我國(guó)行賄犯罪檔案查詢機(jī)制的完善研究

摘 要 實(shí)踐中，行賄犯罪檔案查詢制度無(wú)論在制度建設(shè)還是在技術(shù)上仍存在一些局限，無(wú)法避免一些惡意規(guī)避查詢的現(xiàn)象、剛性不足、非罪行為信息使用不足、缺乏完善的退出機(jī)制以及缺乏信用減損責(zé)任承擔(dān)制度規(guī)定。本文以行賄犯罪檔案查詢機(jī)制的現(xiàn)狀為切入點(diǎn)分析，探討相應(yīng)的完善路徑。

關(guān)鍵詞 行賄犯罪檔案 制度建設(shè) 制度完善

作者簡(jiǎn)介：施乃恩，江蘇省漣水縣人民檢察院預(yù)防科書(shū)記員。

中圖分類號(hào)：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-086-02

行賄犯罪檔案查詢，是指檢察機(jī)關(guān)收集行賄人名單后，將個(gè)人和單位構(gòu)成行賄犯罪的情況錄入并對(duì)外提供查詢，運(yùn)用技術(shù)手段開(kāi)展預(yù)防腐敗的工作形式。檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)2012年2月16日全國(guó)聯(lián)網(wǎng)兩年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理行賄犯罪檔案查詢237萬(wàn)余次，涉及被查詢單位322萬(wàn)余家，個(gè)人408萬(wàn)余人，其中有關(guān)主管部門(mén)和單位對(duì)經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的1288家單位和1803名個(gè)人作了處置。我院自2013年以來(lái)，共受理行賄犯罪檔案查詢1842次，涉及查詢單位1835家，個(gè)人2463人，其中經(jīng)查詢的所有單位未發(fā)現(xiàn)行賄犯罪記錄，個(gè)人當(dāng)中有6人有行賄犯罪記錄。應(yīng)該說(shuō)行賄犯罪檔案查詢制度的建立，對(duì)于遏制行賄犯罪、防腐倡廉、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)有著重大生產(chǎn)力。但是，在實(shí)踐中，行賄犯罪檔案查詢制度還處于不斷探索階段，無(wú)論在制度建設(shè)還是在技術(shù)上仍存在一些局限，是我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中需要逐步予以解決的。

一、行賄犯罪檔案查詢制度的局限

（一）無(wú)法避免一些惡意規(guī)避的行為

行賄犯罪檔案系統(tǒng)對(duì)外查詢時(shí)只需錄入申請(qǐng)單位或個(gè)人、被查詢單位名稱、被查詢個(gè)人姓名或證件號(hào)碼，而實(shí)踐中，一些單位或其法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理為了“洗刷”自己的罪名，避免犯罪記錄造成的不良影響，往往會(huì)采取“金蟬脫殼”的辦法，如選擇重新注冊(cè)公司名稱或更換法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理的方式加以規(guī)避，形成“脫查”、“漏查”現(xiàn)象。采取此類方式規(guī)避后的公司仍然承擔(dān)原公司的所有業(yè)務(wù)，這樣公司可以不受限制的進(jìn)入所有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等享受其他合法企業(yè)的法律待遇，讓行賄檔案制度形同虛設(shè)。而系統(tǒng)現(xiàn)在對(duì)這種規(guī)避行為還沒(méi)有針對(duì)性的舉措。

（二）行賄犯罪檔案查詢的剛性不足

2013年施行的《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》中第四條規(guī)定：“人民檢察院不參與、不干預(yù)對(duì)經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人的具體處置”，《行賄犯罪檔案查詢工作管理辦法》中第五十一條第五款規(guī)定：“不得參與、干預(yù)對(duì)經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人的具體處置”，根據(jù)這兩條規(guī)定，本質(zhì)上，在行賄犯罪檔案查詢工作中檢察機(jī)關(guān)只是扮演著建議者的作用，行賄犯罪檔案查詢工作的威懾力大大降低，加之實(shí)際中缺乏配套的行政制度，招標(biāo)單位的自由裁量權(quán)力過(guò)大，這就導(dǎo)致了即使有行賄犯罪記錄的個(gè)人和單位也有可能中標(biāo)，這種查而不用的現(xiàn)象將在更大范圍內(nèi)滋生腐敗。實(shí)踐中，檢察院出示行賄犯罪檔案查詢告知函后，很少采取及時(shí)、有效的跟蹤反饋，對(duì)于告知函的后續(xù)情況缺乏動(dòng)態(tài)的監(jiān)督。

（三）非罪行賄行為信息查詢工作開(kāi)展不足

實(shí)踐中，行賄犯罪檔案系統(tǒng)對(duì)于非罪行賄行為信息的沒(méi)有明確的錄入標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保證信息錄入的及時(shí)性、全面性，且對(duì)于信息的錄入往往采取抽查的方式開(kāi)展審核工作，沒(méi)有一套嚴(yán)格的程序來(lái)甄別信息錄入的完整性、準(zhǔn)確性；對(duì)于行賄犯罪檔案查詢制度的運(yùn)用局限于行賄犯罪信息查詢，而檔案系統(tǒng)中龐大的行賄行為信息并不對(duì)外開(kāi)放，且實(shí)踐中也未將行賄行為信息有效的利用于統(tǒng)計(jì)分析及其他用途。因而行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)缺乏一套行之有效的信息錄入標(biāo)準(zhǔn)以及保障錄入符合信息錄入標(biāo)準(zhǔn)的配套制度，同時(shí)對(duì)于如此龐大的行賄行為信息未充分運(yùn)用，也是檢察機(jī)關(guān)資源的浪費(fèi)。

（四）缺乏系統(tǒng)完善的退出機(jī)制

《查詢工作規(guī)定》和《查詢工作管理辦法》都對(duì)信息錄入作了相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于檔案庫(kù)信息封存卻沒(méi)有任何規(guī)定。也就是說(shuō)，行賄單位或個(gè)人一旦被錄入“行賄黑名單”，就將被永遠(yuǎn)背上行賄者的黑名，即使他在刑罰執(zhí)行完畢后已經(jīng)棄惡從善，整改完善，合法經(jīng)營(yíng)，也要為他曾經(jīng)的行賄犯罪行為買單，他將被永遠(yuǎn)的清除出相應(yīng)的行業(yè)。刑事犯罪尚且有一定的追訴期限，被查處判決的犯罪人員也有承擔(dān)刑罰輕重之分，因而對(duì)于行賄犯罪檔案中信息的保留也應(yīng)設(shè)置一定的查詢期限，配置一套規(guī)范的封存機(jī)制，對(duì)于一些行賄犯罪輕微或被索賄的企業(yè)和個(gè)人更好的體現(xiàn)出法律的引導(dǎo)和指引作用，保障棄惡從善者進(jìn)入相應(yīng)市場(chǎng)行業(yè)的平等權(quán)。也就是在合理的情況下保存而不刪除檔案、封存而不查詢信息，做到保證行賄犯罪檔案完整性的同時(shí)給予行賄單位和個(gè)人一定的退出機(jī)會(huì)。

（五）缺乏行賄犯罪記錄與信用減損責(zé)任承擔(dān)方面的規(guī)定

行賄犯罪檔案查詢制度的生命力根植于其對(duì)行賄單位或個(gè)人的懲治上。行賄人及其單位必須承擔(dān)行賄犯罪造成的后果，即根據(jù)規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)一定范圍內(nèi)被排除在市場(chǎng)之外，從而承擔(dān)經(jīng)濟(jì)利益和美譽(yù)度上的損失。實(shí)踐中，行賄犯罪檔案查詢制度將具體行賄人列入“黑名單”，但是對(duì)于行賄人所在的企業(yè)沒(méi)有具體的處置措施，相關(guān)企業(yè)只需要換一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理便可以安然無(wú)恙的與同行擁有同等的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，在招投標(biāo)過(guò)程中的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)也不會(huì)因此受到影響，即相關(guān)企業(yè)不承擔(dān)單位工作人員犯罪造成的信用減損責(zé)任。同時(shí)，行賄犯罪記錄只提供查詢不進(jìn)行社會(huì)公示也導(dǎo)致了相關(guān)單位和企業(yè)不用承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)利益和美譽(yù)度上的損失，也就不會(huì)削弱相關(guān)單位和企業(yè)在公眾心目中的影響力。

二、完善行賄犯罪檔案查詢機(jī)制的建議

（一）建立行賄犯罪人矯正制度

針對(duì)一些單位或其法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理等行賄犯罪人的惡意規(guī)避行為，筆者建議建立行賄犯罪人矯正檔案。以行賄犯罪查詢檔案系統(tǒng)為基礎(chǔ)，由檢察機(jī)關(guān)與工商、招標(biāo)管理中心等部門(mén)共同建立一個(gè)輔助系統(tǒng)，每年定期或不定期通過(guò)走訪、約談以及當(dāng)事人主動(dòng)報(bào)到等方式，了解行賄犯罪人及單位情況，對(duì)于重新注冊(cè)公司名稱或更換法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理等新情況及時(shí)錄入矯正檔案，與行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)同步更新，對(duì)“改頭換面”的企業(yè)及個(gè)人提供行賄犯罪檔案查詢時(shí)，發(fā)出預(yù)警提示并標(biāo)注既往犯罪記錄，將預(yù)警提示的信息與行賄犯罪檔案查詢告知函同時(shí)發(fā)出，提醒招標(biāo)人及招標(biāo)管理中心，從而減少和遏制“脫查”、“漏查”現(xiàn)象。矯正檔案發(fā)出的預(yù)警提示效力應(yīng)僅局限于“提示”，而非處罰，相關(guān)管理部門(mén)可以建立相應(yīng)的配套制度，視不同情況予以不同的處置。

（二）完善行政配套制度，提升制度查詢的強(qiáng)制力

應(yīng)當(dāng)明確，行賄犯罪檔案查詢不具有強(qiáng)制性，它是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的實(shí)際需要而出臺(tái)的配合有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)信用建設(shè)的具體措施，無(wú)需獲得法律授權(quán)，其實(shí)質(zhì)著眼于公告利益所提供的社會(huì)服務(wù)，是檢察機(jī)關(guān)立足職能的預(yù)防賄賂犯罪工作的拓展。為了提高行賄犯罪檔案查詢的約束力和有效性，檢察機(jī)關(guān)可以與紀(jì)檢、招標(biāo)管理、住建等相關(guān)部門(mén)和單位召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，分析行賄犯罪檔案查詢工作的現(xiàn)狀、提出預(yù)防對(duì)策和建議，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)和單位建立配套制度，應(yīng)對(duì)商業(yè)賄賂現(xiàn)象，從而推動(dòng)行賄犯罪檔案查詢工作深入開(kāi)展、發(fā)揮深層效力。只有通過(guò)各行業(yè)主管部門(mén)修改或制定相應(yīng)的配套監(jiān)管規(guī)定，將行賄信息查詢及后期跟蹤納入市場(chǎng)準(zhǔn)入管理當(dāng)中，才能進(jìn)一步提升行賄犯罪檔案查詢的約束力和有效性。

（三）充分開(kāi)展行賄行為信息錄入、使用工作

一是完善行賄行為信息錄入標(biāo)準(zhǔn)。信息錄入的標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)當(dāng)由行賄犯罪檔案查詢工作的所要達(dá)到的目的與社會(huì)效果決定的。信息錄入范圍過(guò)窄，顯然不利于預(yù)防與懲治腐敗。信息錄入范圍應(yīng)擴(kuò)大到對(duì)人民法院生效裁判認(rèn)定受賄犯罪的相對(duì)行賄行為、人民檢察院作出撤案和不起訴處理但有證據(jù)認(rèn)定的行賄行為等非罪行賄行為，同時(shí)定期開(kāi)展信息錄入的審核監(jiān)督制度，定期對(duì)信息錄入的全面性、真實(shí)性開(kāi)展審核監(jiān)督。二是拓展使用行賄行為信息檔案。建議部分開(kāi)放行賄行為信息檔案，在重大工程項(xiàng)目建設(shè)、干部任免等重大事項(xiàng)開(kāi)展過(guò)程中，開(kāi)放查詢行賄行為信息檔案，如對(duì)于資金投入達(dá)到一千萬(wàn)元的工程或公務(wù)員人事調(diào)動(dòng)時(shí)，應(yīng)開(kāi)放行賄行為信息檔案。

（四）設(shè)置合理的檔案封存和查詢期限

筆者認(rèn)為對(duì)于行賄犯罪信息保存均應(yīng)設(shè)置為永久保存，以達(dá)到威懾犯罪的作用，但是同時(shí)可以視行賄犯罪者案件情節(jié)輕重和整改表現(xiàn)設(shè)置合理的檔案封存和查詢期限?？梢砸?guī)定對(duì)于個(gè)人行賄犯罪案件，被判處無(wú)期徒刑的，不予封存檔案，永久提供查詢；對(duì)于判處有期徒刑及以下刑罰的，檔案應(yīng)根據(jù)罪行輕重、危害結(jié)果及悔改情況，在1至10年內(nèi)不予封存，對(duì)外提供查詢。同時(shí)可規(guī)定，自刑罰執(zhí)行結(jié)束之日起5年內(nèi)如未發(fā)現(xiàn)有再次行賄犯罪行為的，可封存檔案，不對(duì)外提供查詢。對(duì)于單位行賄犯罪案件，單處罰金的，檔案應(yīng)根據(jù)罪行輕重、危害結(jié)果及悔改情況，在1至5年內(nèi)不予封存。同時(shí)可以規(guī)定在刑罰執(zhí)行完畢3年內(nèi)如未發(fā)現(xiàn)有再次行賄犯罪行為的，可封存檔案，不對(duì)外提供查詢。對(duì)于其他行賄犯罪案件，檔案應(yīng)在1至3年內(nèi)不予封存，對(duì)外提供查詢。

（五）建立行賄犯罪檔案公示制度及信用減損責(zé)任承擔(dān)制度

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介對(duì)外宣傳行賄犯罪檔案查詢機(jī)制的流程和作用，以此警示從事商業(yè)活動(dòng)的個(gè)人和單位，讓人們看到行賄犯罪檔案查詢?cè)诰S護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信、公正、廉潔方面的作用，減少腐敗行為。同時(shí)建立信用減損責(zé)任承擔(dān)制度和行賄犯罪檔案公示制度，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置信用檔案，依據(jù)情節(jié)輕重在信用檔案中予以扣分，達(dá)到一定程度時(shí)將信息予以社會(huì)公開(kāi)?？梢砸?guī)定行賄人有兩次及以上行賄犯罪或有十次及以上行賄行為的，應(yīng)將行賄人檔案信息予以社會(huì)公示；一個(gè)單位二十分之一的人員有行賄犯罪或十分之一的人員有行賄行為的，應(yīng)將單位及個(gè)人的行賄犯罪及行為信息予以社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)應(yīng)依據(jù)悔改情況設(shè)置合理的公示時(shí)間，時(shí)間可以視情況不同設(shè)置為一個(gè)月、兩個(gè)月、三個(gè)月、半年甚至更長(zhǎng)，以達(dá)到警示的目的，發(fā)揮行賄犯罪檔案的深層次效能。

三、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，行賄犯罪檔案查詢制度的建立不僅僅是單純的檢察業(yè)務(wù)觸角的延伸，更是一種管理模式、服務(wù)模式的更新，是檢察機(jī)關(guān)反腐敗斗爭(zhēng)的一項(xiàng)重要措施和治本性手段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能，不斷挖掘其潛在價(jià)值。從路徑上來(lái)說(shuō)，預(yù)防賄賂犯罪、構(gòu)建誠(chéng)信市場(chǎng)體系是一個(gè)不斷培育、不斷磨合、不斷斗爭(zhēng)的過(guò)程。因此我們不能試圖一勞永逸的建立一整套預(yù)防賄賂犯罪的體系或依據(jù)國(guó)家強(qiáng)制力強(qiáng)行推行某一類制度，我們必須防止權(quán)力的濫用，兼顧社會(huì)利益的均衡；從市場(chǎng)中的失衡點(diǎn)、缺位點(diǎn)逐步展開(kāi)，并且緊緊依靠市場(chǎng)各行業(yè)管理部門(mén)不斷探索完善行賄犯罪檔案查詢機(jī)制，進(jìn)而最終構(gòu)建成與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)體系或網(wǎng)絡(luò)。

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