我國農(nóng)村集體土地征收制度研究

作者簡介：劉穎（1988.10-），女，漢族，河南商丘市人，法律碩士（法學），西北政法大學法律碩士（法學）專業(yè)，研究方向：民商法方向。

摘 要：在我國現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地進入市場必須先經(jīng)過政府征收，政府在土地征收中占有絕對的壟斷地位。因此，壟斷下的征收難免在實際操作中不能很好的平衡各方利益，往往容易侵害土地權(quán)利人的利益。因此，建立科學合理的土地征收制度對于平衡國家、集體及個人利益，緩和社會矛盾具有至關(guān)重要的作用。理論的研究不是為了研究而研究，而是為現(xiàn)實的發(fā)展指明道路。本文結(jié)合十八屆三中全會關(guān)于土地改革相關(guān)政策且立足于本國土地征收制度現(xiàn)狀，通過研究西方發(fā)達國家的土地征收制度，以期在此基礎(chǔ)上能夠提出適合我國國情和現(xiàn)實需要的土地征收建議。

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；土地補償

“地者，萬物之本源，諸生之根菀也。”管子之言道出了土地對我們?nèi)祟惖闹匾?。隨著社會的發(fā)展，土地所有權(quán)與使用權(quán)也隨之不斷的發(fā)生轉(zhuǎn)移。在這種權(quán)利轉(zhuǎn)移過程中，國家對土地的征收也就應運而生了。黨的十八屆三中全會在土地問題上高度重視，提出了一些很重要的改革思路，為我國土地制度的未來發(fā)展方向指明了道路。建立一套科學合理，與時俱進的土地征收制度具有很強的現(xiàn)實意義。

一、土地征收概念及特征

土地征收是指國家為了公共利益的需要而通過強制性的行政權(quán)力依法取得他人土地這一生產(chǎn)資料并給予一定的補償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇站哂姓涡?，主體的特定性，合法的強制性，補償性的特點。

二、我國土地征收制度現(xiàn)狀

1、“公益”范圍界定模糊?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定了土地征收必須要以“公共利益”為目的。[1]關(guān)于“公眾利益”的界定，我國目前仍然沒有形成一個一致的標準。在解釋公共利益時，我們不能任意擴大解釋。十八屆三中全會《決定》中指出要縮小征地范圍的指導意見，這是黨的政策對土地政策征收程序的指導性意見。這個指導意見也暗含了對公共利益范圍界定的縮小[2]。

2、補償原則及土地征收救濟制度不完善。沈開舉教授曾說：“補償是征收的核心要件，無補償即無征收。”[3]黨的十六屆三中全會《決定》中曾提出“合理補償”原則，但是2004年修憲時卻并沒有把“合理原則”吸收進去，故很長時期補償“合理”原則被忽視了，很多地方存在著補償標準非常低。我國實行的是政府主導型的土地征收模式，缺乏相關(guān)的征收監(jiān)督機制，在征收執(zhí)行中易侵犯被征收人權(quán)益，導致糾紛發(fā)生。

3、安置方式不科學。我國目前的補償安置主要著重于貨幣補償。筆者對補償安置曾做過一個小范圍的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)人希望在土地征收中獲得一次性的貨幣補償。但是，貨幣一次性安置補償沒有長遠性，容易產(chǎn)生后發(fā)問題。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民往往不計自己以后生活，不能合理使用補償款，當補償款被揮霍用盡時新的矛盾就出來了。

4、土地征收程序的“無能”。土地征收程序的“無能”不是指我國土地征收程序不起作用，虛設(shè)，而是指土地征收在實際執(zhí)行中的“無能”。我國規(guī)定的征收程序有公告、征收、聽取村民意見等，但是在實際操作中，很多地方根本不按照程序進行。因此，打破政績困局，建立一套科學合理的征收程序具有重要的意義。

三、國外關(guān)于土地征收制度的概述

美國的土地征收制度被稱為“最高土地權(quán)的行使”。[4]美國法律規(guī)定在土地征收前必須先向被征收人報價，如果被征收人不同意雙方可談判進行協(xié)商，對于合理補償，美國往往考慮了土地的增值潛力，一般采用公平市價計算補償標準。法國的土地征收分為公用征收和公用征調(diào)。法國在其土地征收制度中增加了事先補償原則，極具特色。面對強大的公權(quán)力，通過事先補償，能夠更好的保護被征收人的合法權(quán)益。日本將行政征收稱為公共征用。[5]日本憲法規(guī)定了征收必須符合公共福祉，并規(guī)定了正當補償條款。日本對公共利益的界定是相當?shù)脑敿毦唧w，如其《土地征收法》羅列49種“公共利益”。[6]日本對于土地征收的補償還規(guī)定了“通損”補償原則，通損補償是對被征收人在征收過程中造成的附帶損失。

四、完善我國土地征收制度的相關(guān)建議

1、提高補償標準，明確合理補償原則。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于土地管理制度方面的規(guī)定可以看出，國家土地制度管理的改革方向就是“去計劃性，走市場化”。對于征收價格，可以獨立于單方強制行為，建立一個價格磋商前置程序。具體表現(xiàn)為首先得尊重價格規(guī)律，土地價格入市，打破以往政府單方面定價的格局，由政府和土地權(quán)利人作為平等的交易主體進行價格協(xié)商、談判并自愿達成價格協(xié)議。

2、建立多元的安置補償方式。雖然，我國也存在勞動力安置的方式，但是取得的效果卻十分有限。一大批農(nóng)民正在逐漸變化為“流民”。臺灣除了對被征收人進行貨幣補償之外又補充了補償方式如土地債券、置換等其它形式。因此，我們可以結(jié)合我國國情借鑒其它國家或地區(qū)的補償方式，建立科學的多渠道的土地補償方式使土地權(quán)利人真正的被“安置”。

3、打破“土地財政困局”，完善征收程序。完善合理的土地征收程序立法是非常有必要的，但是再科學合理的規(guī)定如果沒有很好的執(zhí)行者的話，也是形同虛設(shè)。改革我國現(xiàn)行的中央與地方財政管理體制，推進財稅改革，賦予地方政府更多的稅收權(quán)限，擴大其財政來源途徑；轉(zhuǎn)換政府在土地征收中的角色，政府不能既作為土地征收的決定者、執(zhí)行者和糾紛裁決者，讓市場參與其中，讓政府向監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)換。

4、引入多元救濟渠道。目前土地權(quán)利人救濟其權(quán)利只能通過行政渠道，而不能通過司法救濟途徑。在土地征收中，政府往往處于強勢地位，同時扮演多種角色，往往因濫用權(quán)力而侵害了被征收者的合法權(quán)益，破壞了政府在群眾心中的威嚴，導致社會的不和諧。因此，在土地征收中引入司法救濟程序有很強的現(xiàn)實需要。

（作者單位：西北政法大學）

參考文獻：

[1] 我國《土地管理法》第2條規(guī)定了：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

[2] 2013年11月份中共十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中強調(diào)要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。”

[3] 鄒愛華：《美國土地征收法的新發(fā)展及其對我國的啟示》，中國農(nóng)地法律網(wǎng)，http：//www.rurallandlaw.cn/R_P_Show2.aspx News_PI=4479，2013年12月11日訪問.

[4] 沈開舉：《中國土地補償標準研究》，中華人民共和國國土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201005/t20100513_718742.htm，2013年12月11日訪問。

[5] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1998，（5）.

[6] 日本《土地征收法》第3條列舉了49種可以發(fā)動土地征收的“公共利益”。其中包括依據(jù)道路法進行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的的在江河上設(shè)置的防堤、護岸、攔河壩、蓄水池及其他設(shè)施；國家、地方團體進行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等.

[7] 范進學.定義“公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學論壇，2005：1.

[8] 李才銳.農(nóng)村承包土地征用的法律思考[J].廣西社會科學，2004，（9）：86.

[9] 王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997，（94）.

[10] 鐘頭朱.日本征收土地制度淺析[J].改革與戰(zhàn)略，2010：6.