以改革創(chuàng)新精神做好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作

張妮

摘 要：強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履職盡責(zé)，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，促進(jìn)反腐倡廉工作的進(jìn)步深入，使黨的執(zhí)政能力得到進(jìn)一步的提升。從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的新形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作重在審計(jì)評(píng)價(jià)三個(gè)方面，剖析了新形勢(shì)下如何更有效地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；審計(jì)評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)體系

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是適應(yīng)我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的需要而產(chǎn)生的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是審計(jì)機(jī)關(guān)或組織按照規(guī)定對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，即初創(chuàng)時(shí)期、探索發(fā)展時(shí)期、規(guī)范深化時(shí)期。

（一）初創(chuàng)時(shí)期

20世紀(jì)80年代中期到90年代末為初創(chuàng)時(shí)期，起源于針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制中存在的問題，探索廠長(zhǎng)、經(jīng)理離任審計(jì)，發(fā)展為全國(guó)逐步推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

（二）探索發(fā)展時(shí)期

從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初可以作為探索發(fā)展時(shí)期，1999年兩辦印發(fā)《兩個(gè)暫行規(guī)定》視為我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度初步確立；從2000年開始縣級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作在全國(guó)啟動(dòng)；2004年由六部委聯(lián)合發(fā)文黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍擴(kuò)大到了地廳級(jí)。

（三）規(guī)范深化時(shí)期

從2006年開始處于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的規(guī)范深化時(shí)期，2006年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被正式寫入了審計(jì)法。2010年兩辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》；黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，并對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。這充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)審計(jì)工作的高度重視，并為進(jìn)一步做好審計(jì)工作指明了前進(jìn)方向和提供了根本遵循。2014年7月，由七部委聯(lián)合印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》指出深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?？梢娊?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)逐步走向法制化軌道。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作面臨的新形勢(shì)

（一）外部環(huán)境變化

黨的十七大、十八大、十八屆三中和四中全會(huì)有關(guān)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的論述，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)深化發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境。從審計(jì)風(fēng)暴到近幾年的“打虎”可以看出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取得了顯著的成效，受社會(huì)關(guān)注度不斷提高。1999-2012年，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共對(duì)43萬余名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部38萬多人、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部3萬多人，包括省部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部150多名，查出因領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任造成的違規(guī)問題等涉案金額684億多元，移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)7600多人，給予免職、降職、降級(jí)、撤職和其他處分的達(dá)1.81萬人。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為反腐倡廉建設(shè)提供了重要依據(jù)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供了積極的正能量。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的困難

目前部分審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)職業(yè)化建設(shè)方面尚存在不足，如審計(jì)人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大；對(duì)審計(jì)人員的在職繼續(xù)教育的重視程度不高；審計(jì)人員的知識(shí)背景比較單一，嚴(yán)重缺乏有工程技術(shù)類專長(zhǎng)的審計(jì)人員；傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)方法已不完全適應(yīng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的需要，推進(jìn)審計(jì)方式方法的創(chuàng)新顯得尤其重要，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)在動(dòng)因。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作呈現(xiàn)的變化

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)覆蓋面將進(jìn)一步擴(kuò)大

按照黨十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋的要求，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全面覆蓋。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督關(guān)口將進(jìn)一步前移

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能的重要實(shí)現(xiàn)途徑，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)該貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期間始末，涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部的任前審計(jì)、任中審計(jì)和離任審計(jì)，以便更好地對(duì)權(quán)利運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督，從而形成領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐的懲戒機(jī)制和不能腐的防范機(jī)制以及不易腐的保障機(jī)制。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容將進(jìn)一步拓展

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容有所增加，一是增加了自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善情況；二是增加了機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用以及有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況；三是增加了履行有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)等情況。2014年審計(jì)署已組織六個(gè)省分別開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)，涵蓋了森林資源審計(jì)、土地資源審計(jì)、水資源審計(jì)、海洋資源審計(jì)、草原資源審計(jì)和礦產(chǎn)資源審計(jì)。

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方式方法將進(jìn)一步創(chuàng)新

審計(jì)技術(shù)方法的創(chuàng)新既是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的必然要求，更是提高審計(jì)工作質(zhì)量的本質(zhì)要求，也是進(jìn)步推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的重要途徑。審計(jì)人員要發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，積極探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的方式方法，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在更高層次發(fā)揮作用做出貢獻(xiàn)。

5.法律規(guī)范體系將進(jìn)一步健全

無論是黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》還是國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作意見》，充分體現(xiàn)出黨和政府對(duì)審計(jì)工作的高度重視，為依法開展審計(jì)提供了制度保障，有助于有關(guān)審計(jì)工作的各項(xiàng)法律法規(guī)的盡快出臺(tái)。

6.相關(guān)部門的合作將進(jìn)一步深化

目前《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》由七部委聯(lián)合印發(fā)，強(qiáng)調(diào)了實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組制度，形成部門間審前共商、審中協(xié)作、審后運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。部門間的深入合作使得審計(jì)效率得到提升，審計(jì)工作質(zhì)量得到提高，使信息在各部門間實(shí)現(xiàn)共享。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重在審計(jì)評(píng)價(jià)

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)是否恰當(dāng)，決定了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的成敗，可見，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)至關(guān)重要，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家治理的重要工具之一，同時(shí)也是干部監(jiān)督管理的重要組成內(nèi)容，作為反腐倡廉工作的治本措施和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重大舉措。

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵，簡(jiǎn)單來說就是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任何種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，進(jìn)而產(chǎn)生所任職務(wù)對(duì)等的職責(zé)和義務(wù)，表現(xiàn)為與財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的職責(zé)和義務(wù)。因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，必須圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任來開展，即圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)和權(quán)限來審計(jì)。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、村和社區(qū)等主要負(fù)責(zé)人是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象。目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員展開，而針對(duì)對(duì)村和社區(qū)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開展的較少，尚處于積極探索階段。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，村和社區(qū)將成為社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位將越來越重要，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)村和社區(qū)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督無盲區(qū)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)

1.領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的認(rèn)識(shí)還不完全到位。主要存在兩種錯(cuò)誤傾向，一種傾向于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容的確定上無所不包；另一種傾向于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是查賬，存在安于現(xiàn)狀、無所作為的思想。二是評(píng)價(jià)依據(jù)不充分，評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，違背謹(jǐn)慎性原則，存在較大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是評(píng)價(jià)內(nèi)容超出了審計(jì)范圍，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任無關(guān)的責(zé)任也加以界定。四是審計(jì)評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，未能發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系

目前領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究是理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)新課題。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的大時(shí)代背景下，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行研究，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變革的需求，理論界和實(shí)務(wù)界應(yīng)該盡快為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)設(shè)計(jì)一種科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，豐富和完善中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)理論體系，服務(wù)于國(guó)家治理的需要，促進(jìn)國(guó)家良治。

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)具有時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及面廣、政策性強(qiáng)、難度高、風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難點(diǎn)，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)。要建立領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系至少需要解決的三方面問題：一是領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)特點(diǎn)和責(zé)任范圍。二是評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)原則。應(yīng)當(dāng)遵循重要性原則、客觀性原則、公正性原則、差異性原則、權(quán)責(zé)對(duì)等原則、可操作性原則、歷史性原則進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。

應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的鮮活案例，依據(jù)合法性、經(jīng)濟(jì)性及社會(huì)性要求提出差異化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)難度，提高評(píng)價(jià)體系的公平、公正、公正程度，有效判別領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任度，提高履職能力，為有關(guān)部門選用干部提供借鑒，提升領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作質(zhì)量。（作者單位：安徽省安慶市審計(jì)局）

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