新型城鎮(zhèn)化背景下的財稅體制改革

戴祁臨

摘要： 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中通貨膨脹、“土地財政”和基本公共服務(wù)缺失等問題的與現(xiàn)行財稅體制有密切關(guān)系。新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)為解決這些問題提供了基本思路。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要提高經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)品供給能力、完善政府制度供給能力。一是深化公共財政體制改革，積極推進(jìn)稅制改革；二是提高財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的調(diào)控力度，加大財政對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、人力資本以及生態(tài)環(huán)境等方面的支持力度。

關(guān)鍵詞： 新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)；新型城鎮(zhèn)化；財稅體制改革

一、引言

在人類社會發(fā)展過程中，盡管需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源，但供給也會對需求產(chǎn)生引導(dǎo)作用，創(chuàng)造新的需求。經(jīng)過了30多年的改革開放，中國取得了巨大的發(fā)展成就，經(jīng)濟(jì)社會各方面都得到了很大發(fā)展，這種發(fā)展既是需求水平的提高，也是供給能力的提高。盡管中國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二位，但從人均收入來看，我國仍然屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量仍然不高，滿足人民物質(zhì)文化需求的供給能力仍然有限。國內(nèi)外有人認(rèn)為我國過去經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所依賴的人口紅利、改革紅利已經(jīng)在減弱甚至消失，同時中等收入陷阱、福利陷阱卻在不斷逼近。面對這種情況，中國必須尋找到促進(jìn)生產(chǎn)率長期持續(xù)增長的供給政策，保持經(jīng)濟(jì)增長點的增長拉動效應(yīng)，這對中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興具有極其重要的意義。

二、新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理

經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)是需求，但需求是客觀存在的，而供給卻是滿足需求，推動經(jīng)濟(jì)增長的主動因素和決定性因素。傳統(tǒng)供給經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為施行降低稅率等政策能在短期中改變需求，并長期中提高經(jīng)濟(jì)體的供給能力。而供給能力的提升有助于緩解失業(yè)和通貨膨脹。新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體中存在大量需求，需求大小影響經(jīng)濟(jì)增長，但由于每種產(chǎn)品存在需求上限，固定種類的產(chǎn)出必然存在增長極限。若要使經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)長期持續(xù)的增長，必須不斷開發(fā)滿足潛在需求的產(chǎn)品，創(chuàng)造新的商品消費需求，實現(xiàn)集約式、創(chuàng)新突破式增長。與傳統(tǒng)供給經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的是，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)強調(diào)政府提供的財政、法律制度作為一種特殊的公共物品，對于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、保障社會福利具有重要作用，即政府的制度供給能力直接影響經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)品供給能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。 從目前來看，盡管我國已經(jīng)成為“世界工廠”，但是技術(shù)自我創(chuàng)新方面不足，經(jīng)濟(jì)體發(fā)展接近“劉易斯”拐點，人口紅利趨于枯竭，人力資本質(zhì)量提高的空間受到多種因素制約，供給沖擊問題明顯。這勢必要求我國政府通過不斷完善制度體系建設(shè)，提升制度供給水平，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)由增加要素投入的粗放生產(chǎn)方式向依靠創(chuàng)新和科技進(jìn)步的集約生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)品供給能力，改善產(chǎn)品供給質(zhì)量。最終通過政府制度供給能力的提高和經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)品供給能力的提高提升人民福祉。[HJ21mm]

三、當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在的主要問題

中共十八大之前，時任副總理的李克強在多個場合談到中國未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本動力就是新型城鎮(zhèn)化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展較快，但總的來看，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍較為落后，不僅城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家及多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體，而且城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，特別是市民化進(jìn)程緩慢，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，使得我國城鎮(zhèn)化率的真實水平大打折扣。城鎮(zhèn)化過程中存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是城市人口擴張直接導(dǎo)致房地產(chǎn)市場和汽車交易市場空前活躍，鋼鐵、水泥需求猛增。央行長期適度寬松的貨幣政策造成通貨膨脹程度上升，物價、房價高漲提高農(nóng)民變市民的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化。二是“土地財政”及由此導(dǎo)致的地方債務(wù)問題不斷加劇。推高房地產(chǎn)價格的同時造成了一系列經(jīng)濟(jì)和社會問題。地方政府熱衷“造城”，即土地城鎮(zhèn)化，而非人口城鎮(zhèn)化。三是部分大城市人口密度過大，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)缺失?；竟卜?wù)供給缺失帶來的負(fù)效應(yīng)部分抵消了城鎮(zhèn)化帶來的正效應(yīng)，影響人民福祉的提升。

四、財稅體制改革滯后對新型城鎮(zhèn)化的影響

新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的諸多問題，除了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益不高的原因，更多的是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中財政體制改革滯后，財稅政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不協(xié)調(diào)造成的。這種滯后和不協(xié)調(diào)對新型城鎮(zhèn)化造成的負(fù)面影響主要有兩點。

（一）現(xiàn)行分稅制造成地方政府財力不足，導(dǎo)致“土地財政”和一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，影響我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量

1994年我國推行了分稅制改革。二十來年，我國財政分配秩序發(fā)生了根本性的變化，財力逐步向中央集中，中央財政的調(diào)控能力顯著增強的同時，也使得地方財政變得捉襟見肘。

以中國最富庶的江浙滬地區(qū)為例，從地方財政收支比較看，江浙滬地方財政收入之和占全國地方財政收入的比重從1994年的1759%上升至2011年的2232%，同期三地區(qū)地方財政支出之和占全國地方財政支出的比重由1344%上升到了1501%。江浙滬地區(qū)只是地方政府處于分稅制中從屬地位的一個縮影。地方政府事權(quán)擴大與財力增長不相匹配，尤其是在“營改增”全面實施，地方政府財源進(jìn)一步收緊的大背景下，地方財政收支平衡壓力顯著提高。這使得地方政府具有擴大財政介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動，并且有可能重回以“鐵公基”為先導(dǎo)，擴大對資源消耗巨大的重工業(yè)、人力密集成本低廉的低端加工業(yè)的投資，粗放發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路。與1997年亞洲金融危機之后世界和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境相比，這種粗放的增長方式不僅無助于中國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，還與“走集約發(fā)展道路，以技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)工業(yè)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化原則相悖，在帶來低效率工業(yè)化和低質(zhì)量城鎮(zhèn)化的同時，更會給資源環(huán)境帶來不能承受之重，是“用祖宗的家產(chǎn)，端子孫的飯碗”的極端體現(xiàn)。在財力不足情況下，土地出讓金成為地方政府財政收入的主要來源，土地成為地方融資平臺向銀行抵押融資的資本。這使得地方政府過度依賴“土地財政”，導(dǎo)致拆遷補償分配不公、房價不斷飆升、百姓生活壓力不斷加大和實體經(jīng)濟(jì)空心化等一系列的經(jīng)濟(jì)社會問題，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（二）地方政府債務(wù)問題為城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來一定的系統(tǒng)性風(fēng)險

盡管我國為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)努力多年，但發(fā)展方式依然較為粗放。在不能依靠持續(xù)增加生產(chǎn)要素投入提高供給水平、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，地方財政收入缺乏稅源和合理的稅種體系予以保障，多數(shù)只是依靠營業(yè)稅和增值稅作為基本的收入來源。這兩個稅種的稅源薄厚與稅基寬窄均與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，稅源充足，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，稅收收入低，客觀上造成我國各地區(qū)政府財政收入和基本公共服務(wù)提供的橫向不均衡。

“次貸”危機之后，中央政府實行“四萬億”計劃，大量建設(shè)資金均需要地方政府配套。地方政府想要增加投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須通過中央政府代其發(fā)債或是地方財政成立投融資公司募集資金。這些投融資平臺缺乏有效監(jiān)管，它們以地方政府財政收入作為抵押，從政策性和商業(yè)銀行大量貸款，投入基礎(chǔ)設(shè)施這類有利于招商引資、資本密集才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)以及短期經(jīng)濟(jì)效益較低的項目建設(shè)中。這類政府投資在微觀層面上產(chǎn)生擠出效應(yīng)，中小企業(yè)的融資空間被急劇壓縮，大量本應(yīng)給予中小企業(yè)用來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的資金，被投向低效的基礎(chǔ)設(shè)施、低收益的低端加工產(chǎn)業(yè)和高能耗的重工業(yè)重復(fù)建設(shè)。在帶來巨大地方政府債務(wù)的同時，使實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生產(chǎn)能過剩，浪費大量資源。地方政府債務(wù)風(fēng)險會傳導(dǎo)至商業(yè)銀行，可能最終變成中央政府債務(wù)，造成體系性風(fēng)險。

五、新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下完善財政體制改革，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思考

解決城市化進(jìn)程中遇到的以“土地財政”、地方政府債務(wù)和基本公共服務(wù)缺失為代表的重大問題，化解“多難”困局和體系性風(fēng)險，當(dāng)以新型財政稅收制度為保障。通過財政體系建設(shè)和財政制度完善，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極構(gòu)建科學(xué)合理的城市布局、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，從而實現(xiàn)從城市化到新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（一）深化公共財政體制改革，積極推進(jìn)稅制改革

一是合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)?？偟膩碚f，1994分稅制改革在當(dāng)時是合理的，它所確定下來的財政體制雖然發(fā)揮過巨大作用，但仍然是一個過渡性質(zhì)的體制。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，財政應(yīng)該發(fā)揮作用的方向和范圍都已經(jīng)發(fā)生了變化，應(yīng)該按照新形勢和新要求，按照“一級政權(quán)、一級預(yù)算、一級事權(quán)、一級財權(quán)”的原則，全面規(guī)范地方政府的實權(quán)和事責(zé)，并使之擁有相應(yīng)的財權(quán)和財力作為保障。

二是在明確各級政府事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的地方稅體系，保障地方政府財力。如進(jìn)一步劃分稅種，將營業(yè)稅、城建稅和資源稅等與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度高的稅種劃歸地方政府，并將財產(chǎn)稅作為地方稅的主力稅種，充實地方財源，降低地方政府對“土地財政”的依賴。另外，對空置房產(chǎn)開征財產(chǎn)稅還可以引導(dǎo)市民合理配置個人財產(chǎn)、抑制房地產(chǎn)投機，形成合理的城市規(guī)模。

三是按照“一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，通過有序開放地方政府自主發(fā)債，完善地方投融資平臺的監(jiān)管措施，通過市場和中央政府兩條渠道，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，化解地方債務(wù)風(fēng)險。

四是完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央一般轉(zhuǎn)移支付所占比重，加大監(jiān)督力度確保地方政府將獲得的財力使用在民生保障和基本公共服務(wù)均等化方面。

（二）提高財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的調(diào)控力度，加大財政對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、人力資本以及生態(tài)環(huán)境等方面的支持力度

一是合理確定財政對不同規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的人將移居城市生活，公共財政即可以通過增加對中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，保障人們享有優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)；又可以通過控制大城市的基建規(guī)?？刂瞥鞘袩o序擴張，引導(dǎo)人口合理分布。同時加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，保障農(nóng)民增產(chǎn)增收，使公共財政成為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的堅實依靠。

二是加大財政對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和人力資本的投入力度，制定向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜的財稅政策。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶來高附加值的同時，提升經(jīng)濟(jì)體供給能力，更能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的集約發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)正是我國實現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型所必須的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，培養(yǎng)高質(zhì)量的科技人才是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和社會轉(zhuǎn)型的重中之重。財政可以通過稅收減免、稅收優(yōu)惠等方式加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和教育培訓(xùn)的支持力度，合理確定財政對義務(wù)教育、職業(yè)教育和高等教育等不同層次教育體系的幫扶力度，保障貧困地區(qū)義務(wù)教育投資，引導(dǎo)人才結(jié)構(gòu)層次合理分布。通過人才培養(yǎng)提升我國創(chuàng)新能力，使經(jīng)濟(jì)增長要素內(nèi)生化，為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供良好保障。

三是加快實施結(jié)構(gòu)性減稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過將結(jié)構(gòu)性減稅與資源稅、房產(chǎn)稅一共納入財稅改革，整體推進(jìn)，激發(fā)市場主體活力，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)能力，提升供給質(zhì)量，滿足潛在消費需求；通過加快壟斷行業(yè)改革，引入民間資本，形成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，推動資源在不同行業(yè)間有效配置，滿足人民群眾不同消費需求，改善經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量。

四是加大各級財政對生態(tài)涵養(yǎng)、資源保護(hù)等方面的支持力度。新型城鎮(zhèn)化是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化；是倡導(dǎo)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式的城鎮(zhèn)化；是建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。財政對于生態(tài)保護(hù)工作的支持，體現(xiàn)著“發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享”的人本精神，是財政在新型城鎮(zhèn)化過程中工作的重要組成部分。

總之，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府和市場應(yīng)發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，實現(xiàn)良性互動和合作。市場中的經(jīng)濟(jì)主體作為主要供給方，應(yīng)著力提升供給質(zhì)量和能力，通過不斷進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新滿足社會不同階層消費需求。政府應(yīng)盡力維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，通過宏觀政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，專注于提供基本公共服務(wù)，為城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟(jì)體供給能力提升、人民福祉的提高提供制度保障。

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