規(guī)和政策，負責地方的文化、衛(wèi)生、教育、社會保障事業(yè)等社會職能，以促進當?shù)厣鐣陌l(fā)展，滿足當?shù)鼐用窀鞣N不同的需求。因此，在中央選擇性集權和地方分權體制下，必須以法律規(guī)范的形式，明確界定中央政府與地方政府之間的職責權限劃分，并依照中央政府與地方政府的職權確定各自所應該承擔的責任，同時，中央政府與地方政府的職責權限也都有法律保障和相應的財政基礎，做到財權與事權的一致。彼此都不能隨意干涉對方的職權領域，使得雙方在其自身度的界限內具有不可侵犯的合法地位，同時又為對方發(fā)展提供自身的基礎。⑧

充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織是構建國家治理格局的重要力量，在全面深化改革時期的政府治理中，社會組織可以起到替代和補充的作用，成為政府治理的有效減壓閥。所謂替代作用就是指那些政府可以做，社會組織也可以做，但是由社會組織來做可以做得更好的領域，就可以放權交給社會組織來做，以減少政府的負擔，可以集中時間和精力去處理其他一些重要的事;所謂補充作用就是對于政府而言，由于人力、物力和財力的有限性而做得不夠好或者一直沒有關注到的領域，就可以全權交給社會組織來做，以彌補政府的不足，進而滿足廣大民眾各種各樣的要求。⑨日益多元的社會利益關系和日益多變的社會結構，使得社會問題更加復雜多樣，如果全部都留給政府處理，既不現(xiàn)實，也不科學，所以，政府要充分激發(fā)社會組織的活力，增強社會組織力量，這也是現(xiàn)代化國家治理不可或缺的內容。一方面，政府應該積極推動社會組織的成長和發(fā)展，在相關政策上給予一定的扶持和支持，比如加大對社會組織的資金投入，減免社會組織的各項稅收等，以實現(xiàn)社會組織的獨立性和自主性;另一方面，社會組織自身也應完善其內部管理體系，規(guī)范各項規(guī)章制度，加強人才隊伍的建設，提高自治能力，實現(xiàn)自身的可諧持續(xù)發(fā)展。

建立政府與市場科學合理的關系。處理好政府與市場的關系，不僅是經濟體制改革的核心問題，也是國家治理的重要問題，政府和市場在各自不同的領域發(fā)揮著不同的作用，并依據不同的軌道行事，從而可以把看得見的手和看不見的手有機結合起來。對政府來說，它必須在公共事務治理和運用公共資源的領域中發(fā)揮主導作用，增強宏觀調控管理的能力，減少對市場微觀事務的干預，并根據憲法和法律的軌道去行事。對于市場來說，它必須在配置資源的領域起決定作用，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和生產要素在全國的自由流動，在遵守法律的基礎上根據市場規(guī)律和市場機制的軌道去行事。當然，政府應關照市場，為市場立法，保持市場有良好的社會秩序，在宏觀上控制市場，使市場實現(xiàn)供求的平衡，避免市場失敗。市場會為政府生產一些由政府親自來生產效率不高、而由市場來生產則會有效率的公共產品，市場也會給政府依法繳納更多賦稅，以增加政府的財政收入，為政府職能的履行提供重要的物質基礎。⑩建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的重要基礎，而科學的宏觀調控，有效的政府治理，則是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求，二者相互促進，互為前提，共同推動國家的繁榮與進步。

（作者單位：江西中醫(yī)藥大學，宿遷學院）

【注釋】

①UN： Governance indicators： A Users' Guide， www.Undp.org.

②習近平：“切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，《人民日報》，2014年1月5日。

③邵鵬：“國家治理模式演進與國家治理體系建構”，《學習與實踐》，2014年第1期。

④丁志剛：“全面深化改革與現(xiàn)代化國家治理體系”，《江漢論壇》，2014年第4期。

⑤徐勇，高炳雄：《地方政府學》，北京：高等教育出版社，2013年，第147頁。

⑥林瓊：“包容性治理：生態(tài)公共治理變革新向度”，《江西社會科學》，2013年第13期。

⑦毛越華：“社會管理創(chuàng)新過程中：政府、市場與社會的協(xié)同治理”，《貴州社會科學》，2013年第3期。

⑧謝慶奎：《當代中國政府與政治》，北京：高等教育出版社，2010年，第197頁。

⑨唐皇鳳：“非政府組織：社會轉型期政府治理的減壓閥”，《觀察與評析》，2010年第1期。

⑩胡寧生：“國家治理現(xiàn)代化：政府、市場和社會新型協(xié)同互動”，《南京社會科學》，2014第1期。

責編 / 韓露（實習）endprint