鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律思考

提 要 目前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)存在森林植防護(hù)效益低下、濕地植被退化加劇、土地沙化呈遞增態(tài)勢(shì)、水質(zhì)污染日益增加等生態(tài)環(huán)境問題，從鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境立法、司法以及執(zhí)法三個(gè)方面進(jìn)行積極思考，提出相關(guān)的法律應(yīng)對(duì)策略，以期對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；環(huán)境問題；法律對(duì)策

作者簡(jiǎn)介羅賢勇（1974—），男，宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。（江西宜春 336000）

基金項(xiàng)目江西省教育廳教育科技項(xiàng)目2011年立項(xiàng)課題。（GJJ11597）

2009年12月12日，國務(wù)院正式批復(fù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略，是江西發(fā)展史上的重大里程碑，對(duì)實(shí)現(xiàn)江西崛起新跨越具有重大而深遠(yuǎn)的意義。但從目前來看，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀堪憂，森林植防護(hù)效益低下、濕地植被退化加劇、土地沙化呈遞增態(tài)勢(shì)、水質(zhì)污染日益增加等環(huán)境問題日益顯著。探討如何從法律角度對(duì)環(huán)境實(shí)行有效保護(hù)，促進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)存在的環(huán)境問題

1.森林防護(hù)效益低下。隨著人口的增長(zhǎng)森林資源的過度采伐和不合理開發(fā)利用以及毀林開墾、開礦、筑路一度造成環(huán)鄱陽湖區(qū)森林資源持續(xù)下降森林植被受到嚴(yán)重破壞。80年代末雖進(jìn)行過大規(guī)模的人工造林森林面積、蓄積量有所回升但森林的質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在？押 1森林覆蓋率僅為全省的40%？鴉 2林種結(jié)構(gòu)不合理用材林比重大防護(hù)林比重小？鴉 3針葉純林面積大闊葉林和針闊混交林面積??？鴉 4林分郁閉度小單位面積蓄積量低。由于森林質(zhì)量和林地資源流失森林涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候的功能大大削弱生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重失衡。1

2.濕地植被退化加劇。長(zhǎng)期以來鄱陽湖濕地植被受自然和人為因素的影響，發(fā)生著一系列的演變，其中人為因素的影響更為強(qiáng)烈。湖灘草洲的實(shí)際分布面積逐年減少，最主要的原因是大面積的柴、草洲被圍墾；洲灘植被生物量逐年下降，鄱陽湖洲灘植被基本上處于一種掠奪式的無序利用狀態(tài)，利用方式粗放、原始只利用不保護(hù)，使洲灘植被的產(chǎn)量和質(zhì)量下降大大降低了資源的利用價(jià)值。

3.土地沙化呈遞增態(tài)勢(shì)。森林植被數(shù)量的減少和質(zhì)量的下降，導(dǎo)致水土流失加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，區(qū)內(nèi)水土流失面積達(dá)43.3萬hm2，占土地總面積的20.1%，其中強(qiáng)度流失面積15.2萬hm2占土地總面積的7.0%，年土壤侵蝕量達(dá)2600萬噸。區(qū)內(nèi)有77%的縣區(qū)列為江西省主要的風(fēng)沙化治理縣，現(xiàn)有沙荒面積2.3萬hm2，目前仍呈蔓延之勢(shì)，個(gè)別地方出現(xiàn)了沙進(jìn)人退現(xiàn)象。

4.水質(zhì)污染加重。鄱陽湖因吞吐型湖泊特點(diǎn)水位漲落受五大水系及長(zhǎng)江來水雙重影響豐枯水位面積差極大。枯水期水量?jī)H為豐水期的1% -2%，污染物排放無太大變化，此時(shí)水體水質(zhì)最差。水期正值農(nóng)耕時(shí)期，化肥農(nóng)藥的大量施用，使大量有機(jī)物隨水土流失和地表徑流進(jìn)入鄱陽湖，此時(shí)污染排放負(fù)荷最重。鄱陽湖采砂作業(yè)及航船舶排放的油污水，也對(duì)水體水質(zhì)造成破壞。2

5.水資源憂患意識(shí)薄弱。少數(shù)地方和企業(yè)對(duì)國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不到位，有些污染企業(yè)和項(xiàng)目存在環(huán)境污染事故隱患，違法排污現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。粗放型經(jīng)營造成部分地區(qū)已無富余環(huán)境容量，對(duì)可持續(xù)發(fā)展形成了制約。

6.缺乏統(tǒng)一管理機(jī)制。目前在流域和湖區(qū)的環(huán)境管理方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、國土、海事、環(huán)保等部門各司其職，管理體制不順，職能交叉重疊存在多頭管理、多頭不管現(xiàn)象，亟需制定統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律對(duì)策

（一）建立完善環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)，建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度

1.建立完善環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)，做到有法可依

隨著立法意識(shí)的增強(qiáng)，江西省陸續(xù)出臺(tái)了一些法律法規(guī)。如《江西省環(huán)境污染防治條例》、《江西省生活飲用水水源污染防治辦法》、《五河源頭和鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，這些法律法規(guī)的出臺(tái)對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境的改善起著非常重要的作用，但這些法律法規(guī)還不夠完善，今后全省在執(zhí)行法律法規(guī)的過程中應(yīng)不斷將執(zhí)行情況反饋給省人大常委會(huì)和省政府，省人大常委會(huì)和省政府在做好充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，要不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，確保做到鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境有法可依。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度，維護(hù)公民的合法權(quán)益

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策主要根據(jù)《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補(bǔ)償辦法》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《退耕還林條例》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》及江西省《鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、《平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)若干規(guī)定》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。這些現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策在保障湖區(qū)百姓的基本生活幫助恢復(fù)生產(chǎn)方面起到了非常重要的積極作用。但也存在著內(nèi)容不夠完善、管理部門多各自為陣。補(bǔ)償方式單一、相關(guān)法律體系不完善等問題。

這些問題將在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和水利樞紐工程建設(shè)過程中有更加突出的表現(xiàn)。要有效地解決這些問題，就應(yīng)該合理地建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度，首先，應(yīng)盡快制定一部《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例》，該條例應(yīng)具體包括以下內(nèi)容：一是明確補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)包括對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)建設(shè)做出貢獻(xiàn)者、生態(tài)環(huán)境毀損受害者及因環(huán)境保護(hù)和建設(shè)而致財(cái)政收入減少的當(dāng)?shù)卣６谴_立科學(xué)的補(bǔ)償形式和標(biāo)準(zhǔn)。首先，補(bǔ)償形式應(yīng)主要包括：征收國家生態(tài)補(bǔ)償稅（費(fèi)）、設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金、發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票、國家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、共同開發(fā)經(jīng)營等方式；國家專項(xiàng)出資補(bǔ)貼生態(tài)保護(hù)的教育培訓(xùn)；其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)相適應(yīng)。三是明確生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理和使用。首先，江西省財(cái)政設(shè)立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)資金專戶，各地方財(cái)政設(shè)立相應(yīng)專戶做到分級(jí)管理，統(tǒng)一組織，集中使用；其次，環(huán)保監(jiān)督管理部門征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)法定?？顚Ｓ茫y(tǒng)籌安排，量入為出，如有結(jié)余則可轉(zhuǎn)下年使用，保證該費(fèi)用的穩(wěn)定增量與存量；再次，審計(jì)部門要加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)公布規(guī)費(fèi)使用流向；最后，公眾可以根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，依法定程序要求資金管理部門定期、不定期公布資金的使用流向及效能，行使公眾的外部監(jiān)督職能。

（二）強(qiáng)化司法救濟(jì)措施，為環(huán)境保護(hù)提供司法保障

1.健全司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。一是出臺(tái)司法政策，對(duì)轄區(qū)法院司法工作進(jìn)行針對(duì)性指導(dǎo)。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護(hù)新情況、新問題層出不窮，出臺(tái)司法政策，成為法院能動(dòng)司法，主動(dòng)介入鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)的首要路徑。二是建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)司法機(jī)制，對(duì)域內(nèi)環(huán)境侵權(quán)案件進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。成立生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)案件協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立集中指定管轄制度，對(duì)因生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境污染導(dǎo)致的以同一企業(yè)為被告、多個(gè)法院有管轄權(quán)的系列案件、群體性案件，由上級(jí)法院根據(jù)級(jí)別管轄的規(guī)定集中指定下級(jí)法院管轄，以便迅速處理，確?！巴竿小?。三是健全重大案件報(bào)告制度，對(duì)疑難、復(fù)雜、敏感問題進(jìn)行研究解決。對(duì)與鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)有重大影響，涉案人數(shù)多、標(biāo)的額高的環(huán)境侵權(quán)案件，立案、審判、執(zhí)行及相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)向本院院長(zhǎng)、審判委員會(huì)報(bào)告，特別重大的案件應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委和上級(jí)法院報(bào)告。

2.認(rèn)真落實(shí)司法為民舉措。一是高度重視涉民生案件的審理。依法妥善審理好濫砍濫伐林木、環(huán)境污染等破壞生態(tài)環(huán)境案件，提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。二是認(rèn)真解決涉訴信訪問題。扎實(shí)開展集中清理信訪積案活動(dòng)、院長(zhǎng)大接訪和法院干警大走訪等活動(dòng)，不斷完善信訪工作機(jī)制，建立健全涉執(zhí)上訪協(xié)調(diào)處置機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)分片包案、跟蹤督辦等信訪工作制度，嚴(yán)格執(zhí)行“首問責(zé)任制”，及時(shí)有效地處理老上訪戶案件。三是切實(shí)暢通民意溝通渠道。加強(qiáng)環(huán)境侵權(quán)案件立案信訪窗口建設(shè)，更加便利群眾訴訟，自覺接受群眾監(jiān)督。積極推進(jìn)審判和執(zhí)行公開，通過公開開庭、網(wǎng)絡(luò)庭審直播、網(wǎng)上發(fā)布民商事裁判文書、提供執(zhí)行案件信息查詢等方式，進(jìn)一步增加司法的透明度。邀請(qǐng)社會(huì)各界代表座談，開通民意溝通電子郵箱，對(duì)當(dāng)前存在的重大環(huán)境污染問題提出意見和建議，使群眾更多地參與司法，支持司法工作。

三加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，保證法律法規(guī)落到實(shí)處

1.落實(shí)和擴(kuò)大資金來源。首先要加強(qiáng)資金的管理，做到?？顚Ｓ?，如《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》規(guī)定“省人民政府和鄱陽湖濕地區(qū)域人民政府應(yīng)當(dāng)采取多種形式，多渠道籌措和安排專項(xiàng)資金用于濕地保護(hù)。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)專項(xiàng)資金的管理，做到?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得侵占或者挪用?！逼浯我獢U(kuò)大資金的來源，不僅僅依靠國家和地方政府投入的資金，還要想方設(shè)法引進(jìn)國外的資金；組織和個(gè)人的捐贈(zèng)；依法收取的保護(hù)管理費(fèi)等。

2.細(xì)化公眾參與制度。引進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開機(jī)制制度，加大執(zhí)法監(jiān)督主體。環(huán)境安全涉及到全家萬戶，因此社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)環(huán)境資源做出保護(hù)、利用、處置等行為，進(jìn)行監(jiān)督和參與管理。細(xì)化公眾參與條款，使其具有可操作性，增補(bǔ)人民群眾監(jiān)督的方式和方法，如可以規(guī)定在環(huán)境保護(hù)區(qū)聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員，設(shè)立舉報(bào)和立案制度，有效遏止在保護(hù)區(qū)濫采濫挖及傷害野生動(dòng)植物的行為。同時(shí)引入企業(yè)環(huán)境信息公開機(jī)制，可對(duì)政府管理部門的決策實(shí)行有效監(jiān)督，在公眾信息知情權(quán)與實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境信息公開的成本之間確定一個(gè)相對(duì)合理的界限，制定企業(yè)強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的環(huán)境信息公開模式，3以拓寬公眾參與監(jiān)督的渠道，提高鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)減少污染排放的自覺性，使執(zhí)法更行之有效。

3.完善執(zhí)行程序。首先在制度實(shí)施程序方面，各地方政府應(yīng)該完善與執(zhí)法相配套的實(shí)施程序與辦法，使執(zhí)法機(jī)關(guān)有法可依，防止制定的法規(guī)徒有其表，中看不中用。其次在完善處罰程序方面，對(duì)處罰數(shù)額較大或被處罰人對(duì)造成損失的數(shù)額有重大異議的，應(yīng)當(dāng)采用召開聽證會(huì)、由鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估等科學(xué)合理的方法來進(jìn)行審查。使處罰行為公開透明，接受社會(huì)的監(jiān)督，充分發(fā)揮法律規(guī)范應(yīng)有的示范、指引的作用。在處理程序上設(shè)置復(fù)議和訴訟程序，賦予行政行為相對(duì)人行政和司法救濟(jì)的權(quán)利?？山梃b《陜西省濕地保護(hù)條例》第34條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”、第35條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！倍唧w的聽證、復(fù)議、訴訟的可參照行政復(fù)議法及行政訴訟法。

4.加重處罰力度。首先，適當(dāng)調(diào)高經(jīng)濟(jì)處罰的標(biāo)準(zhǔn)。目前，環(huán)境損害處罰標(biāo)準(zhǔn)過低，起不到懲戒的作用。罰款金額應(yīng)與造成的生態(tài)損失大體相當(dāng)。其次，加重處罰措施。對(duì)破壞環(huán)境的行為處罰中只有經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)造成嚴(yán)重后果的破壞環(huán)境行為應(yīng)當(dāng)增加限制人身自由的行政處罰的規(guī)定?？梢詫?duì)情節(jié)嚴(yán)重的破壞行為，做出行政拘留的決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。最后，可增加限期恢復(fù)的規(guī)定。借鑒廣東省的作法，對(duì)破壞環(huán)境的行為，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、行政、刑事處罰的同時(shí)，增加要求限期恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。對(duì)拒不恢復(fù)或者恢復(fù)生態(tài)環(huán)境不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由環(huán)境保護(hù)管理部門代為恢復(fù)，所需的費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：上官濤