基于土地財政視角的我國地方政府債務風險分析

夏霽　劉曉星

摘要： 近年來，在我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進、地方政府建設資金缺口不斷擴大的背景下，我國地方政府逐步形成了以土地財政為支撐、以地方融資平臺為核心的融資體系。本文基于我國土地財政的形成原因及現狀，分析了土地財政與我國地方政府債務的關聯機制，闡述了過分依賴土地財政可能引發(fā)的地方政府債務風險，并有針對性的提出化解地方政府債務風險的政策建議。

關鍵詞： 土地財政；地方政府；關聯機制；債務風險

近年來我國城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，給城市基礎設施建設投資帶來了持續(xù)巨大的資金需求。2008年的金融危機使我國經濟增長遭受負面沖擊，對此，中央政府迅速出臺了旨在拉動內需、復蘇經濟的4萬億經濟刺激計劃，其中有約282萬億由地方政府承擔。該政策使我國地方政府債務規(guī)模急劇增加，據審計署統計，截止2013年6月底我國地方政府負有償還責任的債務達109萬億元。在現有體制下，我國地方政府主要通過地方融資平臺為公共基礎設施建設融資，而土地財政已成為地方債務獲取和償還過程中的重要組成部分。巨額的地方債務規(guī)模和對土地財政的高度依賴使我國地方政府面臨著巨大的債務風險。

一、我國土地財政的形成及其現狀

土地財政指地方政府依靠出讓土地使用權，以獲得收入來維持地方財政支出，主要包含兩個方面，其一是通過土地出讓獲得的土地出讓收入和房地產行業(yè)相關稅收，這屬于土地顯性收益；其二是土地資本化，即通過土地抵押的方式獲取銀行貸款，以滿足地方政府融資需求，這屬于土地間接收益，即通常所說的土地金融問題。我國土地財政的歷史并不長，近十幾年為其快速發(fā)展期。1994年分稅制改革后，受“事權”與“財權”不匹配影響，我國地方政府資金缺口不斷擴大。近年來我國城鎮(zhèn)化進程的加快增加了城市基礎設施建設資金需求，而《預算法》明令禁止地方政府舉債，導致地方投資需求遠遠超過地方政府財力的增長速度，使得地方政府對土地財政的依賴程度逐年加大。[HJ19mm]

我國地方政府通過土地財政獲取的顯性收益主要包括國有土地使用權出讓收入和房地產五稅兩部分。近十年來，我國土地顯性收益占地方政府財政一般預算收入比重總體呈上升趨勢，常年維持在50%以上，2010年更是超過80%，但近兩年來有下滑趨勢，這從客觀上反映出我國地方政府對于土地財政依賴性很強的事實。較房地產五稅而言，土地出讓收入是地方政府通過土地財政獲得顯性收益的主要組成部分，占全部顯性收益的70%-80%左右。由于大量預算外收入的存在，該比重高估了地方政府對于賣地收入的依賴性，但不可否認的是，近來年我國城市建設資金主要源于土地出讓收入，城鎮(zhèn)化的發(fā)展在很大程度上依靠土地財政的支撐，發(fā)展過程中也逐漸出現土地利用效率偏低等現象。

二、土地財政與我國地方政府債務的關聯機制分析

如上文所說，我國地方政府對土地財政的運用主要包含兩個方面，其一為土地資本化，其二為土地出讓收入以及房地產行業(yè)相關稅收。由于我國《預算法》明令禁止地方政府舉債，因此，我國地方政府以土地財政為支撐的融資體系以地方政府融資平臺為核心。其中，地方融資平臺是指由地方政府發(fā)起設立，授權其進行公共基礎設施類項目的建設開發(fā)、經營管理和對外融資活動，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、國債等資產組建的、資產和現金流均可達到融資標準的法人。具體來說，一方面，地方政府將其征收或儲存的土地資產注入到融資平臺中，使其符合商業(yè)銀行貸款資質，從而以土地抵押作為擔保方式代替地方政府進行預算外融資，以進行基礎設施建設，發(fā)展地方產業(yè)經濟。另一方面，作為城市土地所有者，地方政府通過出讓國有土地使用權，獲取土地出讓金，逐年遞增的土地出讓收入既彌補地方財政資金缺口，又可作為地方政府債務的還款來源。而房地產企業(yè)購得土地，進行土地開發(fā)，又可增加地方政府相關房地產稅收。

地方政府通過融資平臺，利用土地抵押獲得的銀行貸款以及土地出讓收入經營城市，提升城市品牌價值。上述資金主要投向城市基礎設施建設，根據審計署的數據，截止2013年6月底，在地方政府負有償還責任的債務余額中，565%用于市政建設、交通運輸設施建設、農林水利建設、工業(yè)和能源等經濟性基礎設施建設，有148%用于保障性住房、教科文衛(wèi)、生態(tài)建設和環(huán)境保護等社會性基礎設施建設。地方政府通過融資平臺獲取的資金以及土地出讓收入進行基礎設施建設，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，拉動了城市GDP的進步，這帶來的直接效應就是城市土地價值的升值。這表現在一方面，城鎮(zhèn)化進程的推進拉動了對城市住房的剛性需求，伴隨我國當前經濟適用房、廉租房供應量嚴重不足的現狀，從需求角度推動我國房地產價格的上漲。另一方面，土地價格是房地產價格的重要組成部分，因此地價和房價相互影響，土地價值的升值也必然推動房價的提高。地價與房價的上升使得地方政府更加具有賣地沖動，以獲得更多的土地出讓收入，提高可支配預算外收入的增加幅度，從而進行新一輪的城市投資建設，并作為地方政府債務還款的重要來源，形成地方政府依賴土地財政推動城鎮(zhèn)化建設、發(fā)展GDP的循環(huán)。該循環(huán)的源頭是國有土地出讓權，為維持該循環(huán)，地方政府必須不斷征收、開發(fā)、出讓農業(yè)用地。因而土地財政也是一種推動城市土地擴張、征占農民集體土地的機制?？偨Y來說，作為地方政府重要資產之一，土地一方面以土地金融的形式為地方政府通過融資平臺獲取資金提供了擔保，另一方面以土地出讓收入的形式增加了地方政府預算外收入，彌補了地方財政資金缺口，并成為我國地方政府債務的重要還款來源之一。

三、土地財政支撐下我國地方政府債務風險分析

一直以來，債務融資都是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅動力。中國每年將10%以上的GDP投資用于城市基礎設施建設，遠高于發(fā)展中國家3%-4%的平均水平，這在很大程度上得益于我國地方政府對土地財政的充分利用。運用土地財政不僅可以促進城鎮(zhèn)化發(fā)展和經濟進步，還可以提供價格信號，以提高城市土地市場交易效率，使城市發(fā)展模式更加合理?？v觀發(fā)達國家發(fā)展歷史，挖掘土地價值，進而為城市基礎設施建設融資一直是重要投資策略之一。但是，當前我國地方政府對于土地財政的依賴程度逐漸提升，地方政府本級財政收入對地方債務的覆蓋程度逐漸降低，這已經成為危害我國地方政府債務安全的重要因素，本文接下來分析在土地財政支撐下我國地方政府債務風險。

（一）房地產市場具有高度周期性，城市土地價格極具波動性

地方政府依靠土地財政為城市基礎設施建設提供資金支持的運作機制建立在資產價格上漲預期的基礎上。然而，房地產市場具有高度周期性，價格易受宏觀環(huán)境影響，其價格波動會影響土地出讓收入的穩(wěn)定性。近年來，雖然我國土地出讓收入整體呈增長趨勢，但波動幅度明顯增大，受宏觀經濟、政策調控等影響更為明顯。一旦房地產價格泡沫破裂，土地成交量下滑，地方財政風險會隨著融資平臺的風險一并暴露。銀行貸款在我國地方債務余額中所占比重一直高于50%，故地方政府償債危機的出現可能進一步引發(fā)銀行體系的風險暴露。

（二）土地財政具有不可持續(xù)性

從短期看，土地財政的運作緩解了地方政府債務還本付息的壓力，但從長期看，維持該收入的可持續(xù)性需消耗大量土地。在我國現行的土地批租制下，土地出讓收入相當于一次性收取70年的土地出讓金。在總量不變的前提下，可用于生財的土地愈發(fā)稀缺，據估計，我國地方政府利用土地資源為建設融資的行為大約可維持15-20年。目前，我國城市土地愈發(fā)稀缺，土地出讓凈利潤逐步降低，江浙等地區(qū)已出現無地可賣的情形。因而從長遠看，依靠土地財政維持地方政府運作行為具有不可持續(xù)性。

（三）土地財政下房地產宏觀調控政策難以切實落實，高房價阻礙中國經濟增長方式轉變

近年來，我國房價不斷走高，在高度依賴土地財政的背景下，土地財政給地方政府帶來的巨大收益使其忽視了土地作為消費型公共品的基本功能，地方政府不愿切實落實房地產調控政策。目前，我國已進入轉變經濟發(fā)展方式的攻堅期，以消費拉動經濟增長是我國增長方式的轉變方向。地方政府為保證擁有足夠資金用于地方建設和債務償還，持續(xù)支持房地產行業(yè)，這在一定程度上削弱了消費者的購買力，不利于實現我國經濟結構調整，阻礙我國經濟增長方式的轉變。

四）土地財政運作缺乏透明度，存在不規(guī)范現象

一方面，我國地方政府的土地資產基本處于監(jiān)管空白地帶，土地資產儲備數量、出讓收入的使用等信息并不透明，存在將土地收益用于補貼地方經常性支出或非投資性項目的可能，也存在地方官員利用土地財政為自身謀私利的腐敗現象。另一方面，由于地方政府和商業(yè)銀行間存在嚴重的信息不對稱，在以土地資產為抵押的融資過程中，往往存在重復抵押、高估抵押土地價值等現象。當前我國城市基礎設施投資的70%-80%依靠土地抵押融資，各種不規(guī)范現象使銀行在授信過程中處于不利地位，難以系統、真實地評估貸款項目風險情況，在土地價值發(fā)生波動時，不良貸款率提高。

總體來說，我國地方政府借助地方融資平臺，依靠土地財政，形成了“土地抵押—貸款—建設—賣地—還款”的資金運作模式。該模式下，地方政府既是土地管理者，也是土地經營者，其利用自身對土地供應的壟斷地位經營土地，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，對土地財政的過度依賴導致了土地出讓價格和房地產開發(fā)熱潮的交替上升。

四、化解我國地方政府債務風險的政策建議

當前，巨額的地方債務規(guī)模和對土地財政的高度依賴使我國地方政府面臨巨大的債務風險。我國應采取措施扭轉對土地財政過分依賴的現狀，謹防該資金運作模式破滅引發(fā)地方政府債務危機。

（一）短期措施

為土地出讓收入建立特別基金，建立風險評估與危機處理機制。在短期難以擺脫對土地財政高度依賴的背景下，可適當提取部分出讓收入納入特別基金，作為土地價格波動時地方政府還款保證。對以土地資產為抵押品獲得的銀行貸款進行風險評估，規(guī)定土地融資資金及土地出讓收入的使用范圍，將土地財政收益看成是一次性收入，用于城市資本投資項目，而非當作當期預算用于經常性支出。

完善土地融資行為，堅決杜絕違規(guī)融資。地方政府應堅決杜絕重復抵押、超值抵押等違規(guī)融資行為。應拓寬土地融資渠道，積極吸收民間資本，充分利用資本市場，以多元化的資金分散信用風險，更加科學地評估土地融資的收益與風險，合理抑制土地融資的盲目擴張。

（二）中期措施

建立地方政府土地資產管理框架，將土地出讓收入納入預算管理。應集中關注土地資產的財務管理，規(guī)范城市土地交易行為，實行“全口徑”的預算管理，真實反映賣地收入對地方財政的影響。應建立標準化的信息匯集與公開制度，發(fā)布包括地方政府擁有土地登記造冊記錄、土地出讓收入使用情況等內容的可靠報告，如實反映土地交易和土地所有權情況。

適當改革土地出讓金的收取方式，改善代際政府間的不公平現象?？紤]將當前土地出讓批租制轉變?yōu)榛旌现?，即土地使用權轉讓時，一次性收取土地出讓金，出讓期間內按年征收租金，既降低不同屆政府之間的不公平程度，也可讓地方政府獲取部分未來土地增值的收益。

（三）長期措施 改革財政管理體制，將土地財政納入地方政府財政管理體系。應逐步將地方債務顯性化，把對地方債務余額及風險的考量納入官員政績考核標準中，完善地方政府債務公開披露制度，推進地方政府資產負債表的編制與公開。逐步拓寬地方政府融資渠道，根據“政府引導、市場主導、試點突破、協同推進”的原則逐步擴大地方債自行發(fā)債的試點范圍與規(guī)模，引入信用評級機構等專業(yè)中介組織，促進地方財政透明運行，提高社會資源配置效率。

深化財稅體制改革，逐步推進房產稅的征收。從發(fā)達國家地方政府土地財政的發(fā)展規(guī)律看，由于土地資源的稀缺性，依靠土地出讓收入作為財力來源的模式難以長久，逐步征收房產稅是土地財政不可持續(xù)的必然選擇。應逐步完善財稅體制，合理劃分中央與地方的財政收支責任，為地方政府引入房產稅等穩(wěn)定的財源基礎，在逐步平衡地方政府“事權”與“財權”的同時，盤活存量房地產，實現資源的優(yōu)化配置。

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