完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)的法律保障機(jī)制

徐晶 周瑩

摘 要：公共文化服務(wù)體系建設(shè)將是我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，所以，我們必須完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政策法規(guī)體系，在經(jīng)費(fèi)保障、出臺(tái)地方法規(guī)、管理體制、評(píng)估指標(biāo)體系等宏觀方面，在免費(fèi)開放政策、農(nóng)村文化工作的指導(dǎo)、基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)等微觀方面形成政策法規(guī)體系，為公共文化服務(wù)體系的建設(shè)在宏觀的指導(dǎo)與規(guī)范、在微觀的執(zhí)行與操作上，為關(guān)鍵問題的解決提供剛性的政策支撐。

關(guān)鍵詞：公共文化；經(jīng)濟(jì)社會(huì)；法律保障

黨的十八屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)。法律是規(guī)范人的行為的國(guó)家意志，也是人民治理國(guó)家、管理科學(xué)文化事業(yè)的基本方略。以法律的角度分析公共文化服務(wù)體系建設(shè)，能把握其基本制度設(shè)計(jì)和各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這樣能厘清很多無謂的爭(zhēng)論，也有利于提出更加有意義的措施建議。在這個(gè)以“文化民生”為特色和重點(diǎn)的體系中，如何建立公共文化服務(wù)的供需機(jī)制，如何確保服務(wù)方式的不斷更新，如何建立有效的法律保障機(jī)制，這是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入法治軌道的必要性

為全體公民提供一項(xiàng)均等的公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府不可推卸的重要責(zé)任之一。在現(xiàn)代化的法治國(guó)家里，政府的職責(zé)都需要在憲法或者是憲法相關(guān)規(guī)定中進(jìn)行明確規(guī)定，政府在履行職責(zé)的過程中也需要嚴(yán)格按照法律程序的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。如果出現(xiàn)有公眾對(duì)政策的執(zhí)行不滿意的情況時(shí)，政府還需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。所以，政府在公共文化領(lǐng)域上的職責(zé)確定上應(yīng)該是依法而為的。我國(guó)政府在公共文化職責(zé)履行上主要是依賴于政府制定的政策和自身的認(rèn)識(shí)，用政策手段來進(jìn)行文化活動(dòng)的調(diào)整，具有較為靈活、易于調(diào)整的優(yōu)勢(shì)，但是與法律比起來，政策具有不穩(wěn)定性和籠統(tǒng)性的缺點(diǎn)。所以在公共文化服務(wù)中我們是選擇政策調(diào)整還是法律調(diào)整，這不但需要充分關(guān)注此種社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)與性質(zhì)，同時(shí)也要關(guān)注國(guó)家所處的發(fā)展階段和所面臨的歷史任務(wù)。

改革開放的三十多年以來，我國(guó)文化事業(yè)已經(jīng)得到了很大發(fā)展，并且文化發(fā)展已經(jīng)在一定程度上擴(kuò)大了自主發(fā)展權(quán)的趨勢(shì)，但依然帶著較為嚴(yán)重的傳統(tǒng)供給機(jī)制的印記。中共十五大于1997年9月提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)。在十四年之后，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)于2011年3月在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上鄭重宣布：我國(guó)已形成具有中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系。在現(xiàn)行的文化立法上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需求還不夠適應(yīng)。在這樣的情況下，我們需要認(rèn)真的梳理和總結(jié)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域中的措施與政策，通過法定的程序與途徑，把有意義、有效率的政策真正上升到法律層面上來。通過法律所具有的穩(wěn)定性、國(guó)家的強(qiáng)制性、程序性、普遍性、可訴性的特點(diǎn)，理順在公共文化服務(wù)中各方面要素間的關(guān)系。綱舉則目張，通過構(gòu)建公共文化服務(wù)法律體系來構(gòu)建理想的公共文化服務(wù)體系。

二、完善遼寧公共文化服務(wù)體系法律保障機(jī)制的對(duì)策建議

1、法律保障文化基礎(chǔ)設(shè)施的全覆蓋和資金的穩(wěn)定投入

文化基礎(chǔ)設(shè)施是公共文化服務(wù)體系的載體平臺(tái)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人民群眾基本文化權(quán)益，滿足人民日益提高的精神文化需求，需要比較完備的文化基礎(chǔ)設(shè)施。文化基礎(chǔ)設(shè)施一方面包括傳統(tǒng)的硬件設(shè)施，包括以歷史古跡為主的各種文化資源和已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館、開放公園、文化館、博物館、美術(shù)館、文藝廣場(chǎng)、宣傳中心、文化宮、少年宮、電影院、大劇院等，另一方面也包括如網(wǎng)絡(luò)微博等現(xiàn)代化手段向公眾提供服務(wù)的公共文化信息系統(tǒng)。它們都能為公眾享受文化成果、參與各種文化活動(dòng)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施。為此，應(yīng)重視提供多形式、多種類的公共文化設(shè)施，既發(fā)揮傳統(tǒng)大中型文化基礎(chǔ)設(shè)施的骨干作用，又聯(lián)系新媒體現(xiàn)代化手段文化設(shè)施的基礎(chǔ)作用，使二者相互配合，發(fā)揮最大效用。尤其要注意的是，我省農(nóng)村和基層文化基礎(chǔ)設(shè)施配備條件相對(duì)落后，公共文化中心，農(nóng)村圖書室、籃球隊(duì)、文藝隊(duì)在基層現(xiàn)在也沒有做到全覆蓋，配給力度還需要加大，進(jìn)一步整合利用社會(huì)化文化設(shè)施資源，提高基層各類文化設(shè)施的復(fù)合利用，合理布局，建構(gòu)既突出重點(diǎn)又兼顧全面的、既立足現(xiàn)實(shí)又著眼未來的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施體系。同時(shí)，公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要雄厚的物質(zhì)經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)作保障，關(guān)鍵要解決資金投入的問題。完善、穩(wěn)定、可持續(xù)的公共文化服務(wù)體系必須注重長(zhǎng)效機(jī)制。

2、加緊出臺(tái)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的地方法規(guī)

中共十七屆六中全會(huì)則明確提出：“要以公共財(cái)政為支撐，以公益性文化單位為骨干，以全體人民為服務(wù)對(duì)象，以保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報(bào)、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與公共文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益為主要內(nèi)容，完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系。”為此，我省要加緊出臺(tái)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的綜合性地方法規(guī)。近年來，各省市公共文化服務(wù)立法的經(jīng)驗(yàn)值得相互學(xué)習(xí)借鑒。廣東省十一屆人大常委會(huì)于2011年9月29日通過了《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2012年11月21日通過了《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》，除了廣東省、上海市之外，其他省市有關(guān)公共文化服務(wù)的地方立法還有：2004年4月15日頒布實(shí)施的《深圳市福田區(qū)公共文化場(chǎng)所管理暫行辦法》；2010年3月17日頒布實(shí)施的《重慶市公共文化服務(wù)單位常規(guī)管理辦法》；2011年10月19日頒布的《北京市基層公共文化設(shè)施服務(wù)規(guī)范（試行）》；2012年1月16日通過，3月1日施行的《江蘇省農(nóng)村公共服務(wù)管理辦法》等等。這些地方立法或者著眼于基層公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，或者著眼于公共文化服務(wù)單位的管理，他們?yōu)閲?guó)內(nèi)關(guān)于公共文化服務(wù)的制度建設(shè)和立法模式提供了研究對(duì)象，同時(shí)也為各省推進(jìn)公共文化服務(wù)保障立法提供了有益的參照。

3、適當(dāng)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范

在對(duì)傳統(tǒng)法律規(guī)范進(jìn)行分類的時(shí)候，主要涉及的是強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范，事實(shí)上在傳統(tǒng)部分法里面的法律規(guī)范也幾乎可以非此即彼地納入這兩類規(guī)范當(dāng)中，但隨著新興法律的出現(xiàn)，新的法律調(diào)整方法也逐漸進(jìn)入人們的視野。獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范是一種新型的調(diào)整規(guī)范，關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范的功能，有的學(xué)者歸納為以下四點(diǎn)：一是肯定性功能，對(duì)行為人實(shí)施行為的肯定；二是鼓勵(lì)功能，通過獎(jiǎng)勵(lì)鼓動(dòng)行為人繼續(xù)實(shí)施受獎(jiǎng)行為；三是導(dǎo)向功能，通過獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)公眾學(xué)習(xí)行為人并實(shí)施受獎(jiǎng)行為；四是升華功能，在一般主體均能以實(shí)際水平輕易實(shí)施獲獎(jiǎng)行為時(shí)，將獲獎(jiǎng)權(quán)利升華為社會(huì)主體的一般權(quán)利。獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范跳脫了傳統(tǒng)法律以義務(wù)本位規(guī)范人們行為的窠臼，通過積極的利益給付，倡導(dǎo)人們?yōu)榉伤膭?lì)的行為，具有傳統(tǒng)法律規(guī)范難以達(dá)到的社會(huì)功能，體現(xiàn)的是現(xiàn)代法的精神。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范使用更為普遍。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第八章即規(guī)定了“科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)”，《民辦教育法》規(guī)定了“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”，等等。促進(jìn)型立法模式主要解決的是供給問題，獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范對(duì)提高人們供給積極性，拓寬供給渠道具有重要推動(dòng)作用。已出臺(tái)的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》也有大量的獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范，比如第32條規(guī)定，“各級(jí)人民政府對(duì)在公共文化服務(wù)促進(jìn)工作中作出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！钡?5條規(guī)定，“鼓勵(lì)社會(huì)力量贊助公益性文化活動(dòng)，贊助方可以獲得符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的合理回報(bào)。”因此，在建構(gòu)公共文化服務(wù)促進(jìn)制度上，應(yīng)當(dāng)引入部分獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，比如直接的金錢給付、稅收減免，或授予某特定榮譽(yù)、命名權(quán)等等。（作者單位：沈陽工業(yè)大學(xué)）

項(xiàng)目：遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目：遼寧公共文化服務(wù)體系建設(shè)法律保障機(jī)制研究（編號(hào)：L12AFX002）；遼寧省社科聯(lián)2015年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題：全球化背景下社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)安全問題研究。