政府間轉(zhuǎn)移支付的探究

張岐鋒　蔣雁峰

作者簡(jiǎn)介：張岐鋒（1989-），云南保山人，碩士研究生，研究方向：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。

蔣雁峰（1992-），湖南衡陽人，碩士研究生，研究方向：金融學(xué)。

摘 要：政府間轉(zhuǎn)移支付是平衡各地差異，完善中央與地方的重要制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)和諧，建成小康社會(huì)具有重要的意義。本文分析了政府間轉(zhuǎn)移支付，指出一些問題。

關(guān)鍵詞：政府間轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政關(guān)系；新預(yù)算法

一、引言

政府間轉(zhuǎn)移支付是一國政府間縱向轉(zhuǎn)移資金的一項(xiàng)制度，是世界上實(shí)施分稅制國家普遍采用的一項(xiàng)財(cái)政平衡制度。政府間轉(zhuǎn)移支付有利于平衡各地差異，平衡完善中央與地方的財(cái)政關(guān)系的重要制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)和諧，建成小康社會(huì)具有重要的意義。

二、政府財(cái)政關(guān)系概述

政府間財(cái)政關(guān)系是指中央政府與地方政府在公共收支上的權(quán)責(zé)關(guān)系。處理政府間財(cái)政關(guān)系需要一種制度，而這種制度在不同的國家差異很大。這些差異是由歷史、政治、文化、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度等多種原因?qū)е碌?。在?lián)邦制國家，這種制度稱為財(cái)政聯(lián)邦制，在我國稱為財(cái)政管理制度。

財(cái)政管理體制是處理中央和地方各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度。其主要內(nèi)容包括確定財(cái)政管理的主體與級(jí)次、公共收支的劃分原則與方法、財(cái)政管理權(quán)限的劃分以及財(cái)政調(diào)節(jié)制度和方法等。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都存在著政府間財(cái)政關(guān)系；而政府間財(cái)政關(guān)系的產(chǎn)生與復(fù)雜化主要源于財(cái)政分權(quán)，在我國財(cái)政分權(quán)的矛盾由于1994年實(shí)行的分稅制而得到強(qiáng)化。

三、政府間轉(zhuǎn)移支付制度與形式

政府間轉(zhuǎn)移支付制度又稱為政府間補(bǔ)助，是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政撥款。轉(zhuǎn)移支付的主要目的是降低各級(jí)政府之間的財(cái)政不均衡程度，或者降低同級(jí)轄區(qū)間的收入差異程度。一般來說，中央政府利用轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政政策產(chǎn)生影響，可以改變地方政府間的收入分配和支出格局。但是，轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)不僅要體現(xiàn)中央政府的政策意圖，同時(shí)還要預(yù)測(cè)到地方政府對(duì)不同轉(zhuǎn)移支付形式的反應(yīng)。

以上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府是否帶有條件為標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付的形式有兩種：一是有條件補(bǔ)助，二是無條件補(bǔ)助。有條件補(bǔ)助也稱為分類補(bǔ)助或特定目的的轉(zhuǎn)移支付，指的是中央政府在向地方政府提供補(bǔ)助時(shí)，在一定程度規(guī)定了補(bǔ)助金的目的，地方政府要按規(guī)定使用這項(xiàng)資金。有條件補(bǔ)助分為：配套補(bǔ)助、限額配套補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。配套補(bǔ)助指中央政府對(duì)某項(xiàng)特定的活動(dòng)每補(bǔ)助一元，地方政府必須相應(yīng)地配套一定資金。這種補(bǔ)助不僅使得受到補(bǔ)助的公共物品與私人物品之間產(chǎn)生收入效應(yīng)而且還會(huì)產(chǎn)生替代效應(yīng)。限額配套補(bǔ)助指中央政府在提供補(bǔ)助時(shí)，規(guī)定了它愿意補(bǔ)助的最高限額。限額配套補(bǔ)助制度是為了控制中央政府的補(bǔ)助成本過大。地方政府在某項(xiàng)活動(dòng)上的支出越大，中央政府提供的相應(yīng)的補(bǔ)助金越大，這會(huì)刺激地方政府的支出膨脹行為。專項(xiàng)補(bǔ)助指中央向地方政府提供一筆固定的資金，規(guī)定資金必須用于某種公共物品的提供上。無條件補(bǔ)助也稱為一般目的轉(zhuǎn)移支付，指中央政府對(duì)地方政府的補(bǔ)助金沒有規(guī)定任何限制條件。

四、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度比較復(fù)雜，與傳統(tǒng)財(cái)政政策的改進(jìn)交織在一起。一方面，要緩解財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)力緊張狀況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化；另一方面，又要照顧傳統(tǒng)財(cái)政體制想地方政府的既得利益，保護(hù)地方政府的積極性。

從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由三部分組成：轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，中央政府不規(guī)定這部分轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，由地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況統(tǒng)籌安排。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有其特定用途，列在中央預(yù)算中，年中再補(bǔ)助地方。稅收返還是1994年分稅制改格時(shí)，為了保護(hù)地方既得利益而實(shí)行的一種以消費(fèi)稅和增值稅收入為基礎(chǔ)的財(cái)政資金分配方法。中央政府的基本方針是“維持存量，調(diào)整增量”。體制性補(bǔ)助是固定數(shù)額的補(bǔ)助，不會(huì)隨時(shí)時(shí)間的推移而增長(zhǎng)或減少。

目前，無論從資金規(guī)模還是制度安排來看，我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已由分稅制初期政府間財(cái)政分配的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)地方政府財(cái)力安排的主導(dǎo)機(jī)制。從規(guī)模上看，2011年中央對(duì)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已接近4萬億，占中央財(cái)政支出的71%和地方財(cái)政收入的44%，西部地區(qū)60%以上財(cái)力依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。從制度安排上看，分稅制以來中央集中財(cái)權(quán)和主導(dǎo)安排財(cái)力的趨勢(shì)似有強(qiáng)化趨勢(shì)。

五、我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治問題

就目前來看，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法治構(gòu)架有一些問題：

第一，法律效力不足。我國政府間轉(zhuǎn)移支付法律效力的不足源于我國轉(zhuǎn)移支付具體領(lǐng)域立法的位階不高。相比于西方發(fā)達(dá)國家其政府間轉(zhuǎn)移支付制度的確立，最大的差別便是法律的立法位階方面，這樣我國的該法律往往缺乏權(quán)威性，法律得不到很好的實(shí)施，科學(xué)性與民主性也受到影響。我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法治構(gòu)架中《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》和《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》是由財(cái)政部規(guī)范具體實(shí)施，具體的細(xì)則則是財(cái)政部相應(yīng)的“文件”、“通知”等來調(diào)節(jié)，法律效力明顯不足。

第二，立法標(biāo)準(zhǔn)模糊。我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法治構(gòu)架缺乏合理、一致的統(tǒng)一口徑，不同的轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)口徑難以統(tǒng)一，使得政策的功能互相抵消，大大降低了轉(zhuǎn)移支付的意義。

第三，司法過程不完善。我國法律構(gòu)架中除了上述問題，最大的便是司法的不合理，這也體現(xiàn)在我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法治構(gòu)架之中，其缺乏合理性、程序性和公正性，司法過程不公開不透明，這也很容易滋生腐敗。

六、我國新預(yù)算法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定

我國今年頒布的新預(yù)算法高度重視政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，在總共11章中有7章涉及轉(zhuǎn)移支付問題，在總共101條款中有11條涉及轉(zhuǎn)移支付問題。涉及政府間轉(zhuǎn)移支付問題章節(jié)包括：第一章總則、第三章預(yù)算收支范圍、第四章預(yù)算編制、第五章預(yù)算審查和批準(zhǔn)、第七章預(yù)算調(diào)整、第八章決算和第十章法律責(zé)任。在構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律體系框架方面，新預(yù)算法明確提出一套包括原則、目標(biāo)、范圍、預(yù)算編制、支付重點(diǎn)、管理機(jī)制與制度等較完整的制度框架要素。

在制度思想方面，法案十六條規(guī)定：轉(zhuǎn)移支付制度的原則為“規(guī)范、公平、公開”，轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是“推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”，轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍包括：“中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付”，轉(zhuǎn)移支付工作的重點(diǎn)是“以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”，轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行機(jī)制包括“建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估機(jī)制、退出機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制以及資金配套機(jī)制”。

在追究責(zé)任制方面，法案的九十三條規(guī)定：對(duì)于“擅自改變上級(jí)政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的”行為，在“責(zé)令改正”的同時(shí)需對(duì)“負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級(jí)、撤職、開除的處分”。

新預(yù)算法對(duì)于我國政府間轉(zhuǎn)移支付有了更全面的科學(xué)合理的界定，進(jìn)一步完善了我國政府間轉(zhuǎn)移支付的制度框架，保障了轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施。當(dāng)然具體的執(zhí)行，還需要在實(shí)踐中不斷探索與完善。

（作者單位：云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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