公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究

王 鵬

（鐵嶺市圖書館，遼寧 鐵嶺 112000）

文化部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求，全國所有公共圖書館、文化館（站）實(shí)現(xiàn)無障礙、零門檻進(jìn)入，公共空間設(shè)施場地全部免費(fèi)開放，所提供的基本服務(wù)項(xiàng)目全部免費(fèi)。公共圖書館是公益性文化機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)投入是保障公共圖書館免費(fèi)開放服務(wù)的基礎(chǔ)條件。只有建立完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，公共圖書館的免費(fèi)服務(wù)才能真正實(shí)現(xiàn)。

1 我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

在國家加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的大背景下，各級(jí)政府加大了對公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入，我國公共圖書館事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)文化部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年，全國共有縣級(jí)以上獨(dú)立建制的公共圖書館3 076個(gè)；各級(jí)財(cái)政對公共圖書館財(cái)政撥款總數(shù)達(dá)93.49億元，其中購書專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)14.78億元?！吨袊鴪D書館事業(yè)發(fā)展報(bào)告2012》顯示，“縣縣有圖書館”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，總分館、流動(dòng)圖書館、圖書館聯(lián)盟等多種圖書館服務(wù)體系建設(shè)模式日趨成熟，圖書館新館建設(shè)持續(xù)升溫。但在我國圖書館事業(yè)繁榮發(fā)展的背后，經(jīng)費(fèi)投入不足仍然是影響我國圖書館發(fā)展的最大瓶頸，尤其在免費(fèi)開放時(shí)期，隨著圖書館辦公經(jīng)費(fèi)、資源更新及設(shè)備維護(hù)經(jīng)費(fèi)、職工勞動(dòng)報(bào)酬等事業(yè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)大幅度增長，經(jīng)費(fèi)問題尤為突出。

1.1 我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)整體不足

筆者根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入情況進(jìn)行分析（詳見表1）。由表1可知，我國公共圖書館財(cái)政撥款不能滿足圖書館的支出，2008～2010年，每年圖書館經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)40 000多萬元。2011年免費(fèi)開放后，國家增加了圖書館的經(jīng)費(fèi)投入，但資金缺口仍有20 482萬元。從圖書館財(cái)政撥款占財(cái)政收入的比重來看，2008～2011年，全國公共圖書館財(cái)政撥款占全國財(cái)政收入的比重很低，最高為0.080%，最低為0.070%。這與發(fā)達(dá)國家相比，差距較大。據(jù)美國博物館和圖書館服務(wù)協(xié)會(huì)2009年發(fā)布的最新年度報(bào)告《公共圖書館調(diào)查：2007財(cái)年》的數(shù)據(jù)顯示，2007年美國共有9 214個(gè)公共圖書館（系統(tǒng)），總運(yùn)作收入為110億美元，占美國全年財(cái)政收入的0.39%。

表1 2008～2011年我國公共圖書館財(cái)政撥款與支出情況比較表

1.2 公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入的地域不平衡

我國公共圖書館財(cái)政撥款存在較大的地域差異，從全國來看，2011年公共圖書館財(cái)政撥款總額為756 357萬元，上海、廣東、浙江、江蘇、北京地區(qū)的公共圖書館財(cái)政撥款總額就達(dá)到了 268 222萬元，占全國公共圖書館財(cái)政撥款總額的35.46%，而西藏、青海、海南、寧夏、貴州5省的公共圖書館財(cái)政撥款共計(jì)26 613萬元，僅占全國公共圖書館財(cái)政撥款總數(shù)的3.52%。2011年，廣東省的公共圖書館財(cái)政撥款75 460萬元，是西藏地區(qū)1 322萬元財(cái)政撥款的 44.84倍（如表2）。從人均購書費(fèi)情況來看，2011年全國人均購書費(fèi)0.917元，上海、北京、天津的人均購書費(fèi)均超過 2元，上海達(dá)到7.653元，而河南、河北、安徽、湖南、江西等省份的人均購書費(fèi)從0.197元到0.309元不等，遠(yuǎn)低于平均標(biāo)準(zhǔn)。上海人均購書費(fèi)是河南的 38.85倍（如表 3）。

表2、表3反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書館經(jīng)費(fèi)充裕，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公共圖書館經(jīng)費(fèi)匱乏。可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重影響圖書館的經(jīng)費(fèi)投入。

表2 2011年各地區(qū)公共圖書館財(cái)政撥款情況（單位：萬元）

表3 2011年各地區(qū)公共圖書館人均購書費(fèi)（單位：元）

1.3 基層圖書館經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

基層圖書館如縣（區(qū)）級(jí)圖書館是圖書館服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，是基層群眾獲取知識(shí)的渠道之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國縣級(jí)圖書館的總量占到全國各級(jí)公共圖書館總量的87.06%，而縣級(jí)圖書館該年的購書費(fèi)只占到全國公共圖書館購書費(fèi)的27.62%。2011年，全國縣級(jí)公共圖書館平均每館購書費(fèi)為13.38萬元，低于42.18萬元全國平均值。有22個(gè)省份的縣級(jí)公共圖書館平均購書費(fèi)低于13.38萬元。從表4可看出，上海、北京等?。ㄊ校┑目h級(jí)公共圖書館購書經(jīng)費(fèi)較多，而青海、黑龍江、河北、甘肅、河南 5個(gè)省份的縣級(jí)公共圖書館每館的購書費(fèi)不足4萬元?？梢?，基層圖書館的經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)落后于省、市級(jí)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入，且地域差別明顯。

表4 2011年縣級(jí)圖書館每館平均購書費(fèi)（單位：萬元）

表5 2011年各地公共圖書館購書費(fèi)比重（%）

1.4 公共圖書館經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理

公共圖書館的經(jīng)費(fèi)支出主要包括購書費(fèi)、人員工資、設(shè)備設(shè)施運(yùn)營費(fèi)三部分，其中購書費(fèi)和人員工資是圖書館經(jīng)費(fèi)支出的主體。根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》的統(tǒng)計(jì)，2011年我國公共圖書館總支出776 839萬元，其中工資福利支出2 568 735萬元，占總支出的33.07%；新增藏量購置費(fèi)123 540萬元，占總支出的15.90%，兩者合計(jì)占總支出的48.97%。由此可見，新增藏量購置費(fèi)偏低。從地區(qū)看，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份的公共圖書館購書費(fèi)支出占總支出的比重比較高，而中西部地區(qū)的省份購書費(fèi)支出占總支出的比重比較低，如青海、湖北、寧夏、內(nèi)蒙古、山西等省份的購書費(fèi)比重均在 10% 以下（如表 5）。

2 公共圖書館經(jīng)費(fèi)不足原因剖析

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約

經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是公共文化事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。公共圖書館是公益性社會(huì)文化服務(wù)單位，免費(fèi)為讀者提供文獻(xiàn)信息服務(wù)，其資金來源主要靠財(cái)政撥款。公共圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文獻(xiàn)資源建設(shè)、館員隊(duì)伍培養(yǎng)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，需要大量的財(cái)力投入，需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐。公共圖書館發(fā)展規(guī)模、水平和速度，在很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從上述的分析結(jié)果中也可看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入力度較大，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入偏少。

2.2 缺乏相應(yīng)的法律保障

雖然各地區(qū)制定了地方性的圖書館法律法規(guī)，但由于沒有國家層面的圖書館法，缺乏對各級(jí)政府足夠的外部強(qiáng)制力，也不利于社會(huì)對圖書館的援助。一些地方公共政策的執(zhí)行落實(shí)力度不夠，在公共財(cái)政支出中，仍然會(huì)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，對公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入隨意性較大，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入總體不足。特別是基層政府承擔(dān)了主要公共服務(wù)的支出責(zé)任，在財(cái)政不足的情況下，只能優(yōu)先發(fā)展亟須的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，如教育、醫(yī)療等，而文化服務(wù)則受到忽略。

2.3 缺乏科學(xué)規(guī)劃和運(yùn)作管理

科學(xué)的運(yùn)作機(jī)制可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)，以達(dá)到資金效益最大化。在有限的經(jīng)費(fèi)中，如何把錢花在刀刃上，需要科學(xué)規(guī)劃和運(yùn)作管理。公共圖書館服務(wù)作為一種公共服務(wù)，需要以最小的公共財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)最大的服務(wù)效益。通過業(yè)務(wù)合作，圖書館可以提高運(yùn)作效率、減少運(yùn)行支出，節(jié)省購書經(jīng)費(fèi)。由于我國圖書館管理體制的制約，不同系統(tǒng)之間的圖書館難以實(shí)現(xiàn)資源合作與共享，從而造成資源重復(fù)建設(shè)和運(yùn)行成本的增加。

3 完善我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的措施

3.1 建立公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入的法律保障機(jī)制

建立公共圖書館法，以立法形式保障我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入，從根本上解決我國公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入不足。許多國家都制定了有關(guān)圖書館法，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出“地方政府應(yīng)通過稅收支持公共圖書館的建設(shè)，并由地方政府管理和維持運(yùn)作”；日本頒布了《國立國會(huì)圖書館法》《圖書館法》《學(xué)校圖書館法》三部法律，對各類型圖書館經(jīng)費(fèi)投入主體進(jìn)行了規(guī)定，日本《國立國會(huì)圖書館法》第12章26條規(guī)定國立國會(huì)圖書館的經(jīng)費(fèi)主要來自于國家預(yù)算。由于沒有建立起公共圖書館財(cái)政投入的法律保障機(jī)制，沒有相應(yīng)的法律制度的制約，各級(jí)政府對公共圖書館投入存在認(rèn)識(shí)不到位的問題，在財(cái)力緊張的情況下，減少了對公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入。因此，我國應(yīng)盡快建立公共圖書館法，明確規(guī)定公共圖書館財(cái)政投入的增幅不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長以及各級(jí)政府對公共圖書館的支出占財(cái)政收入的比例。經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，中央政府可通過專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)助，以保證全國公共圖書館基本服務(wù)的均等性。目前，文化部已將公共圖書館法送審稿報(bào)送國務(wù)院審議，相信以法律來保障公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入的時(shí)代為期不遠(yuǎn)。

3.2 建立多途徑的資金籌措機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。引入競爭機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營利組織?！边@為公共圖書館建立多途徑的資金籌措機(jī)制提供了政策支持。在美國，圖書館經(jīng)費(fèi)除由政府投入外，還有各種社會(huì)基金、個(gè)人捐贈(zèng)等多種籌措渠道。因此，公共圖書館管理者應(yīng)建立暢通的溝通交流渠道，廣泛宣傳圖書館，吸引社會(huì)力量參與圖書館的建設(shè)。一是爭取企業(yè)的贊助和合作。在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的過程中，信息是進(jìn)行創(chuàng)新的基礎(chǔ)。企業(yè)尤其是高新企業(yè)在產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、開發(fā)、研制及投放市場等各個(gè)環(huán)節(jié)，均需要各種信息的支持。圖書館是信息的集散中心，與企業(yè)合作開展信息服務(wù)，為企業(yè)員工提供繼續(xù)教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，為企業(yè)的知識(shí)發(fā)現(xiàn)與應(yīng)用、科學(xué)決策與可持續(xù)發(fā)展提供信息與智力支撐，讓企業(yè)從圖書館中獲取其所需的各種信息，幫助企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益，從而吸引企業(yè)積極地和圖書館進(jìn)行合作，在圖書館建立企業(yè)信息中心或贊助圖書館。如東莞市圖書館麻涌分館與東莞馬士基集裝箱工業(yè)有限公司共建流動(dòng)服務(wù)站，不僅有效地解決了一些企業(yè)員工看書難的困難，而且提高了麻涌圖書館圖書的流通量和使用率，同時(shí)也節(jié)省企業(yè)文化建設(shè)的投入。二是鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人的捐贈(zèng)。加強(qiáng)宣傳，提高人們對公共圖書館免費(fèi)開放意義的認(rèn)識(shí)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界對公共圖書館進(jìn)行捐贈(zèng)和投入。個(gè)人向圖書館捐書，豐富圖書館的館藏，在一定程度上看節(jié)省了圖書館的館藏購置費(fèi)。四川省南充市圖書館接受了80多位作家、作者的捐贈(zèng)圖書，通化市老作家金乃祥向通化市圖書館捐贈(zèng)了其個(gè)人收藏的6 000余冊圖書，這些平凡的舉動(dòng)，對圖書館來說，意義非凡。

3.3 建立基于圖書館聯(lián)盟的資源共享機(jī)制

單個(gè)圖書館因文獻(xiàn)資源有限，難以滿足讀者的需求。構(gòu)建圖書館聯(lián)盟，實(shí)行文獻(xiàn)聯(lián)合采購，降低文獻(xiàn)購置成本，開展聯(lián)合編目，使數(shù)目數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，開展聯(lián)合參考咨詢，提高服務(wù)能力，成為新時(shí)期圖書館擺脫資金短缺、資源貧乏的困境，主動(dòng)迎接挑戰(zhàn)的策略。圖書館聯(lián)盟是以資源的有效保障為基礎(chǔ)，以滿足讀者對文獻(xiàn)需求最大化為目的，以節(jié)約文獻(xiàn)采購與獲取成本為宗旨的圖書館之間的合作體，加入圖書館聯(lián)盟的成員館可以降低各自的運(yùn)行成本，提高資源和服務(wù)的收益成果。如由吉林省圖書館和吉林地區(qū)高校、科研院所圖書館組成的吉林省圖書館聯(lián)盟，在資源建設(shè)、館際互借、聯(lián)合參考咨詢、成員館之間通閱、聯(lián)合采購等方面進(jìn)行合作，不但促進(jìn)了文化、教育、科研系統(tǒng)之間的合作與交流，而且有效地節(jié)省了各成員館的文獻(xiàn)購置經(jīng)費(fèi)。

[1]關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見[EB/OL].[2013-11-18].http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm.

[2]中華人民共和國文化部.中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）[M].北京:國家圖書館出版社,2012.

[3]安艷梅.公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)的多元化保障機(jī)制研究[J].圖書館理論與實(shí)踐,2013(3):10-12.

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[5]牛紅艷.社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)探討[J].圖書情報(bào)工作,2012(9):75-78.