我國公共服務(wù)外包與社會組織的發(fā)展研究

摘 要：公共服務(wù)外包是政府在公共服務(wù)提供機制和方式上的創(chuàng)新，社會組織作為政府公共服務(wù)外包的承接者和提供者，對于推動我國公共服務(wù)外包事業(yè)具有重要的意義。但我國社會組織還處于發(fā)展的初級階段，面臨許多問題，梳理了現(xiàn)階段我國公共服務(wù)外包事業(yè)過程中社會組織存在的主要問題，闡釋了發(fā)展我國社會組織的具體對策和建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包;社會組織;研究

中圖分類號：C912 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2014）36-0036-02

一、社會組織參與公共服務(wù)外包的緣由

20世紀70年代末以來，旨在提高公共服務(wù)效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)興起。公共服務(wù)外包在這場公共部門改革浪潮中備受各國推崇。所謂公共服務(wù)外包是指政府把機關(guān)的后勤性服務(wù)和與行政工作相關(guān)的技術(shù)服務(wù)以及為企業(yè)、市民、各類市場組織和社會組織提供的公共性服務(wù)等，以政府機關(guān)或部門作為發(fā)包方，明確條件資質(zhì)的準入制度，按照一定程序公開擇優(yōu)承包的方式，通過簽訂報酬與服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效率相掛鉤且與規(guī)范考核評價結(jié)果相聯(lián)系的合同辦法，承包給有關(guān)市場主體（社會組織主體）的行為?！吧鐣M織”是一個中文語境下的概念。廣義的社會組織是指除黨政機關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會中介性組織。狹義的社會組織，是指由各級民政部門作為登記管理機關(guān)，納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會這三類社會組織。本文涉及的社會組織是指狹義的社會組織，是除了政府組織和營利性私營部門之外所有獨立公益性組織。

社會組織基于自身的特點和優(yōu)勢對于推動我國公共服務(wù)外包事業(yè)具有至關(guān)重要的意義。首先，政府將公共服務(wù)外包給社會組織，可以更加高效地整合社會資源，吸引更多的社會資源參與到公共服務(wù)提供中來，能夠以較低的成本和較快的速度擴大我國公共服務(wù)的供給數(shù)量，是解決我國日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不足這一矛盾的重要途徑。其次，社會組織的專業(yè)性和技術(shù)性較強。大多數(shù)提供公共服務(wù)的社會組織為了爭取到外包合同會不斷增強自身的專業(yè)化水平來提高其競爭力，充分的競爭能夠提高公共服務(wù)的質(zhì)量。最后，社會組織作為一個公益志愿性組織，其工作人員都來自普通大眾，對于服務(wù)對象的需求和特點更加熟悉和了解，且其規(guī)模小反應(yīng)靈活，能夠提針社會大眾的需求提供更加人性化和專業(yè)化的公共服務(wù)。

社會組織自身的獨特優(yōu)勢使其比其他營利性社會組織更容易得到政府的青睞，在公共服務(wù)外包過程中社會組織成為公共服務(wù)新的提供者，其發(fā)展程度直接決定了整個公共服務(wù)外包的成敗，所以說社會組織的快速發(fā)展對于推動我國公共服務(wù)外包事業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

二、我國公共服務(wù)外包過程中社會組織存在的問題

社會組織在公共服務(wù)外包過程中具有重要地位和作用，但目前我國的社會組織發(fā)育尚不夠成熟，大多數(shù)社會組織還無法承擔(dān)起政府剝離的公共服務(wù)，這在很大程度上影響了我國公共服務(wù)外包事業(yè)的推廣。

1.社會組織自身存在的問題

首先，我國社會組織數(shù)量規(guī)模小。公共服務(wù)外包在中國仍然處于剛剛起步階段，全國一些城市在探索實踐過程中發(fā)現(xiàn)，我國目前的大多數(shù)社會組織都不具備承接政府外包公共服務(wù)任務(wù)的能力，在公共服務(wù)外包中甚至存在著“提供者壟斷”現(xiàn)象。據(jù)了解，目前我國正式登記的社會組織大約45萬個左右，平均每萬人不足4個。按每萬人擁有社會團體比例看，法國每萬人擁有110個民間組織，日本是97個，美國是52個。與西方國家相比，我國的社會組織不僅在數(shù)量上與其差距巨大，而且在社會組織的職能定位、作用發(fā)揮、能力建設(shè)、人才隊伍、制度環(huán)境等方面都明顯滯后。其次，社會組織的能力有待提高。我國社會組織發(fā)展程度尚不成熟，社會組織普遍缺乏足夠的談判能力和資金募集能力，在社會組織內(nèi)部也普遍存在相關(guān)制度規(guī)范缺失、決策不民主科學(xué)、管理混亂、人浮于事，效率低下等問題，因此，我國大多數(shù)社會組織還難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)。最后，社會組織獨立性不強。我國有相當(dāng)一部分實際并非獨自成長的社會組織，而是由黨政機構(gòu)創(chuàng)辦，或者是從黨政機構(gòu)或事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)型而來，有一些社會組織甚至是在接到特定購買任務(wù)以后才專門成立的。這一情況造成了購買行為的“內(nèi)部化”，即社會組織演變成了政府的附屬機構(gòu)，使其失去了自身的性質(zhì)和特征，難以獨立發(fā)揮公共服務(wù)和公共管理的職能，由此也帶來了服務(wù)質(zhì)量、費用合理性以及資金透明度等一系列問題。

2.政府管理錯位，幫扶力度不足

首先，政府管理錯位體現(xiàn)在行政干預(yù)上。我國1998年頒布的《社會團體登記管理條例》對社會組織的登記注冊設(shè)置了較高的“門檻”，如我國對社會組織實行分級登記、雙重管理。即社會組織要登記成立，不僅需要民政部門的許可，還必須要掛靠在一個與之業(yè)務(wù)相關(guān)的主管單位，于是組織的人事安排、資金來源、活動開展都必須受政府的領(lǐng)導(dǎo)，制約著社會組織的發(fā)展。其次，政府管理錯位體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)移上。受傳統(tǒng)的觀念影響，一些政府部門是不信任社會組織，一些政府是不愿意放棄自身的利益，導(dǎo)致對應(yīng)該轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和公共管理職能不放手，使得社會組織很難參與到公共服務(wù)體系中來，這在一定程度上制約了社會組織的成長發(fā)展。次之，政府管理錯位體現(xiàn)在對社會組織的監(jiān)管上。目前我國對于社會組織生產(chǎn)和提供的公共服務(wù)項目普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評價體系和成熟的監(jiān)督機制。最后，政府管理錯位體現(xiàn)在政府對社會組織扶持力度不夠上。目前我國的大多數(shù)社會組織自我造血功能不足，資金匱乏，人才結(jié)構(gòu)不合理，急需政府在政策和資金方面給予幫助和扶持，也需要企業(yè)等社會力量給予幫助。目前，從總體上看我國許多地方的政府和企業(yè)在這方面著力不足，從而使得不少社會組織處在艱難維持、自生自滅的狀態(tài)之中。

3.缺乏公眾信任和認同

社會組織的工作成果是一種公共物品，這種性質(zhì)決定社會組織的活動必須符合公眾利益，其服務(wù)品質(zhì)要接受政府和社會公眾的監(jiān)督，得到社會的認可。但由于現(xiàn)階段我國大多數(shù)社會組織無論在規(guī)模上還是數(shù)量上都比較弱小，整合社會資源的能力不高，并且缺乏科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會公信力低。再加上現(xiàn)行許多政策的限制，社會組織很難按社會需求和自己的專業(yè)特長依法獨立開展公共服務(wù)和公共管理工作，根本無法發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長。因此，社會組織對社會公共生活的實際影響力有限，尚未得到社會大眾的普遍認同。另外受傳統(tǒng)觀念影響，中國公眾對政府信賴度較高，也習(xí)慣于政府是公共服務(wù)的唯一提供者和生產(chǎn)者的傳統(tǒng)模式，認為政府所提供的公共服務(wù)會比其他社會組織更加優(yōu)質(zhì)和可靠。所以當(dāng)社會組織成為公共服務(wù)新的承接者和提供者時，公眾往往對其充滿不信任和抵觸情緒，這也造成了公共服務(wù)購買過程中的額外成本。

三、促進公共服務(wù)外包和社會組織發(fā)展的建議

1.社會組織要完善自身管理和發(fā)展

社會組織的發(fā)展一方面需要政府為其提供生存發(fā)展的土壤，同時自身的管理建設(shè)也同樣重要。第一，社會組織自身要建立科學(xué)的內(nèi)部組織行為規(guī)范和管理決策機制，尤其應(yīng)著重建設(shè)社會組織的民主決策機制、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制以及信息公開機制，加強誠信體系建設(shè)，提升社會組織自身的社會公信力。第二，加強人才隊伍建設(shè)。一方面社會組織要加強宣傳，引入志愿的高技術(shù)人才，另一方面要加大培訓(xùn)力度，對組織內(nèi)部人才要進行專業(yè)及綜合能力的培養(yǎng)，并完善激勵機制、留住優(yōu)秀人才。第三，要全力擴展社會組織資金來源。社會組織的有償收入非常有限，靠政府的撥款是遠遠不夠的。要解決社會組織資金來源問題，可以從兩個方面入手，一是政府在財政稅收方面為社會組織提供優(yōu)惠政策或免稅政策。二是社會組織自身要拓寬融資渠道，積極向企業(yè)和公民融資，實現(xiàn)社會組織的資金來源多樣化。

2.更為開放地對待社會組織，強化政府管理

我國想要推進公共服務(wù)外包事業(yè)的發(fā)展，就要劃清政府權(quán)力的邊界，解決政府的管理錯位問題。第一，改革登記制度。要簡化審批程序，下放審批權(quán)限，努力建立覆蓋社會生活各個領(lǐng)域的社會組織體系，逐步取消行政業(yè)務(wù)主管部門，打破雙重管理體制，降低社會組織的準入“門檻”，推動行業(yè)協(xié)會和商會的改革，鼓勵支持城鄉(xiāng)基層社會組織的發(fā)展。第二，加快轉(zhuǎn)移政府職能。政府應(yīng)盡快打破傳統(tǒng)觀念，加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為社會組織的發(fā)展壯大和參與社會管理讓渡空間。要結(jié)合實際制定社會組織承接政府職能目錄，對社會組織承接政府職能做出制度性安排，使社會組織更深入地參與社會管理和公共服務(wù)。第三，政府要加大對社會組織的扶持力度。與西方國家相比，我國公共服務(wù)外包尚在起步階段，社會組織力量還很弱小，需要政府給予政策上的傾斜和資金上的幫助。一方面要建設(shè)和完善我國公共服務(wù)外包的相關(guān)制度和機制，另一方從法律、資金、政策、輿論宣傳等方面給予社會組織支持，為其成長和發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

3.增強公眾信任度，建立嚴格評估監(jiān)督體系

首先，培養(yǎng)信任文化。公民是公共服務(wù)的消費者，也可能是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與參與者。只有公民在理解和信任政府和社會組織前提下，公共服務(wù)外包才有實現(xiàn)的可能性，優(yōu)秀的公民是公共服務(wù)外包運行的社會基礎(chǔ)。在公共服務(wù)外包過程中要強化公民的參與機制，完善公眾的利益需求表達機制，培養(yǎng)公眾與社會組織之間的信任關(guān)系，通過公眾參與的同時促進公民意識和素質(zhì)的不斷提高，為推進我國公共服務(wù)外包事業(yè)創(chuàng)造軟環(huán)境。其次，建立嚴格的評估監(jiān)管體系。嚴格的評估監(jiān)管體系是增強公眾信任的保證，在公共服務(wù)外包過程中政府對于外包的服務(wù)項目要建立嚴格的評估監(jiān)管體系和事后問責(zé)機制，要引入第三方評估機制，如專家團評估，評審團評估，公民評估，保證公共資源的有效利用。嚴格的評估監(jiān)督機制不僅包括對社會組織服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督，往往也包括對政府相關(guān)部門的監(jiān)督。最后，社會組織要建立信息公開制度。對社會組織內(nèi)部的重大活動、財務(wù)收支、捐贈資助使用、收費項目及標(biāo)準等情況，通過多種形式實行信息公開，接受社會大眾的監(jiān)督，提升社會組織自身的社會公信力。

我國社會組織的健康快速發(fā)展不僅僅需要政府的大力扶持和自身的不斷努力，還需要我們整個社會的共同關(guān)注與支持。

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收稿日期：2014-10-09

作者簡介：楊玉瑩（1988-），女，黑龍江北安人，碩士研究生，從事行政管理理論與實踐研究。

（責(zé)任編輯：石 銀）