“吃空餉”溯源

鄭金剛

所謂“吃空餉”，本意是指軍隊虛報名額、冒支軍餉的行為。在古代，由于軍隊人員總數(shù)不僅龐大，而且時常會因為戰(zhàn)爭、逃亡等產(chǎn)生變動，再加上軍權(quán)相對獨立，難以監(jiān)管、核查，因此很容易就形成“吃空餉”的溫床。隨著時間的推移，這種通過虛報名額來冒取的現(xiàn)象從軍隊蔓延到地方，成為了中國歷史上的一大痼疾。

“吃空餉”始自秦漢，盛行于唐宋

歷史上，何時開始出現(xiàn)“吃空餉”現(xiàn)象？先秦時代，由于是世襲貴族社會，無論是地方的官，還是軍隊里的將領(lǐng)，都是有分封領(lǐng)地的貴族，并不領(lǐng)取俸祿，而且士卒當兵打仗只是服勞役，也沒有軍餉可領(lǐng)，因而自然也就不會有所謂“吃空餉”的問題。到了秦漢大一統(tǒng)之后，隨著世卿貴族社會的解體，由朝廷付給的俸祿代替了此前的封地，“吃空餉”才有了存在的可能。1975年在湖北云夢出土的《睡虎地秦簡》中，就出現(xiàn)有“不當稟軍中而稟者，皆貲二甲”律文，即是專門針對冒領(lǐng)軍糧的處罰，說明到了秦代軍中已經(jīng)出現(xiàn)了虛報名額冒領(lǐng)軍糧的現(xiàn)象，可謂中國古代“吃空餉”的最早源頭。

從現(xiàn)存的史料來看，中國古代軍隊出現(xiàn)大規(guī)模“吃空餉”弊端，是中唐以后的事情。隨著時間的推移，隋唐時期一直實行的府兵制到了唐代中期已經(jīng)名存實亡，不得不改為了募兵制，士卒載于軍籍并由朝廷按冊支付軍餉、供給，由此給統(tǒng)兵將領(lǐng)打開了虛報兵額、冒領(lǐng)軍餉物資的方便之門，軍隊“吃空餉”現(xiàn)象也就十分普遍。唐朝大詩人白居易形容當時軍隊“吃空餉”的亂象時說：天下各地統(tǒng)兵之將，無不虛捏浮報軍籍以冒領(lǐng)糧餉，按實核計，真正實存的兵數(shù)不到十之六七，如果出現(xiàn)戰(zhàn)死、逃亡情況，則十年之內(nèi)實際兵數(shù)又將減少十之二三。全國軍隊“有籍無人”的比例竟然已達到了一半以上，足見其時“吃空餉”問題之嚴重。不僅如此，即使實際在籍的兵員中，還存在很多隱形“吃空餉”的現(xiàn)象，不少士卒不過是按時應(yīng)卯，平時卻各有營生，甚至有士卒終日在市場擺攤做小買賣。

延至宋代，軍隊“吃空餉”的現(xiàn)象更是激增。據(jù)《宋史》《續(xù)資治通鑒長編》等史書記載，北宋開國之初軍隊“吃空餉”的問題就已經(jīng)極為嚴重。例如，宋仁宗時期的中央禁軍，按照正常編制，應(yīng)該是以馬軍四百、步軍五百為一指揮，但是“額存而兵闕”、不滿編的情況比比皆是，大多數(shù)指揮僅有馬軍數(shù)十騎、步軍也不過二百余，虛報兵額超過半數(shù)。一直困擾北宋始終的“三冗”之弊中，因“吃空餉”而起的就有“冗兵”“冗費”兩項，三占其二?！俺钥震A”泛濫，軍隊虛空，最終也導致了北宋國防虛弱不堪。

明清時期，“吃空餉”變本加厲、花樣翻新

明清時期，軍隊“吃空餉”現(xiàn)象可謂變本加厲、花樣翻新。本來，明朝肇建之初，明太祖朱元璋鑒于宋代募兵制造成的“冗費”“冗兵”之害，改行“兵農(nóng)合一”的軍戶制度，被劃為軍戶之家能分到一塊土地，戰(zhàn)時出征，平時務(wù)農(nóng)，并不從朝廷支取糧餉，因此也一度杜絕了“吃空餉”的可能。但是，這種不分良莠、強制限定軍籍的軍戶制度，時間一久不可避免地走上了僵化、衰落之路。由于軍戶兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，“吃空餉”的歷史老問題也就如影隨形地出現(xiàn)，到了明代末期已相較之唐、宋有過之而無不及。

明末軍隊“吃空餉”嚴重到了何種程度？從袁崇煥誅殺毛文龍后向朝廷報告毛文龍的罪狀書中，我們可以略窺其大致情形：按照袁崇煥的報告，毛文龍任左都督、平遼總兵，所轄東江（皮島）加上老幼平民總數(shù)不過四萬七千余人，其中實際士兵數(shù)額不足兩萬，但是虛報朝廷其兵數(shù)為“十萬”，私設(shè)領(lǐng)兵將領(lǐng)多達千人。以不足兩萬之數(shù)，虛報十萬之眾支取糧餉，其中將近八萬之“空餉”，自然是落入了毛文龍以下各級將領(lǐng)的私囊。按照史書記載，毛文龍在被袁崇煥誅殺之前，因為“上事多浮夸，索餉又過多，歲百二十萬，兵二十萬，朝論多疑而厭之”， 可見其部隊“吃空餉”早已不是什么秘密。明末軍隊“吃空餉”之害，僅此就可見一斑。

清代入關(guān)之后，軍隊編制有八旗與綠營之分，兩者差別很大，但都普遍存在有“吃空餉”的嚴重問題。八旗軍屬于職業(yè)兵，旗人除了當兵吃糧之外被禁止從事其他各業(yè)，因此未當兵的旗人實際上可以合法地“吃空餉”。清乾隆皇帝曾一度核查云南綠營駐軍糧餉情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)綠營上下“吃空餉”早已是不成文的規(guī)矩，如開化鎮(zhèn)額定駐軍應(yīng)該有185人，但實際兵丁數(shù)僅71人，有114人是在“吃空餉”，有營官甚至將自己不滿十歲的親屬編入冊籍支領(lǐng)錢糧。至于嘉慶、道光之后，清代各地八旗、綠營駐軍“吃空餉”蔚然成風且花樣翻新，軍隊“不事操防，以空名冒錢糧，專事肥己”，而且還出現(xiàn)了軍隊里的“空餉”名額不僅可花錢賄買，還可以父子相傳，并且美其名曰“蔭糧”“蔭德”，“吃空餉”儼然已經(jīng)走向了公開化、合法化。

古代地方行政“吃空餉”相對較少，主要是因為不實惠

隨著時間推移，“吃空餉”逐漸開始從軍隊向地方行政系統(tǒng)滋生蔓延，最后成為軍、政兩界均存的一大痼疾。

與軍隊明目張膽虛造名冊、冒領(lǐng)糧餉不同，歷代地方行政“吃空餉”大多是“實有其人但不履職”，屬于“隱性”的“吃空餉”。例如，東漢末年，董卓擅權(quán)，“一人得道，雞犬升天”，不僅讓家族成員擔任各種要職，還加封自己年幼的孫女為渭陽君，甚至將自己仍在襁褓之中的幼子也封為侯爵。除此以外，如魏晉、兩宋時代官制繁復(fù)，存在有不少“遙領(lǐng)”“兼”“攝”等只領(lǐng)俸祿、不需實際履職的官員，也算是另一種形式的“吃空餉”。但是，上述兩種“吃空餉”現(xiàn)象的存在，顯然都是為了權(quán)而不是餉。

明清之后，地方行政“吃空餉”現(xiàn)象日漸多了起來。明嘉靖十四年，工部書吏蔡泳受等人，通過造假印、虛報官員姓名的方式，前后共計冒領(lǐng)銀7萬兩之多。明末崇禎年間，一度任職京官的林時對曾描述自己在京中衙門見聞：京城各衙的衙役多半“竄籍”三大營，兩邊冒名領(lǐng)取糧銀，已是十分普遍的現(xiàn)象。清代雖然對地方衙門的吏役人數(shù)有嚴格限定，但是全國各地州、縣衙門的書吏、衙役規(guī)?？倲?shù)多達百萬計，其中到底有多少只是“掛名”而已，到了清中后期早已無法計算，地方賦稅“存留”中有多少是真正用于支付給吏役，也就成了一筆難以厘清的糊涂賬。

當然，與軍隊“吃空餉”相比，中國古代地方行政“吃空餉”現(xiàn)象少得多，問題也遠沒有軍隊那么嚴重。個中原因，除了地方官薪俸支出相對軍隊監(jiān)管更嚴格、透明外，還有一點就是，中國歷代多是由地方官全權(quán)負責的“代理人”制度，地方官員對于地方的稅賦收入，除了按規(guī)定數(shù)額上繳中央以外，剩下地方行政經(jīng)費都是由地方官全權(quán)處理，因而“吃空餉”對于官員并無太大意義。而對于差、吏，由于可支取的薪俸微薄，掛名領(lǐng)薪、“吃空餉”反而不如弄權(quán)謀私、敲索鄉(xiāng)里來得“劃算”。因此，中國古代地方行政中“吃空餉”現(xiàn)象不如軍隊那樣普遍，不是因為地方官吏更加廉潔、自律，而是因為在同樣缺乏權(quán)力監(jiān)管的情況下，地方官吏有比“吃空餉”更為簡便、實惠的謀私途徑。

由此而論，無論是軍隊里“吃空餉”泛濫，還是地方行政“吃空餉”相對較少，都是權(quán)力監(jiān)管缺失、濫用造成的結(jié)果，因此，要想真正根治“吃空餉”的歷史痼疾，需從權(quán)力監(jiān)管著手，真正把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

（作者單位：西北大學歷史學院）endprint