國(guó)際視野下對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)演進(jìn)的幾點(diǎn)思考

占思思　盛鳴

[摘要]目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率雖然已超過(guò)50%，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并不高。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平不協(xié)調(diào)，土地財(cái)政主導(dǎo)下的“造城運(yùn)動(dòng)”和二元戶(hù)籍制度下的“半城鎮(zhèn)化”尤其明顯。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，應(yīng)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化所處的階段與特征，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際，從“服務(wù)導(dǎo)向”、“創(chuàng)新導(dǎo)向”、“就業(yè)導(dǎo)向”和“環(huán)境導(dǎo)向”幾個(gè)方面提升“城市化質(zhì)量”，以促進(jìn)我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；服務(wù)導(dǎo)向；創(chuàng)新導(dǎo)向；就業(yè)導(dǎo)向；環(huán)境導(dǎo)向

[中圖分類(lèi)號(hào)]F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2014）01-0025-06

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在高速推進(jìn)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)60%左右。城鎮(zhèn)化率從30%提高到60%，這_發(fā)展過(guò)程，英國(guó)用了180年左右的時(shí)間，美國(guó)用了90年左右，日本用了.60年左右，而我國(guó)可能只需要30年左右。我國(guó)城鎮(zhèn)化率雖然已進(jìn)入中等收入國(guó)家水平，但城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量并不高，土地的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化、人口的城鎮(zhèn)化三個(gè)層面還存在一定的不協(xié)調(diào)。在新的發(fā)展階段，如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，走工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展之路，需要全球視野和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探究在不同發(fā)展階段國(guó)外的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，以利于我們成功跨越“城鎮(zhèn)化陷阱”。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)演進(jìn)的基本趨向

伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家與當(dāng)前我國(guó)一樣也曾經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。它們?nèi)绾巫叱隽艘粭l健康、有序、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化之路，其中的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們深入探索與借鑒。

（一）日本：由“高度集中”趨向“多核分散”的城鎮(zhèn)化

1945年日本戰(zhàn)敗時(shí)城鎮(zhèn)化率只有28%，2011年，日本的城鎮(zhèn)化率為91.3%。二戰(zhàn)之后，日本依靠工業(yè)化的強(qiáng)力推動(dòng)，迅速邁入高速城鎮(zhèn)化的軌道。大力發(fā)展出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)與臨港產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)向沿海城市高度集中，全國(guó)最大的10個(gè)城市均集中分布在太平洋東岸的工業(yè)帶。這種高度集中型的城鎮(zhèn)化模式有力支撐了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但也帶來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)密與過(guò)疏的矛盾和問(wèn)題。最初全國(guó)還有多個(gè)城市帶，現(xiàn)在只剩下東京及周邊幾個(gè)城市比較繁榮，而其他都市帶和中小城鎮(zhèn)日漸衰落，其人口越來(lái)越少。日本政府在上世紀(jì)曾為推動(dòng)城鎮(zhèn)化對(duì)中小城鎮(zhèn)進(jìn)行了大規(guī)模高速公路與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。然而由于缺乏人氣，這些巨大的公民館、體育館或國(guó)民度假村等建筑利用者寥寥無(wú)幾，且維護(hù)費(fèi)用頗高，給地方政府帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。受空間過(guò)度集中的影響，日本城鎮(zhèn)化過(guò)程中還出現(xiàn)了住房困難、地價(jià)高漲、交通擁擠、遠(yuǎn)距離通勤、生活環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。

鑒于對(duì)高度集中城鎮(zhèn)化模式的反思，并與城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段相適應(yīng)，解決發(fā)展過(guò)程中各地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，推動(dòng)其城鎮(zhèn)化建設(shè)，日本政府從1962年開(kāi)始制定和實(shí)施了五次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃，形成了包括區(qū)域與城市規(guī)劃在內(nèi)的較為完善的規(guī)劃體系。不少日本學(xué)者認(rèn)為，政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)只是交通設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、高樓大廈的建設(shè)，而是要找到適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)方向。只有在真正實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、確保足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)之后城鎮(zhèn)化才有保障，否則人去樓空后地方的負(fù)擔(dān)更重。結(jié)合經(jīng)濟(jì)等要素的流動(dòng)，東京大都市圈規(guī)模達(dá)到飽和后，規(guī)劃以“多核分散”引導(dǎo)東京都市圈的疏散。將東京的部分城市功能分散到周邊，大規(guī)模發(fā)展衛(wèi)星城市，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散。如，在距東京50公里的筑波建設(shè)職住平衡的產(chǎn)業(yè)新城，引導(dǎo)居民在距東京市中心數(shù)十公里的神奈川縣、千葉縣和埼玉縣等地居住，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化模式從集中型轉(zhuǎn)向分散型。

（二）美國(guó)：由“機(jī)動(dòng)化導(dǎo)向”趨向“綠色交通導(dǎo)向”的城鎮(zhèn)化

美國(guó)城鎮(zhèn)化的典型特征是生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，尤其是隨著鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)建設(shè)以及汽車(chē)的普及，機(jī)動(dòng)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口向郊區(qū)流動(dòng)的特征最為明顯。1930年，美國(guó)就已擁有汽車(chē)2700萬(wàn)輛，達(dá)到每千人擁有211輛汽車(chē)。二戰(zhàn)后，汽車(chē)數(shù)量逐漸上升，由1960年的6200萬(wàn)輛上升到2010年的2.4億輛，每千人擁有的汽車(chē)增加至779輛。上世紀(jì)30年代，為了刺激建筑業(yè)發(fā)展消減經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國(guó)政府曾通過(guò)住宅建筑抵押貸款等方式鼓勵(lì)中產(chǎn)階級(jí)在郊區(qū)建新房，進(jìn)一步加速了郊區(qū)化的發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，在城鎮(zhèn)化發(fā)展后期，美國(guó)城市以失控狀態(tài)蔓延，以致創(chuàng)造了一個(gè)“無(wú)邊的城市”。面臨困境的美國(guó)中小城市都有這樣的特點(diǎn)，公共交通不完善，居民完全依賴(lài)私家車(chē)作為日常交通工具，隨著油價(jià)不斷上漲，居民卻沒(méi)有其他可替代的交通工具。

城市蔓延作為一種低密度、非連續(xù)、依賴(lài)小汽車(chē)的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，其代價(jià)是大量消耗農(nóng)田和自然資源，導(dǎo)致生態(tài)人文環(huán)境不可挽回的破壞、公共服務(wù)設(shè)施利用水平的降低、社會(huì)階層的進(jìn)一步分化、城市中心區(qū)的持續(xù)衰敗、城市形態(tài)的無(wú)序蔓延等。近年美國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到探索一條新的集約化、綠色、高效的城市發(fā)展道路的必要性，已通過(guò)多種規(guī)劃設(shè)計(jì)方案糾正其郊區(qū)發(fā)展上的誤區(qū)。采用綠色交通工具，發(fā)展綠色交通模式，創(chuàng)建綠色城市結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)綠色人文思潮，呈現(xiàn)出了向“綠色城市”的轉(zhuǎn)型。頗具代表性的有波特蘭的以TOD公交為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，這一模式針對(duì)的是其城市中心呈現(xiàn)衰敗趨勢(shì)而出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。波特蘭通過(guò)輕軌建設(shè)，鼓勵(lì)以公共交通樞紐為核心，倡導(dǎo)高效、混合的土地利用，適宜的開(kāi)發(fā)密度，居住區(qū)內(nèi)步行可達(dá)，設(shè)施的開(kāi)放，以此回應(yīng)傳統(tǒng)的以汽車(chē)使用為主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式。波特蘭通過(guò)TOD開(kāi)發(fā)模式使居民對(duì)小汽車(chē)的依賴(lài)度降低了35%，最終老城區(qū)重新繁榮起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了再城鎮(zhèn)化。

（三）英國(guó)：由“工業(yè)優(yōu)先”趨向“生態(tài)優(yōu)先”的城鎮(zhèn)化

作為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的先行者，英國(guó)在早期推行城鎮(zhèn)化時(shí)也出現(xiàn)過(guò)快速發(fā)展的“激進(jìn)式推進(jìn)”的過(guò)程。早期自由放任的城鎮(zhèn)化模式使市民為此付出了極大的代價(jià)，城市住房緊張、貧民窟不斷增加、城市環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題困擾城市發(fā)展。1952年發(fā)生的倫敦?zé)熿F事件就是實(shí)證?？v觀英國(guó)發(fā)展歷程，城市社會(huì)問(wèn)題在工業(yè)化時(shí)期大規(guī)模凸顯的原因主要是英國(guó)社會(huì)改革滯后于經(jīng)濟(jì)變革，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求生產(chǎn)要素和生活場(chǎng)所相對(duì)集中，由此便出現(xiàn)了增長(zhǎng)極自發(fā)形成與社會(huì)管理自由放任之間的矛盾。

為了補(bǔ)償自由放任城鎮(zhèn)化模式帶來(lái)的損失，英國(guó)不得不利用法律法規(guī)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境間的交互耦合，以彌補(bǔ)這種自由放任城鎮(zhèn)化模式所造成的一系列社會(huì)發(fā)展的斷裂。英國(guó)政府的干預(yù)與調(diào)節(jié)對(duì)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有重要作用，其經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩點(diǎn)：第一，規(guī)劃引導(dǎo)城市發(fā)展。為了做好城鎮(zhèn)化建設(shè)，英國(guó)政府注重對(duì)整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，推行了多層次的規(guī)劃引導(dǎo)。積極引導(dǎo)貧民窟建筑更新和舊區(qū)改造工作，推動(dòng)城市文化的復(fù)興。第二，引導(dǎo)環(huán)境建設(shè)。上世紀(jì)80年代后，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。為此，政府出臺(tái)了一系列措施，來(lái)抑制交通污染。包括優(yōu)先發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)、抑制私車(chē)發(fā)展，以及減少汽車(chē)尾氣排放、整治交通擁堵等等。英國(guó)部分社區(qū)發(fā)展節(jié)能環(huán)保的社區(qū)經(jīng)濟(jì)，最大限度地利用太陽(yáng)能等自然能源，降低能耗、水耗。由此實(shí)現(xiàn)城市向人文生態(tài)發(fā)展，打造生態(tài)社會(huì)。時(shí)至今日，倫敦摘掉了“霧都”的帽子，蛻變?yōu)樗{(lán)天白云的“生態(tài)之城”，綠色產(chǎn)業(yè)成為英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域。從工業(yè)革命的先驅(qū)到生態(tài)文明的領(lǐng)跑者，英國(guó)為世界其他國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了借鑒。

上述發(fā)達(dá)國(guó)家在各自的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中遇到了不同的問(wèn)題，其城鎮(zhèn)化模式也在進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整轉(zhuǎn)型，各國(guó)根據(jù)各自的國(guó)情，從產(chǎn)業(yè)、交通、設(shè)施、政策等不同角度進(jìn)行了重點(diǎn)引導(dǎo)。

二、對(duì)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)演進(jìn)的思考

（一）現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特征與問(wèn)題

根據(jù)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的線(xiàn)性關(guān)系，結(jié)合不同地域特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出兩類(lèi)典型的狀態(tài)：一類(lèi)為土地財(cái)政主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化優(yōu)于工業(yè)化發(fā)展的“造城運(yùn)動(dòng)”，即以河南等內(nèi)地省市為典型的“自上而下”建設(shè)新城以引導(dǎo)人口集聚；另一類(lèi)為二元戶(hù)籍制度下的“半城鎮(zhèn)化”，即以珠三角、長(zhǎng)三角為代表的依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的“自下而上”的城鎮(zhèn)化。

1.土地財(cái)政主導(dǎo)下的“造城運(yùn)動(dòng)”

為了分流中心城區(qū)人口，在我國(guó)大都市周邊往往會(huì)發(fā)展很多新城，這跟世界上其他國(guó)家開(kāi)發(fā)新城的初衷如出一轍。但是卻因此也出現(xiàn)了許多諸如有居住無(wú)產(chǎn)業(yè)的“睡城”以及無(wú)產(chǎn)業(yè)也無(wú)居住的“鬼城”。呈現(xiàn)出土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的“造城運(yùn)動(dòng)”趨勢(shì)，脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展單純追求城市面積擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化，城市無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐的過(guò)度城鎮(zhèn)化，極易使新城變“空城”。最終將帶來(lái)地產(chǎn)泡沫破裂，這種模式必然難以延續(xù)。1961-2001年的40年里，我國(guó)共征地約3.02萬(wàn)平方公里，到2011年，全國(guó)共有4110平方公里農(nóng)轉(zhuǎn)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同比增長(zhǎng)21.6%，是2001年的3.73倍。到2010年城市化建成區(qū)達(dá)到4.05萬(wàn)平方公里，比2000年增長(zhǎng)85.5%，而10年中城鎮(zhèn)新增常住人口不足50%。

“造城運(yùn)動(dòng)”的終極癥結(jié)在于“土地財(cái)政”下的土地運(yùn)營(yíng)模式。2000-2012年大部分地方政府每年收取的土地資源相關(guān)稅收和出讓金都占到了地方政府收入的60%之多。土地財(cái)政收入已經(jīng)成為地方政府收入的主要來(lái)源。造成土地財(cái)政依賴(lài)的根源在于1994開(kāi)始實(shí)行的“分稅制”，由于地方財(cái)權(quán)小事權(quán)大，造成了地方政府變相以賺取土地差價(jià)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。即通過(guò)“政府低價(jià)從農(nóng)民手中獲取土地，以土地和稅收補(bǔ)貼方式招商引資做大經(jīng)濟(jì)總量，以推高房?jī)r(jià)來(lái)拉高地價(jià)進(jìn)而獲取更多賣(mài)地收益和房地產(chǎn)稅收，其資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在吸引農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)又通過(guò)戶(hù)籍隔離來(lái)減少公共服務(wù)支出”的方式運(yùn)營(yíng)城市。

2.二元戶(hù)籍制度下的“半城鎮(zhèn)化”

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地域轉(zhuǎn)移最初是被割裂開(kāi)來(lái)的。官方公布的我國(guó)城鎮(zhèn)化率51%的數(shù)字中超過(guò)10%是虛高的城鎮(zhèn)化。按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平來(lái)說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。人力資源和社會(huì)保障部公報(bào)顯示，截至2011年，2.5億農(nóng)民工參保者不足1/5。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2011年，農(nóng)民工城鎮(zhèn)自有住房擁有率僅為0.7%。大量進(jìn)城農(nóng)村人口雖然統(tǒng)計(jì)意義上被認(rèn)定為城市人口，但并不代表其人口城市化過(guò)程的完成。許多農(nóng)民雖然實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變和地域的轉(zhuǎn)移，但缺乏身份的轉(zhuǎn)變、生活方式的轉(zhuǎn)變，處于就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、發(fā)展能力弱化狀態(tài)，即“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。

在國(guó)家大力推行新型城鎮(zhèn)化的浪潮下，城鎮(zhèn)化因具有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的引擎效應(yīng)，紅利看似誘人。但城鎮(zhèn)化并不能解決所有問(wèn)題，在未來(lái)發(fā)展中極可能存在三大“城鎮(zhèn)化陷阱”：一是用行政手段推動(dòng)城鎮(zhèn)化，有可能陷入投資驅(qū)動(dòng)的陷阱，繼續(xù)增加投資驅(qū)動(dòng)不僅效益低下，更會(huì)加重房地產(chǎn)泡沫，與調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)內(nèi)需的整體戰(zhàn)略亦不符，為未來(lái)埋下隱患。二是在放開(kāi)戶(hù)籍制度后，農(nóng)民工群體可能帶來(lái)福利陷阱。城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，不能再以戶(hù)籍作為借口，但政府可能因此財(cái)政透支，走人負(fù)債陷阱。三是由于人口紅利減少，新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略可能面臨動(dòng)力不足。未來(lái)農(nóng)村可向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力數(shù)量明顯不足，推進(jìn)城鎮(zhèn)化可能造就“空城”。

（二）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的啟示

在城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%以后，伴隨著人口紅利、資源紅利、外貿(mào)紅利、環(huán)境紅利拐點(diǎn)的來(lái)到，延續(xù)了30多年的我國(guó)城鎮(zhèn)化的既有模式已經(jīng)難以為繼。就我國(guó)城鎮(zhèn)化所處的階段與特征而言，需要結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際，選取影響城鎮(zhèn)化的核心要素進(jìn)行分類(lèi)引導(dǎo)。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化突出的是“新”，它涉及城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制、人口遷移、發(fā)展理念、發(fā)展模式、空間結(jié)構(gòu)等多方面的內(nèi)涵。與過(guò)去階段的發(fā)展模式有所不同，新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)不應(yīng)是外延式的“城鎮(zhèn)化規(guī)模”擴(kuò)張，而應(yīng)是重視內(nèi)涵的“城鎮(zhèn)質(zhì)量”提升。具體而言，包括四個(gè)方面，即如何通過(guò)城市改造提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，如何構(gòu)筑提供高就業(yè)保障的城市，如何為城市提升注入源源不斷的動(dòng)力，如何營(yíng)建具有環(huán)境吸引力的宜居城市。

1.強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向，引導(dǎo)城市自發(fā)的生長(zhǎng)潛力

隨著技術(shù)的進(jìn)步，以規(guī)?；笊a(chǎn)為主要特征的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展必然帶來(lái)城市人口的集聚。新移民（外來(lái)人口、農(nóng)村人口）抵達(dá)城市之后的首站棲息地通常為落腳城市（arrival city）。相比西方國(guó)與國(guó)之間移民的流動(dòng)，我國(guó)的“城中村”容納的主要是本國(guó)“移民”，但二者在本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%，但是城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有約35%～38%。在將近7億城鎮(zhèn)人口里，有將近一半的人不是真正的城市市民，即“半城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”。大量的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變，在城市中暫住在“城中村”。數(shù)以?xún)|計(jì)的人口外遷，在農(nóng)村留下“空心村”。農(nóng)民工為城市的發(fā)展注入了源源動(dòng)力，撐起了城市的經(jīng)濟(jì)。城市要保持持久的發(fā)展動(dòng)力，就要為低收入群體提供適合其消費(fèi)特點(diǎn)和消費(fèi)能力的住房、設(shè)施和服務(wù)，促進(jìn)外來(lái)人口向城市市民轉(zhuǎn)化?！俺侵写濉笔青l(xiāng)村移民成為城市一員的第一站，也是必要的一站，我們不能恐懼它的產(chǎn)生，只能容納它的到來(lái)。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程，作為最早完成工業(yè)革命與城鎮(zhèn)化的英國(guó)，其城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城市更新極具代表性。在城鎮(zhèn)化初期，工業(yè)的空前發(fā)展，吸引大量的農(nóng)業(yè)人口涌入城市，匆匆建立的住宅、工廠和服務(wù)設(shè)施成為后來(lái)的“舊城”和“內(nèi)城”，也是更新的主要對(duì)象。19世紀(jì)倫敦的市民至少有40%是外來(lái)人口。隨著政策的調(diào)整與環(huán)境的提升，倫敦這一落腳城市安穩(wěn)地度過(guò)了一個(gè)又一個(gè)革命的年代，并且日益煥發(fā)出落腳城市應(yīng)有的生機(jī)。究其原因，主要是由于社會(huì)福利和保障體系的建立，大大提高了市民尤其是移民們獲得教育和醫(yī)療服務(wù)的可能性。城市在住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和能源系統(tǒng)等方面也有極大改善。重點(diǎn)解決了城市貧困、住房需求、低收入者和就業(yè)機(jī)會(huì)喪失等問(wèn)題，并以一系列法律法規(guī)保障城市更新的有效實(shí)施。同時(shí)，改造過(guò)程中尤其注重人性化尺度和人的需求，結(jié)合社區(qū)環(huán)境的綜合整治、社區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，以小規(guī)模的、分階段的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式改善，如倫敦市中心的少數(shù)民族聚居改造項(xiàng)目等。

對(duì)我國(guó)而言，“城中村”中的人能否順利流向城市主流社會(huì)，不僅僅取決于其自身的努力，還需要政府以多層次、差異化的設(shè)施和服務(wù)，滿(mǎn)足他們的生活保障乃至安全和社會(huì)歸屬等心理需要。改善公共設(shè)施、市政設(shè)施、教育設(shè)施，并促進(jìn)“城中村”產(chǎn)權(quán)明晰化，不然就會(huì)成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。在規(guī)劃設(shè)計(jì)手法方面，宏觀上，規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，完善市政公用設(shè)施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設(shè)計(jì)，形成合理的交通組織、適度的社區(qū)規(guī)模和動(dòng)態(tài)、有機(jī)的平衡結(jié)構(gòu)。中觀上，要調(diào)整好新住宅區(qū)內(nèi)的區(qū)域劃分和功能布局，強(qiáng)調(diào)社區(qū)設(shè)計(jì)，創(chuàng)造有利于鄰里融洽的優(yōu)美和諧的環(huán)境。在微觀上，要營(yíng)造文化氛圍以改善環(huán)境，在宜人的空間尺度上創(chuàng)造新移民負(fù)擔(dān)得起的現(xiàn)代新居所。

2.凸顯創(chuàng)新導(dǎo)向，注入城市升級(jí)發(fā)展的原動(dòng)力

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·波特曾將經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為四個(gè)階段，即生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和財(cái)富驅(qū)動(dòng)。美國(guó)、德國(guó)、瑞典在20世紀(jì)初進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，日本、意大利在20世紀(jì)70年代中后期進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，韓國(guó)在21世紀(jì)初進(jìn)人創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段。我國(guó)早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要受益于生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)，如以廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)土地資源及廉價(jià)環(huán)保成本進(jìn)行建設(shè)。近年來(lái)受投資驅(qū)動(dòng)的特征鮮明，如依賴(lài)房地產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資進(jìn)行建設(shè)。過(guò)去10年拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)主要靠投資，投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)絕大部分年份都在50%以上。我國(guó)在城市化發(fā)展滯后及結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出的情況下，以廉價(jià)勞動(dòng)力支撐的工業(yè)化模式正在改變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如何從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型面臨的重大問(wèn)題。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)有兩種方式：一種是同一產(chǎn)品附加值的升值，即由生產(chǎn)向創(chuàng)新、設(shè)計(jì)、高端服務(wù)等產(chǎn)業(yè)鏈高端化轉(zhuǎn)變；另一種是不同產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的升值，即產(chǎn)業(yè)從勞動(dòng)密集型到資本密集型到知識(shí)密集型再到服務(wù)密集型。隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。對(duì)我國(guó)的大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，應(yīng)追求的不是城市規(guī)模的擴(kuò)張，而是城市的升級(jí)。即追求城市的附加值，包括城市吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力等多方面的提升。為增強(qiáng)城市的吸引力，可通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相得益彰的產(chǎn)業(yè)，并提升創(chuàng)新型企業(yè)的激勵(lì)和帶動(dòng)機(jī)制。綜觀我國(guó)主要城市的上市公司統(tǒng)計(jì)情況，上市公司超過(guò)100家的有三座城市：北京因央企眾多而高居榜首，上海以總部經(jīng)濟(jì)為凝聚力吸引了眾多上市企業(yè)，深圳作為改革先鋒以高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)孵化了中興等優(yōu)秀的本土企業(yè)。反觀武漢、長(zhǎng)沙等城市，上市企業(yè)構(gòu)成與當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。武漢以高校資源為依托有東湖高新、華工科技等上市企業(yè)。長(zhǎng)沙與其著力發(fā)展裝備制造業(yè)的定位緊密聯(lián)系，有中聯(lián)重科等企業(yè)。為當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的完善，城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力的提升起到了先導(dǎo)作用。

3.關(guān)注就業(yè)導(dǎo)向，提供更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化就業(yè)保障

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，一個(gè)適合創(chuàng)業(yè)、就業(yè)不斷增長(zhǎng)的充滿(mǎn)活力的城市社會(huì)，應(yīng)充分吸納農(nóng)業(yè)溢出人口。新城本是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體，新城建設(shè)意味著大量人口將進(jìn)入城市工作，并且安家落戶(hù)成為市民。這就要求有足夠的工作崗位和住房來(lái)保證新增城鎮(zhèn)人口能夠安居樂(lè)業(yè)。因而，針對(duì)新城營(yíng)建趨勢(shì)，應(yīng)避免有城市無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐的過(guò)度城鎮(zhèn)化這一“城鎮(zhèn)化陷阱”，避免使新市民變“游民”，新城變“空城”。注重城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，使城鎮(zhèn)化建立在實(shí)體經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，防止“產(chǎn)業(yè)空心化”。

新城是科技進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益促使產(chǎn)業(yè)與人口在空間上集聚與擴(kuò)散運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。成功的新城不應(yīng)僅提供給人們居住的場(chǎng)所，還應(yīng)提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，新城不只是一個(gè)“睡城”。世界上較成功的新城開(kāi)發(fā)主要有田園新城、邊緣新城、TOD新城、產(chǎn)業(yè)新城、副中心新城和行政中心新城等，它們各自都有優(yōu)劣點(diǎn)，但無(wú)一例外地做到了緊密結(jié)合自身發(fā)展條件和現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)施嚴(yán)密規(guī)劃，促進(jìn)職住平衡，逐步有序地進(jìn)行新城的開(kāi)發(fā)與建設(shè)。如英國(guó)建立新城的目標(biāo)之_就是使其成為就業(yè)與居住平衡的社區(qū)。倫敦新城尤其強(qiáng)調(diào)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)（見(jiàn)表1）。為了有效增加新城就業(yè)機(jī)會(huì)，政府采取了一系列的措施，從銀行貸款、土地租金、稅收等各個(gè)方面為新城的企業(yè)提供優(yōu)惠條件。在新城哈羅，超過(guò)85%的就業(yè)人口工作在新城，在空間布局上，將無(wú)污染工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)有效地與居住功能適當(dāng)混合以保證就近就業(yè)，并成立相應(yīng)的技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，幫助居民就業(yè)。

在我國(guó)現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，應(yīng)尤其注重就業(yè)導(dǎo)向，創(chuàng)造“宜業(yè)宜居”的新城模式。首先，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)就融入產(chǎn)業(yè)配套的理念，讓合理的產(chǎn)業(yè)布局作為新型城鎮(zhèn)化的支撐。立足于自身優(yōu)勢(shì)構(gòu)筑彈性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。積極發(fā)展服務(wù)業(yè)，城鎮(zhèn)化最大的就業(yè)潛力在服務(wù)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%的時(shí)候服務(wù)業(yè)就業(yè)占主導(dǎo)，到70%時(shí)服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重超過(guò)工業(yè)的2～3倍。而我們現(xiàn)在的服務(wù)業(yè)比重還低于工業(yè)的，說(shuō)明尚有潛力。其次，積極扶持中小企業(yè)。一個(gè)國(guó)家就業(yè)的65%～80%是由小企業(yè)解決的。發(fā)達(dá)國(guó)家每千人口一般在45-50個(gè)小企業(yè)，而目前我國(guó)每千人口企業(yè)數(shù)量不到12個(gè)。由此可見(jiàn)，中小企業(yè)就業(yè)吸納方面仍有很大空間可以挖掘。

另外，城市發(fā)展過(guò)程中應(yīng)注重均衡發(fā)展，為加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境、就業(yè)環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而提升城市的吸引力和吸納能力。曾一寧曾提出，“一個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展希望不在于生產(chǎn)了多少人才'而在于吸納了多少人才”。例如武漢的高校畢業(yè)生數(shù)量居全國(guó)第一，但是卻無(wú)法留住這些人才。這是由于以國(guó)企為主的武漢當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)容納能力有限，國(guó)企無(wú)法像民營(yíng)企業(yè)那樣創(chuàng)造高就業(yè)率，武漢也因此淪為“為他人作嫁衣”的角色。反觀深圳，盡管深圳本地大學(xué)不多，但是市民的平均學(xué)歷全國(guó)最高，這是因?yàn)榱己皿w制下帶來(lái)的城市自由開(kāi)放之風(fēng)使得深圳吸納人才的能力非常強(qiáng)大。

4.堅(jiān)持環(huán)境導(dǎo)向，營(yíng)造更具生態(tài)魅力的健康城鎮(zhèn)

我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的同時(shí)也帶來(lái)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，如城市生態(tài)的“多色效應(yīng)”：紅色的熱島效應(yīng)、綠色的水華效應(yīng)、灰色的霧霾效應(yīng)、黃色的擁堵效應(yīng)、白色的采石禿斑效應(yīng)和雜色的垃圾效應(yīng)等。城鎮(zhèn)化中的“先規(guī)模后效益”發(fā)展途徑，使得生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)文明建設(shè)被嚴(yán)重忽略。極端污染事件的發(fā)生，就其深層原因主要是由于現(xiàn)行生產(chǎn)模式、生活模式、交通模式等環(huán)節(jié)對(duì)大氣環(huán)境容量、水環(huán)境容量、土壤環(huán)境容量等生態(tài)容量的漠視。若嚴(yán)格按照英國(guó)、日本等先進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)治理PM2.5也并非不可能。如北京奧運(yùn)、深圳大運(yùn)期間通過(guò)實(shí)施關(guān)掉所有污染型工廠、大范圍限行機(jī)動(dòng)車(chē)等措施后空氣質(zhì)量極大提升。但生態(tài)環(huán)境的改善不是一蹴而就的，需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)、民生等多個(gè)因素綜合考慮。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以“集約、綠色、低碳”為發(fā)展理念，在規(guī)劃過(guò)程中強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性管理。將其貫徹到城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明過(guò)程與行動(dòng)上，循序漸進(jìn)地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善，營(yíng)造更具魅力的健康城鎮(zhèn)。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：（1）構(gòu)建生態(tài)安全格局。強(qiáng)化城市和區(qū)域生態(tài)規(guī)劃，強(qiáng)化和完善生態(tài)物業(yè)管理、生態(tài)占用補(bǔ)償、生態(tài)績(jī)效問(wèn)責(zé)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)等法規(guī)政策。（2）注重生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如將汽車(chē)交通轉(zhuǎn)向生態(tài)交通，以最小的化石能源消耗和物流，實(shí)現(xiàn)城市流通功能的便利通達(dá)；將耗能建筑變?yōu)楫a(chǎn)能建筑；通過(guò)地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態(tài)工程措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)占用的補(bǔ)償；推廣社區(qū)分散式污水處理、生活垃圾堆肥等方式。（3）強(qiáng)調(diào)合理布局。以綠色交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋大部分城市人口，引導(dǎo)生產(chǎn)、居住、商業(yè)和生態(tài)服務(wù)用地混合布局。（4）強(qiáng)調(diào)低能耗、低廢棄、高效率。加大地?zé)?、太?yáng)能、生物質(zhì)能、工業(yè)余熱等可再生能源在供熱制冷中的應(yīng)用，加強(qiáng)生活垃圾在家庭和社區(qū)的尺度減量化和資源化。

三、結(jié)語(yǔ)

住建部仇保興副部長(zhǎng)曾提出，“新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)六個(gè)方面的轉(zhuǎn)型，即由城市優(yōu)先發(fā)展向城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)型，由高能耗的城鎮(zhèn)化向低能耗的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，由數(shù)量增長(zhǎng)型城鎮(zhèn)向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，由高環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)向低環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，由放任式機(jī)動(dòng)化城鎮(zhèn)向集約式機(jī)動(dòng)化城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，由少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化向社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。”我國(guó)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期的背景復(fù)雜而又多變，牽扯資源環(huán)境、戶(hù)籍制度、土地制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政構(gòu)成、任期考核等多方面的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式亦是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。本文針對(duì)我國(guó)舊城鎮(zhèn)化模式中遇到的問(wèn)題，從服務(wù)導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向、就業(yè)導(dǎo)向和環(huán)境導(dǎo)向等方面提出我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的思考與建議。在規(guī)劃與政策實(shí)施過(guò)程中，上述并不能涵蓋科學(xué)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的全部要素。在未來(lái)的規(guī)劃工作中仍需不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善，才能達(dá)到以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為內(nèi)涵的新型城鎮(zhèn)化。

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責(zé)任編輯 王艷芳