我國(guó)公共租賃住房融資問題探究

王麗青

摘要：根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，公共租賃住房的建設(shè)規(guī)模逐步擴(kuò)大，同時(shí)對(duì)資金的需求也逐漸增加，而與其他保障房相比公租房目前的資金來源渠道較少，融資更加困難。因此，必須采取一定的措施擴(kuò)大公租房的資金來源，保證公租房的供給。

關(guān)鍵詞：公共租賃住房；政府；融資；保障

公共租賃房是為了解決城鎮(zhèn)中低收入者、新近就業(yè)者的住房問題提出的一種保障性住房形式。隨著公共租賃房投資規(guī)模的逐步擴(kuò)大，資金需求量不斷增加，而其收益水平低、資金使用周期長(zhǎng)、投資回收速度慢等特點(diǎn)，導(dǎo)致了公共租賃住房融資比較困難。

一、目前我國(guó)公租房融資的主要方式

（一）政府財(cái)政撥款

公共租賃住房作為一種保障性住房，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益有限，吸引社會(huì)資金的能力較弱，要保證公共租賃住房的供應(yīng)量，政府必須給予政策和資金的支持。我國(guó)的公共租賃住房建設(shè)尚處于起步階段，財(cái)政撥款占建設(shè)資金的比重很大，而財(cái)政撥款的又是中央財(cái)政撥款和地方相關(guān)配套資金組成，這給地方政府造成了很大的壓力。因此，這種方式只適用于公共租賃房建設(shè)面積較小或地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省市。隨著我國(guó)公共租賃住房需求的不斷增加，財(cái)政撥款的資金很難滿足公共租賃房建設(shè)資金的需求，所以這種方式勢(shì)必將成為公共租賃住房輔助的融資方式。

（二）住房公積金融資

住房公積金用于公共租賃房建設(shè)的形式有以下幾種：第一，住房公積金貸款，即將閑置下來的住房公積金以發(fā)放貸款的形式用于公共租賃住房的建設(shè)。住房公積金聚集性、投資性和閑置性的特點(diǎn)，使其與公共租賃住房項(xiàng)目的要求相匹配。住建部下發(fā)的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》中明確指出要將公積金的閑置資金以發(fā)放公積金貸款的形式用于支持保障房建設(shè)。意見明確規(guī)定在保證公積金繳納者正常提款的基礎(chǔ)上，可將結(jié)余公積金的50%以內(nèi)用于發(fā)放公積金貸款，貸款利率比五年期個(gè)人公積金貸款利率上浮10%。第二，住房公積金增值收益，是指住房公積金經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收入與支出的差額。住房公積金增值收益主要來自于發(fā)放個(gè)人公積金貸款、再存款利差收益、購買國(guó)債等。這個(gè)收益在提取住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和上繳公積金中心管理費(fèi)用后的結(jié)余可用于保障房建設(shè)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，提取的住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不得低于住房公積金增值收益的60%。在支付了管理費(fèi)用并提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后可用于保障房建設(shè)。第三，住房公積金繳款者可以利用公積金租住公共租賃房，這樣既減輕了租房者的交租壓力同時(shí)又將這部分資金變成了政府的收入，政府可以將這些資金以貸款或者補(bǔ)貼的形式再次投入到公租房建設(shè)中。

（三）土地出讓金凈收益

自1998年稅制改革以后，土地出讓收益已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的主要來源。近年來，隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，有些地區(qū)的土地出讓凈收益已占到地方財(cái)政收入的50%以上。據(jù)估計(jì)，土地出讓凈收益占到土地出讓金的40%以上。住建部、財(cái)政部、發(fā)改委三部委于2010年發(fā)文，明確指出地方政府應(yīng)將一定比例的土地出讓金凈收益用于保障性住房的建設(shè)。例如：廣州每年用于保障房建設(shè)的土地出讓凈收益不低于其凈收益的10%；作為公共租賃房試點(diǎn)的重慶，則每年將5%的土地出讓凈收益用于公共租賃房的建設(shè)。

（四） 銀行貸款

銀行信用貸款也是公共租賃住房的主要資金來源之一。銀行貸款一直以來都是房地產(chǎn)行業(yè)的主要資金來源，公共租賃住房作為特殊的房地產(chǎn)也不例外。而與其他一般房地產(chǎn)相比，由于公租房有政府的支持，銀行對(duì)其放貸的風(fēng)險(xiǎn)比較小，因此，公租房較為容易從銀行取得貸款。

二、我國(guó)公共租賃住房融資面臨的主要問題

（一）資金來源方式單一

公共租賃住房的保障房屬性，決定了公共租賃住房的資金來源方式較為單一，其主要資金還是依靠政府財(cái)政劃撥。銀行貸款、公積金貸款、土地出讓凈收益等方式都是輔助的方式，其能為公共租賃住房建設(shè)提供的資金是極為有限的。而公共租賃住房的這種以政府為主導(dǎo)的籌資方式，既使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)太重，也不利于公共租賃住房的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，要盡快改變目前政府為主體的單一籌資方式，尋求新的籌資方式并設(shè)計(jì)適合我國(guó)實(shí)際情況、有助于公共租賃住房長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的公共租賃住房融資體系，以解決資金短缺的問題。

（二）資金投入欠缺

我國(guó)保障性住房資金短缺問題十分突出，也成為阻礙公共租賃住房發(fā)展的主要障礙。 公共租賃住房主要是解決“夾心層”的住房問題，我國(guó)的“夾心層”可謂數(shù)量巨大，而能提供的公租房數(shù)量遠(yuǎn)小于需求量。若要滿足這一需求，需要投入大量的資金，僅僅靠政府撥款是不可能解決的。而公租房的公共產(chǎn)品屬性決定其建設(shè)中獲得的利益很少，這也使得公共租賃住房很難吸引到社會(huì)資金的投入。因此，政府投入資金的有限和社會(huì)資金投入的缺乏造成了公共租賃住房建設(shè)資金的嚴(yán)重不足。

（三）各級(jí)政府承擔(dān)一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

在公共租賃住房的整個(gè)建設(shè)過程中，政府作為主導(dǎo)者，承擔(dān)著整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)等全部工作。在完成這些工作的同時(shí)，政府也必須承擔(dān)每個(gè)環(huán)節(jié)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府職能的特殊性，它在這些方面的專業(yè)技能都比較缺乏，很難良好的管理和控制投融資、建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。這樣既不利于增加公共租賃住房的融資數(shù)額也會(huì)使整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目存在較大的資金和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。從而會(huì)使公共租賃住房這種公共服務(wù)資源不能盡如人意。

（四）資金運(yùn)作、管理效率低

目前，我國(guó)的公共租賃住房的投融資管理，主要還是靠相關(guān)的行政部門，而與市場(chǎng)化的運(yùn)作模式相比，管理效率相對(duì)比較低。政府作為公共租賃房建設(shè)的主導(dǎo)部門，在公共租賃住房籌資管理中既是管理者也是監(jiān)督者，這使得建設(shè)資金運(yùn)作的透明化程度較低，增加了腐敗發(fā)生的可能性。而政府也并非專業(yè)的融資機(jī)構(gòu)，管理資金的人員也非專業(yè)管理人員，缺乏融資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，從而無法有效的吸收社會(huì)的閑散資金為公共租賃住房建設(shè)服務(wù)。這些都一定程度上造成了公租房資金不足、資金利用率低、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象。

三、解決公共租賃住房融資困難的建議

（一）進(jìn)一步發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)

政府是公共租賃住房建設(shè)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其作用的發(fā)揮直接關(guān)系到公租房建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量及其保障功能能否實(shí)現(xiàn)。政府進(jìn)一步發(fā)揮其主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)有力推動(dòng)公租房建設(shè)的法規(guī)和政策，引導(dǎo)并幫助搭建公租房融資平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)公租房投融資的管理和監(jiān)督，順利完成公租房的建設(shè)及其社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)。

（二）拓寬融資渠道

首先，積極利用商業(yè)貸款，銀行的資金通常足夠充裕，能夠?yàn)楣沧赓U住房的建設(shè)提供足夠的資金。同時(shí)，國(guó)家各部委也出臺(tái)過相關(guān)的政策來鼓勵(lì)銀行向公共租賃住房建設(shè)發(fā)放中長(zhǎng)期貸款。這就使銀行資金參與公租房建設(shè)具備了政策支持，而同時(shí)要采取稅費(fèi)減免、財(cái)政貼息等方式使銀行貸款投資公共租賃住房能取得一定的盈利。其次，完善公共租賃住房信托投資基金。房地產(chǎn)信托投資基金是以發(fā)行證券的方式

通過信托公司匯集資金，將資金投資于具有穩(wěn)定收益的房地產(chǎn)，并將收益按比例分配給投資者，簡(jiǎn)稱“REITs”。目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)“REITs”，但還未形成規(guī)模。公租房建設(shè)作為民生工程，工程的穩(wěn)定性高，而資金風(fēng)險(xiǎn)低，同時(shí)由于有國(guó)家相關(guān)政策的支持，也更容易申請(qǐng)房地產(chǎn)信托投資基金。再次，發(fā)揮債務(wù)資本市場(chǎng)的作用。債務(wù)資本市場(chǎng)是社會(huì)融資的主要來源之一，而且通過多年的發(fā)展我國(guó)的債務(wù)資本市場(chǎng)已經(jīng)具有一定的規(guī)模。政府可以發(fā)行大量的用于公共租賃住房建設(shè)的專門債券。同時(shí)要對(duì)募集到的資金進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以保證其用于公租房的建設(shè)。最后，將保險(xiǎn)資金引入公共租賃住房建設(shè)。保監(jiān)會(huì)頒布的《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》為保險(xiǎn)資金投資公租房提供了政策支持。保險(xiǎn)資金具有長(zhǎng)期性，這正與公租房投資周期長(zhǎng)的特點(diǎn)相匹配。同時(shí)將保險(xiǎn)資金投資于公租房的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于中長(zhǎng)期銀行存款的利率，這就使得公共租賃住房建設(shè)對(duì)保險(xiǎn)資金具有一定的吸引力。因此，各公租房項(xiàng)目應(yīng)積極探索和創(chuàng)新方式，進(jìn)一步吸引保險(xiǎn)資金參與公共租賃住房建設(shè)。

（三）構(gòu)建完善的公租房融資金融體系

第一，構(gòu)建公共租賃住房融資平臺(tái)。政府牽頭建立多種融資方式相結(jié)合的融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資金以及機(jī)構(gòu)投資者參與 公租房的建設(shè)。借助資本市場(chǎng)的有效運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)引入資金的保值增值，逐步提高平臺(tái)的融資和資金保值能力，更好地支持公租房的建設(shè)。第二，加強(qiáng)對(duì)融資過程及資金的監(jiān)管。對(duì)公共租賃住房建設(shè)的規(guī)劃、融資、建造、運(yùn)營(yíng)等全過程進(jìn)行監(jiān)管，保證公租房資金安全、質(zhì)量放心，以順利實(shí)現(xiàn)其保障目標(biāo)；各相關(guān)部門也要對(duì)融資工具的選擇進(jìn)行監(jiān)督，保證以最低的代價(jià)籌得足夠的資金；通過嚴(yán)格的監(jiān)管降低資金風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，在發(fā)展過程中不斷優(yōu)化公租房融資體系。

（四）建立激勵(lì)與保障機(jī)制

公共租賃住房項(xiàng)目收益與商品房有一定的差距，為了保證參與者的利益，必須給與一定的激勵(lì)與保障

第一，給予一定補(bǔ)貼。開發(fā)商建成公租房后以成本價(jià)向政府出售或以低價(jià)出租，為了使開發(fā)商繼續(xù)參與公共租賃住房的建設(shè)，其損失的利益，政府必須給與相應(yīng)的補(bǔ)貼。具體形式有兩種：一是利息補(bǔ)貼，政府利用公租房專項(xiàng)撥款，給開發(fā)商的貸款貼息，使其開發(fā)成本降低。二是租金補(bǔ)貼，開發(fā)商以低價(jià)將房屋租給承租人，這一價(jià)格差額必須由政府給予補(bǔ)貼，保證開發(fā)商的投資收益。第二，減免稅費(fèi)。制定公共租賃住房稅費(fèi)減免措施，減征或免征公租房建設(shè)中的相關(guān)稅費(fèi)，比如，相關(guān)的土地使用稅、印花稅、土地增值稅等，以減輕開發(fā)商的負(fù)擔(dān)。第三，提供信用擔(dān)保。投資者最關(guān)心的就是收益和風(fēng)險(xiǎn)。公共租賃住房的收益相對(duì)比較低，相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該比較低。為此，應(yīng)該建立以政府信用為基礎(chǔ)的保障性住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為公共租賃住房的融資和建設(shè)提供擔(dān)保，進(jìn)而增強(qiáng)投資者的信心。

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