法治中國(guó)的改革路線(xiàn)

王輝

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)的法治歷程經(jīng)歷了兩次深刻的轉(zhuǎn)變：一是從法制向法治的轉(zhuǎn)變。二是從依法治國(guó)向法治中國(guó)的邁進(jìn)。在實(shí)踐層面，法治中國(guó)是從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的升級(jí)。法治中國(guó)的內(nèi)涵非常豐富，包括依法治國(guó)、依法執(zhí)行和依法行政。法治中國(guó)的外延包括法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。法治中國(guó)從邏輯上包含法治國(guó)家和法治社會(huì)兩大要素，政府即包含在國(guó)家的要素中。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨雖然不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但也不同于社會(huì)組織和一般政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，直接行使一定的國(guó)家公權(quán)力（如對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決策，對(duì)國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理等）。因此，在法治中國(guó)中，中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政有著特殊的地位。

法治國(guó)家建設(shè)可能有多種目標(biāo)，多種標(biāo)準(zhǔn)，不同學(xué)者對(duì)之可能有不同的認(rèn)識(shí)和解讀。但是其中有兩項(xiàng)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是絕大多數(shù)人的一般共識(shí)：一項(xiàng)是權(quán)力控制，即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里;一項(xiàng)是人權(quán)保障，公民的權(quán)利、自由和人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)，非依法不得限制或剝奪。凡有基本法治理念和常識(shí)的人誰(shuí)也不可能把一個(gè)權(quán)力完全無(wú)控制、人權(quán)完全無(wú)保障的國(guó)家叫做“法治國(guó)家”。然而，要控制權(quán)力和保障人權(quán)，就必須有良法可循、必須有嚴(yán)格的行政執(zhí)法和依法獨(dú)立公正運(yùn)作的司法。

法治社會(huì)建設(shè)同樣可能有多種目標(biāo)，多種標(biāo)準(zhǔn)，不同的學(xué)者對(duì)之亦可能有不同的認(rèn)識(shí)和解讀。但其中有三項(xiàng)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是為絕大多數(shù)人所認(rèn)可的：一項(xiàng)是公平正義，公民在法律面前一律平等，不僅權(quán)利平等，而且機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等;一項(xiàng)是誠(chéng)實(shí)守信，不僅百姓之間童叟無(wú)欺，而且政府對(duì)百姓也以誠(chéng)相待，注重保護(hù)百姓的信賴(lài)?yán)?另一項(xiàng)是合理預(yù)期，人們信仰國(guó)家的法律，依據(jù)法律預(yù)測(cè)自己行為和他人行為的結(jié)果，從而形成穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。然而，要保障公平正義，維護(hù)誠(chéng)實(shí)守信，實(shí)現(xiàn)合理預(yù)期，也必須有良法、誠(chéng)信政府和依法獨(dú)立公正運(yùn)作的司法。

建設(shè)法治中國(guó)必須深化法制改革

從某種意義上可以說(shuō)，中國(guó)目前正處于一個(gè)“變法時(shí)代”。如果說(shuō)在十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟的改革開(kāi)放初期，改革只是摸著石頭過(guò)河，一些法律法規(guī)只作了“宜粗不宜細(xì)”的規(guī)定，那么，十八屆三中全會(huì)的背景則是改革已步入深水區(qū)，許多法律規(guī)定已不適應(yīng)新的形勢(shì)。因此，應(yīng)該完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，用法制變革促進(jìn)全面深化改革。要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)立法工作，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，需要修改的法律按照程序及時(shí)修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行。

（一）需要依據(jù)《決定》精神和改革實(shí)踐，及時(shí)修訂憲法。

（二）需要依據(jù)《決定》精神和改革實(shí)踐及時(shí)依法修法，包括廢除、修訂相關(guān)法律法規(guī)，或制定新的法律法規(guī)。對(duì)于國(guó)家憲法和法律對(duì)于一些改革措施暫未規(guī)定的事項(xiàng)，有關(guān)部門(mén)和地方立法機(jī)關(guān)可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定或進(jìn)行地方性立法。法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織積極開(kāi)展創(chuàng)新。如果是對(duì)于涉及國(guó)家事權(quán)的改革事項(xiàng)，地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取參與國(guó)家改革創(chuàng)新試點(diǎn)。屬于國(guó)家事權(quán)，但根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，需要先試先行的，地方政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極與國(guó)家有關(guān)部門(mén)溝通。改革舉措需要制定、修改、廢止、解釋地方性法規(guī)或者規(guī)章予以支持與保障的，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)的立法程序。改革創(chuàng)新工作確需在相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章修改、廢止之前先試先行的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有權(quán)部門(mén)和機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。如果這些改革舉措取得了成熟的改革成果和成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方事權(quán)和國(guó)家事權(quán)進(jìn)行總結(jié)和立法，從制度上保證改革舉措與法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢同步推進(jìn)，確保全面深化改革與法制改革齊頭并進(jìn)，互為促進(jìn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)須與國(guó)家憲法和法律相協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

法制改革應(yīng)該保證黨內(nèi)法規(guī)與法律之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定、原則和精神;另一方面，把黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定適時(shí)經(jīng)過(guò)法定程序上升為國(guó)家法律。

建設(shè)法治中國(guó)必須深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實(shí)施體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深化行政執(zhí)法體制改革能否取得顯著成效，直接關(guān)系到法律法規(guī)能否全面正確實(shí)施，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益能否得到切實(shí)保障，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序能否有效維護(hù)，關(guān)系到依法行政能否真正落到實(shí)處。

（一）完善行政執(zhí)法體制

行政程序是約束行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的重要方式。當(dāng)前行政執(zhí)法實(shí)踐中不重視執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較普遍，許多損害、侵犯群眾利益的突出問(wèn)題，如由土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等引發(fā)的糾紛甚至群體性事件，往往是執(zhí)法機(jī)關(guān)不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。因此，應(yīng)把加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)作為深化行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)工作，針對(duì)行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，切實(shí)做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。推行行政許可、非許可審批標(biāo)準(zhǔn)化管理。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽(tīng)證、集體討論決定、罰沒(méi)收入管理、執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等制度，規(guī)范行政執(zhí)法文書(shū)，充分保障行政管理相對(duì)人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)。制定執(zhí)法自由裁量權(quán)行使規(guī)則，對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)予以細(xì)化、量化和嚴(yán)格規(guī)范，并公布執(zhí)行。嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權(quán)益都要受到平等保護(hù)，一切違法行為都必須予以追究。

（二）創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

正確選擇行使行政執(zhí)法的方式，是行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的有效保證。目前我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還是過(guò)度依賴(lài)強(qiáng)制手段和硬權(quán)力執(zhí)法。應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和人民群眾民主法治意識(shí)提高的新要求，加快推進(jìn)執(zhí)法方式創(chuàng)新，積極推行行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性或激勵(lì)性執(zhí)法方式，多運(yùn)用說(shuō)服教育、調(diào)解疏導(dǎo)、勸導(dǎo)示范等非強(qiáng)制手段和軟權(quán)力執(zhí)法，給行政管理相對(duì)人提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，融處罰于教育之中，消解執(zhí)法沖突，克服執(zhí)法的簡(jiǎn)單化、粗糙化傾向，嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻拆遷。

（三）嚴(yán)格行政執(zhí)法人員管理制度

行政執(zhí)法人員素質(zhì)高低，直接決定行政執(zhí)法質(zhì)量。要嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行一次全面清理，未取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作，對(duì)被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工，應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。健全紀(jì)律約束機(jī)制，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，加強(qiáng)執(zhí)法人員思想作風(fēng)建設(shè)，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。定期組織行政執(zhí)法人員參加通用法律知識(shí)培訓(xùn)、專(zhuān)門(mén)法律知識(shí)輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專(zhuān)題培訓(xùn)，提高他們運(yùn)用法治思維和法治方式解決執(zhí)法中突出矛盾和問(wèn)題的能力。逐步推行行政執(zhí)法績(jī)效考核制度，科學(xué)合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障

落實(shí)、加強(qiáng)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障，是從源頭上解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、杜絕執(zhí)法機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)執(zhí)法的治本之策。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算予以保障?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府要建立責(zé)任明確、管理規(guī)范、投入穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證執(zhí)法經(jīng)費(fèi)足額撥付。要進(jìn)一步改善執(zhí)法條件，有針對(duì)性地逐年安排資金，加大執(zhí)法裝備配備、科技建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查取證等執(zhí)法活動(dòng)提供必需的保障。要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度，罰沒(méi)收入必須全額上繳國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。對(duì)下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒(méi)指標(biāo)、違反罰繳分離的規(guī)定以及將行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、工作人員福利待遇掛鉤的，要依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要健全監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管。

（五）全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制

嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制，是深化行政執(zhí)法體制改革的重要環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權(quán)力的有效途徑。要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義，堅(jiān)決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象。對(duì)有違法或者不當(dāng)執(zhí)法行為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，對(duì)因不執(zhí)法、亂執(zhí)法、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長(zhǎng)的責(zé)任。

深化行政執(zhí)法體制改革涉及面廣、工作量大，任務(wù)復(fù)雜艱巨，關(guān)系到各級(jí)政府所屬大多數(shù)部門(mén)和數(shù)百萬(wàn)行政執(zhí)法人員，必須以更大的勇氣和力度積極穩(wěn)妥予以推進(jìn)。

（一）要高度重視對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革的領(lǐng)導(dǎo)

（二）要著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題

（三）要切實(shí)增強(qiáng)改革舉措的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

（四）要積極鼓勵(lì)地方部門(mén)勇于探索創(chuàng)新

建設(shè)法治中國(guó)必須深化司法體制改革

黨的十八屆三中全會(huì)的決定確定了司法體制改革的目標(biāo)：深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

這個(gè)目標(biāo)包括三個(gè)層次：第一個(gè)層次是“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”。這個(gè)層次有三個(gè)關(guān)鍵詞：公正、高效、權(quán)威。這三個(gè)關(guān)鍵詞也是我們司法體制改革追求的三重價(jià)值。其中，公正是最核心的價(jià)值。沒(méi)有公正，高效將是無(wú)意義的，沒(méi)有公正，不可能有司法權(quán)威。但是，高效和權(quán)威也不完全是被動(dòng)的，更不是可有可無(wú)的。因?yàn)楣窍鄬?duì)的，在一定的時(shí)空，不可能存在或產(chǎn)生絕對(duì)的公正。因此，在改革中設(shè)計(jì)司法體制、機(jī)制、制度，必須兼顧公正和效率，不能顧此失彼。盡管公正具有首要的價(jià)值。至于權(quán)威，它既是公正、高效的結(jié)果，也是公正、高效的保障。沒(méi)有司法的公正和高效，司法的權(quán)威不可能憑空產(chǎn)生。反過(guò)來(lái)，司法如果沒(méi)有權(quán)威，就不可能有司法的效率，沒(méi)有效率，自然也就不可能有公正。因此，此三者是一個(gè)辯證的關(guān)系和互動(dòng)的過(guò)程。我們?cè)谠O(shè)計(jì)改革方案中必須平衡地考慮這三項(xiàng)價(jià)值。

司法改革目標(biāo)的第二和第三個(gè)層次分別是“維護(hù)人民權(quán)益”和“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。第二個(gè)層次的目標(biāo)“維護(hù)人民權(quán)益”是第三個(gè)層次目標(biāo)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的前提。只有司法機(jī)關(guān)真正司法為民，在整個(gè)司法工作中都注重“維護(hù)人民權(quán)益”，不僅有“維護(hù)人民權(quán)益”的動(dòng)機(jī)，而且產(chǎn)生了“維護(hù)人民權(quán)益”的實(shí)際社會(huì)效果，才可能“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)“維護(hù)人民權(quán)益”只是人民群眾“感受到公平正義”的前提而非人民群眾“感受到公平正義”，還有賴(lài)于司法公開(kāi)，有賴(lài)于對(duì)人民群眾的法律知識(shí)普及，有賴(lài)于有效的法制宣傳及全民族法律文化水平的提高。

十八屆三中全會(huì)的決定不僅確立了司法體制改革的目標(biāo)，而且設(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的15條途徑：（1）省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理;（2）探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度;（3）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度;（4）健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的機(jī)制;（5）改革審委會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé);（6）明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系;（7）推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)，錄制并保留全程庭審資料，增強(qiáng)法院文書(shū)說(shuō)理性，推動(dòng)公開(kāi)法院生效裁判文書(shū);（8）嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督程序;（9）廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道;（10）進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序;（11）健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則;（12）逐步減少適用死刑罪名;（13）廢止勞教制度，完善對(duì)違法犯罪的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度;（14）健全國(guó)家司法救助制度，完善法律援助制度;（15）完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。對(duì)上述15項(xiàng)司法改革重大舉措，在黨的十八屆四中全會(huì)的《決定》中都作出回應(yīng)。

責(zé)任編輯：楊再梅