政府購買公共服務(wù)機(jī)制研究

於乾英

摘要：改革開放以來隨著我國居民生活水平的不斷進(jìn)步，民眾對(duì)于公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出多樣化的需求，為了適應(yīng)新形勢的需要，政府通過購買服務(wù)的方式，將過去由政府直接提供的公共服務(wù)交由更有效率的各類社會(huì)組織來提供。首先對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行了理論梳理，然后探討了社會(huì)組織的本質(zhì)內(nèi)涵。探討了我國目前在政府購買服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的一些問題，最后提出了改進(jìn)政府購買服務(wù)效率的相關(guān)意見。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù)；社會(huì)組織；機(jī)制

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198（2014）10—0026—03

1引言

伴隨著改革開放的逐步深入，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的態(tài)勢，同時(shí)普通民眾的生活水準(zhǔn)得到了很大的改善。與此相適應(yīng)，民眾對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量與和內(nèi)容也有了多元化的需求，這就需要政府通過改革來提供適應(yīng)新變化的公共服務(wù)，在政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的社會(huì)化是政府推進(jìn)公共服務(wù)改革的重要目標(biāo)，具體說就是通過政府與社會(huì)組織的契約合作，借助社會(huì)組織利用市場化手段來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效與優(yōu)質(zhì)，政府購買公共服務(wù)就是公共服務(wù)社會(huì)化的標(biāo)準(zhǔn)形式，也是政府部門進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平的改革戰(zhàn)略方向。因此，進(jìn)一步探討政府購買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容與策略，對(duì)于推進(jìn)政府公共服務(wù)的服務(wù)水準(zhǔn)，改善政府購買服務(wù)供給制度的完善，促進(jìn)政府公共服務(wù)的均等化程度具有很強(qiáng)的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

2政府購買服務(wù)的理論分析

政府購買服務(wù)（Government Purchase of Services）是指政府為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的目標(biāo)，政府同各類社會(huì)組織簽訂合同由各類社會(huì)組織提供由規(guī)定種類和品質(zhì)的部分公共服務(wù)，并由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)向?qū)嵤┓?wù)的社會(huì)組織提供資金。作為促進(jìn)政府職能在公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的主要舉措，政府購買服務(wù)將通常由政府相關(guān)專業(yè)部門實(shí)施公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲑Y，通過政府的招標(biāo)條件下不同社會(huì)組織之間的自由競爭，由符合條件的社會(huì)組織來實(shí)施公共服務(wù)，這樣就實(shí)現(xiàn)了通過競爭性的制度安排來提高公共服務(wù)水準(zhǔn)。與政府采購實(shí)體物資的購買不同，政府購買公共服務(wù)體現(xiàn)出了服務(wù)性、非可儲(chǔ)存性等特征，所以政府購買公共服務(wù)具有了其獨(dú)特的特點(diǎn)：

政府購買公共服務(wù)與社會(huì)公共福利和公共事業(yè)財(cái)政撥款項(xiàng)目，如免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)救濟(jì)等相比具有很大的差異。后者是政府提供給所有人群的全覆蓋性服務(wù)，具有全民性和公共性，政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)對(duì)象則是特殊受眾群體，具有特定專業(yè)性。政府購買公共服務(wù)也不同于采用財(cái)政撥款形式的普通公共服務(wù)，財(cái)政撥款主要面向固定的業(yè)務(wù)單元，服務(wù)進(jìn)度按照撥款預(yù)算計(jì)劃而實(shí)施，政府購買公共服務(wù)則主要針對(duì)設(shè)定的公共服務(wù)領(lǐng)域，采取招標(biāo)競爭方式與服務(wù)提供商簽訂服務(wù)合同，以服務(wù)實(shí)施的效果而不是業(yè)務(wù)單元作為考量的根本。

社會(huì)組織（social organization）是政府購買公共服務(wù)的服務(wù)供給商，這類機(jī)構(gòu)是指在政府部門和以收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)組織之外的社會(huì)團(tuán)體、組織或民間協(xié)會(huì)，社會(huì)組織與政府部門、企業(yè)共同形成了社會(huì)體系的三個(gè)主要部分。隨著社會(huì)改革的全面深化，越來越多的社會(huì)組織近年來逐漸涌現(xiàn)出來。從各國政府購買服務(wù)的具體實(shí)施情況來看，各種社會(huì)組織提供了大部分的政府購買服務(wù)項(xiàng)目。各類社會(huì)組織在美國提供了所有就業(yè)公共服務(wù)中56%的服務(wù)項(xiàng)目、所有訓(xùn)練服務(wù)公共服務(wù)中48%的服務(wù)項(xiàng)目，所有保健公共服務(wù)中48%的服務(wù)項(xiàng)目。志愿社團(tuán)或其他社會(huì)組織在德國提供了所有助殘公共服務(wù)中90%的服務(wù)項(xiàng)目、所有家庭服務(wù)公共服務(wù)中70%的服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織成為了社會(huì)公共服務(wù)的主要力量。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看政府購買公共服務(wù)的核心是一種契約關(guān)系，也就是政府作為出資方進(jìn)行競標(biāo)委托，由社會(huì)組織中標(biāo)后簽訂合同，根據(jù)合同履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)而后付款的新型公共服務(wù)提供方式，從另外一個(gè)角度看本質(zhì)上政府購買公共服務(wù)也一種服務(wù)外包的形式，政府將原有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目外包給社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施。從類別上看，政府購買公共服務(wù)通常根據(jù)服務(wù)供給商（社會(huì)組織）和服務(wù)需求商（政府部門）的獨(dú)立性和競爭性來區(qū)別，分為獨(dú)立型競爭購買、獨(dú)立型非競爭購買、依賴型競爭購買、依賴型非競爭購買四種模式類型。

3我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

對(duì)于處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不算變革中的中國來說，在政府購買服務(wù)這個(gè)重要方面需要在本國國情的基礎(chǔ)上借鑒吸收西方發(fā)達(dá)國家的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來很多地區(qū)逐漸在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域推廣使用了政府購買服務(wù)方式，如政府購買城市環(huán)衛(wèi)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、助殘服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等等，這些嘗試取得了較好的影響，同時(shí)也促進(jìn)了政府服務(wù)職能的提升，推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展，這不僅有力于化解社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的困難，更為事業(yè)單位市場化改革提供了新樣本。

上海市在購買服務(wù)中通過實(shí)踐摸索形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的的總體思路，以及合同化管理、合同式服務(wù)的可持續(xù)性運(yùn)作規(guī)則，通過市場化競爭手段政府將特定的公共服務(wù)委托給各類社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，由政府購買服務(wù)，社會(huì)組織實(shí)施公共服務(wù)職能。上海市政府在2004年在財(cái)政預(yù)算中正式列支了居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼費(fèi)用，建立了政府購買社區(qū)就業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼制度。上海市民政局等六部門于2005年又出臺(tái)了《關(guān)于全面落實(shí)2005年市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施項(xiàng)目，進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，完善了關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的主要政策內(nèi)容，包括增加社區(qū)助老補(bǔ)貼范圍、細(xì)化社區(qū)助老服務(wù)補(bǔ)貼、對(duì)居家養(yǎng)老補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)等內(nèi)容，這些措施促進(jìn)了上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

北京市中關(guān)村社區(qū)于2006年至2008年先后成立了中關(guān)村企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中關(guān)村地區(qū)社會(huì)工作協(xié)會(huì)和中關(guān)村文化建設(shè)聯(lián)合會(huì)，通過通過不斷探索政府購買服務(wù)新模式，形成了一套社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的工作模式。北京市宣武區(qū)牛街社區(qū)，以政府購買服務(wù)形式為轄區(qū)內(nèi)高齡老人、在冊(cè)的孤寡老人、建國前入黨的困難老黨員、生活不能自理且享受低保的老人等六大類困難老人，每月提供不同的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，以政府購買服務(wù)的形式由社會(huì)組織來對(duì)這些老人進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)。

無錫市政府在政府購買服務(wù)中通過逐步摸索和完善，形成了政府購買公共服務(wù)的新機(jī)制，該機(jī)制以服務(wù)市民為重點(diǎn)，以市民滿意為準(zhǔn)則，充分調(diào)動(dòng)各方力量，合理配置社會(huì)資源，通過降低運(yùn)營成本提高了公共服務(wù)的效率與水平。無錫市于2005年底首先在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試點(diǎn)政府購買服務(wù)。2006年無錫市財(cái)政部門出臺(tái)了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政府文件，該文件明確了政府購買服務(wù)的試點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域，具體包括：環(huán)衛(wèi)清掃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、道路綠化養(yǎng)護(hù)、社區(qū)文化活動(dòng)等若干項(xiàng)目。

4政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存問題

在我國政府購買公共服務(wù)仍然屬于初始階段，長期以來由政府對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的大包大攬向政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)這一市場化方向轉(zhuǎn)化，無論對(duì)于政府還是對(duì)于社會(huì)組織來說都有不適應(yīng)的地方，在制度層面以及操作層面都有許多不足之處，目前存在的問題主要在以下幾個(gè)方面：

4.1相關(guān)法規(guī)制度需要進(jìn)一步完善

目前政府采購范圍中還未納入公共服務(wù)，這就使得在制度層面缺乏相應(yīng)的法律制度保障。相比之下，香港有專門的《受資助非政府組織福利機(jī)構(gòu)的采購程序》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的存管理》、等法律制度，完善的法律制度為政府購買公共服務(wù)的發(fā)展提供了制度保證，而在我國與此相關(guān)的法律只有《政府采購法》，但是在具體的采購清單中，法律條文只將政府自身提供的必要公共服務(wù)列入了采購清單，而沒有將更為廣闊的政府購買公共服務(wù)內(nèi)容列入采購范圍，也未授予社會(huì)組織公共服務(wù)供應(yīng)商的合規(guī)資質(zhì)，所以在制度層面必須改進(jìn)政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系規(guī)定以保證政府購買公共服務(wù)納入法律的應(yīng)用范疇。

4.2公共服務(wù)購買范圍及數(shù)量偏小

目前公共服務(wù)購買無論從數(shù)量還是范圍上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)的需要。首先在購買公共服務(wù)的總量上還很小，在我國政府購買公共服務(wù)由于都還是處于摸索初始時(shí)期，由于民眾普遍認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府來提供，不放心、不接受社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，原來由政府公共部門提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，相關(guān)政府部門由于業(yè)務(wù)外包自身收入降低也就不具有積極性，這就造成從總量上看政府購買公共服務(wù)的規(guī)模普遍較小。目前政府購買公共服務(wù)已經(jīng)在很多范圍內(nèi)施行，但在購買范圍上仍然局限在特定的范圍內(nèi)，集中在養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)，就業(yè)等領(lǐng)域，許多領(lǐng)域還由政府大包大攬，未對(duì)社會(huì)組織開放進(jìn)入。

4.3政府購買公共服務(wù)流程有待規(guī)范

西方國家在開展政府購買公共服務(wù)中會(huì)對(duì)外公布相關(guān)預(yù)算，通過政府采購公開招標(biāo)合格的社會(huì)組織獲得相關(guān)的服務(wù)合同，并按照合同內(nèi)容的要求提供服務(wù)，政府根據(jù)合同要求對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估后付款。由于目前公眾很難獲知相關(guān)政府部門政府的政府采購資金預(yù)算，因而民非機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買公共服務(wù)的需求并不清晰。政府購買公共服務(wù)所采用的方式應(yīng)當(dāng)是通過政府采購的途徑進(jìn)行購買，這種采購?fù)ǔＲ蚤_放式競標(biāo)的方式進(jìn)行，在操作層面由于多種因素，部分政府部門在購買公共服務(wù)時(shí)并不是按照政府采購相關(guān)規(guī)定中所要求的方式操作。政府購買公共服務(wù)在監(jiān)管流程上也不夠規(guī)范，多是以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，相關(guān)政府部門在現(xiàn)行的條件下依然擁有對(duì)于政府購買公共服務(wù)的定價(jià)和服務(wù)效果評(píng)估等方面的權(quán)力，這樣在缺乏獨(dú)立監(jiān)督方的情況下很容易有尋租行為產(chǎn)生。

4.4政策協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

目前政府各部門在職能的劃分上仍存在職責(zé)不清晰的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致公共服務(wù)目標(biāo)及資金使用上不同程度存在著交叉的現(xiàn)象，這種交叉現(xiàn)象又會(huì)形成多頭管理的問題，多頭管理在具體操作中會(huì)降低公共服務(wù)的實(shí)際效率。社會(huì)組織在我國是新生事物，在社會(huì)還未放開的情況下其發(fā)展和生存具有一定的困難，而在目前政策下缺少政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資助，政府購買公共服務(wù)的服務(wù)提供商主要有兩類：收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)和非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)，收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)可以通過運(yùn)營收益來保證機(jī)構(gòu)自身的持續(xù)發(fā)展，而非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)由于非盈利性的本質(zhì)很難來維持自身的生存，目前政府的政策還沒有對(duì)社會(huì)組織可持續(xù)性生存的戰(zhàn)略規(guī)劃以及扶助性社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)資助，這種情況下政府就有必要給予相應(yīng)的配套資金支持，以保證社會(huì)組織的發(fā)展。

5提高政府購買服務(wù)的政策建議

5.1推進(jìn)購買模式轉(zhuǎn)變

由政府內(nèi)部提供服務(wù)向外包契約合同式公共服務(wù)管理的變革，外包契約合同制是一種將政府專營制度與市場競爭制度功能相結(jié)合的制度安排，這是一種優(yōu)質(zhì)高效的政府職能實(shí)現(xiàn)手段。相關(guān)政府部門通過合同競標(biāo)的方式，將公共服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)組織來實(shí)施，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的具體實(shí)施條件、雙方責(zé)任以及資金支付等項(xiàng)目均在合同中有詳細(xì)的規(guī)定。在合同化購買管理框架下，以公開公平競標(biāo)作為服務(wù)購買的一般原則，明確合同雙方主體，對(duì)于服務(wù)購買項(xiàng)目要有確定的目標(biāo)，但這種采購方式在現(xiàn)階段的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐還較少。面對(duì)民眾對(duì)于公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出多樣化的需求，以及政府服務(wù)職能變革的趨勢，相關(guān)政府部門應(yīng)逐步健全公共服務(wù)購買機(jī)制，積極促進(jìn)契約合同式公共服務(wù)購買模式的開展。

5.2促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育

政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是政府通過合同化模式將公共服務(wù)進(jìn)行外包，這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入服務(wù)供給市場，通過合同競標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn)市場競爭機(jī)制，通過市場化的手段提高服務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是擴(kuò)大競爭條件的重要前提，所以促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是公共服務(wù)質(zhì)量提升的重要保證，要向使得社會(huì)組織獲得長足的發(fā)展前提是開放社會(huì)組織，即社會(huì)團(tuán)體可以依法注冊(cè)成立，其次是通過相關(guān)法規(guī)來促進(jìn)社會(huì)組織健康成長，形成有積極有序的社會(huì)組織行業(yè)。在政策方面政府對(duì)社會(huì)組織要給予一定的支持，設(shè)立能力發(fā)展和專項(xiàng)基金，支持非營利組織能力的發(fā)展，同時(shí)政府對(duì)非營利組織的選擇和培育應(yīng)該堅(jiān)持適度原則。

5.3規(guī)范公共服務(wù)購買流程

規(guī)范公共服務(wù)購買流程首先要透明購買公共服務(wù)的預(yù)算，政府要通過向社會(huì)公布購買公共服務(wù)預(yù)算的具體內(nèi)容，提高采購資金預(yù)算的透明程度?！墩少彿ā分须m然對(duì)于采購中使用哪一種招標(biāo)方式都有明確的要求，同時(shí)也規(guī)范了政府采購的基本程序，但政府相關(guān)部門要根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)制定購買公共服務(wù)管理辦法來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的整個(gè)流程。

5.4健全購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

健全高效的監(jiān)督管理機(jī)制是對(duì)政府購買公共服務(wù)的有力監(jiān)督。在總結(jié)我國目前各級(jí)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，要從制度層面健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，這是政府提升購買公共服務(wù)水平的重要步驟。首先要建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，第三方監(jiān)督包括：社會(huì)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、外部專家監(jiān)督等。完善政府內(nèi)部監(jiān)督也是重要領(lǐng)域，一方面是政府資金管理部門對(duì)于購買公共服務(wù)合同的資金監(jiān)督；另一方面是購買公共服務(wù)的部門以及外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)質(zhì)量的績效監(jiān)督。隨著內(nèi)部監(jiān)督機(jī)與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制的逐步完善，政府購買公共服務(wù)才會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展。

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無錫市政府在政府購買服務(wù)中通過逐步摸索和完善，形成了政府購買公共服務(wù)的新機(jī)制，該機(jī)制以服務(wù)市民為重點(diǎn)，以市民滿意為準(zhǔn)則，充分調(diào)動(dòng)各方力量，合理配置社會(huì)資源，通過降低運(yùn)營成本提高了公共服務(wù)的效率與水平。無錫市于2005年底首先在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試點(diǎn)政府購買服務(wù)。2006年無錫市財(cái)政部門出臺(tái)了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政府文件，該文件明確了政府購買服務(wù)的試點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域，具體包括：環(huán)衛(wèi)清掃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、道路綠化養(yǎng)護(hù)、社區(qū)文化活動(dòng)等若干項(xiàng)目。

4政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存問題

在我國政府購買公共服務(wù)仍然屬于初始階段，長期以來由政府對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的大包大攬向政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)這一市場化方向轉(zhuǎn)化，無論對(duì)于政府還是對(duì)于社會(huì)組織來說都有不適應(yīng)的地方，在制度層面以及操作層面都有許多不足之處，目前存在的問題主要在以下幾個(gè)方面：

4.1相關(guān)法規(guī)制度需要進(jìn)一步完善

目前政府采購范圍中還未納入公共服務(wù)，這就使得在制度層面缺乏相應(yīng)的法律制度保障。相比之下，香港有專門的《受資助非政府組織福利機(jī)構(gòu)的采購程序》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的存管理》、等法律制度，完善的法律制度為政府購買公共服務(wù)的發(fā)展提供了制度保證，而在我國與此相關(guān)的法律只有《政府采購法》，但是在具體的采購清單中，法律條文只將政府自身提供的必要公共服務(wù)列入了采購清單，而沒有將更為廣闊的政府購買公共服務(wù)內(nèi)容列入采購范圍，也未授予社會(huì)組織公共服務(wù)供應(yīng)商的合規(guī)資質(zhì)，所以在制度層面必須改進(jìn)政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系規(guī)定以保證政府購買公共服務(wù)納入法律的應(yīng)用范疇。

4.2公共服務(wù)購買范圍及數(shù)量偏小

目前公共服務(wù)購買無論從數(shù)量還是范圍上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)的需要。首先在購買公共服務(wù)的總量上還很小，在我國政府購買公共服務(wù)由于都還是處于摸索初始時(shí)期，由于民眾普遍認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府來提供，不放心、不接受社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，原來由政府公共部門提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，相關(guān)政府部門由于業(yè)務(wù)外包自身收入降低也就不具有積極性，這就造成從總量上看政府購買公共服務(wù)的規(guī)模普遍較小。目前政府購買公共服務(wù)已經(jīng)在很多范圍內(nèi)施行，但在購買范圍上仍然局限在特定的范圍內(nèi)，集中在養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)，就業(yè)等領(lǐng)域，許多領(lǐng)域還由政府大包大攬，未對(duì)社會(huì)組織開放進(jìn)入。

4.3政府購買公共服務(wù)流程有待規(guī)范

西方國家在開展政府購買公共服務(wù)中會(huì)對(duì)外公布相關(guān)預(yù)算，通過政府采購公開招標(biāo)合格的社會(huì)組織獲得相關(guān)的服務(wù)合同，并按照合同內(nèi)容的要求提供服務(wù)，政府根據(jù)合同要求對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估后付款。由于目前公眾很難獲知相關(guān)政府部門政府的政府采購資金預(yù)算，因而民非機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買公共服務(wù)的需求并不清晰。政府購買公共服務(wù)所采用的方式應(yīng)當(dāng)是通過政府采購的途徑進(jìn)行購買，這種采購?fù)ǔＲ蚤_放式競標(biāo)的方式進(jìn)行，在操作層面由于多種因素，部分政府部門在購買公共服務(wù)時(shí)并不是按照政府采購相關(guān)規(guī)定中所要求的方式操作。政府購買公共服務(wù)在監(jiān)管流程上也不夠規(guī)范，多是以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，相關(guān)政府部門在現(xiàn)行的條件下依然擁有對(duì)于政府購買公共服務(wù)的定價(jià)和服務(wù)效果評(píng)估等方面的權(quán)力，這樣在缺乏獨(dú)立監(jiān)督方的情況下很容易有尋租行為產(chǎn)生。

4.4政策協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

目前政府各部門在職能的劃分上仍存在職責(zé)不清晰的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致公共服務(wù)目標(biāo)及資金使用上不同程度存在著交叉的現(xiàn)象，這種交叉現(xiàn)象又會(huì)形成多頭管理的問題，多頭管理在具體操作中會(huì)降低公共服務(wù)的實(shí)際效率。社會(huì)組織在我國是新生事物，在社會(huì)還未放開的情況下其發(fā)展和生存具有一定的困難，而在目前政策下缺少政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資助，政府購買公共服務(wù)的服務(wù)提供商主要有兩類：收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)和非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)，收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)可以通過運(yùn)營收益來保證機(jī)構(gòu)自身的持續(xù)發(fā)展，而非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)由于非盈利性的本質(zhì)很難來維持自身的生存，目前政府的政策還沒有對(duì)社會(huì)組織可持續(xù)性生存的戰(zhàn)略規(guī)劃以及扶助性社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)資助，這種情況下政府就有必要給予相應(yīng)的配套資金支持，以保證社會(huì)組織的發(fā)展。

5提高政府購買服務(wù)的政策建議

5.1推進(jìn)購買模式轉(zhuǎn)變

由政府內(nèi)部提供服務(wù)向外包契約合同式公共服務(wù)管理的變革，外包契約合同制是一種將政府專營制度與市場競爭制度功能相結(jié)合的制度安排，這是一種優(yōu)質(zhì)高效的政府職能實(shí)現(xiàn)手段。相關(guān)政府部門通過合同競標(biāo)的方式，將公共服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)組織來實(shí)施，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的具體實(shí)施條件、雙方責(zé)任以及資金支付等項(xiàng)目均在合同中有詳細(xì)的規(guī)定。在合同化購買管理框架下，以公開公平競標(biāo)作為服務(wù)購買的一般原則，明確合同雙方主體，對(duì)于服務(wù)購買項(xiàng)目要有確定的目標(biāo)，但這種采購方式在現(xiàn)階段的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐還較少。面對(duì)民眾對(duì)于公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出多樣化的需求，以及政府服務(wù)職能變革的趨勢，相關(guān)政府部門應(yīng)逐步健全公共服務(wù)購買機(jī)制，積極促進(jìn)契約合同式公共服務(wù)購買模式的開展。

5.2促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育

政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是政府通過合同化模式將公共服務(wù)進(jìn)行外包，這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入服務(wù)供給市場，通過合同競標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn)市場競爭機(jī)制，通過市場化的手段提高服務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是擴(kuò)大競爭條件的重要前提，所以促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是公共服務(wù)質(zhì)量提升的重要保證，要向使得社會(huì)組織獲得長足的發(fā)展前提是開放社會(huì)組織，即社會(huì)團(tuán)體可以依法注冊(cè)成立，其次是通過相關(guān)法規(guī)來促進(jìn)社會(huì)組織健康成長，形成有積極有序的社會(huì)組織行業(yè)。在政策方面政府對(duì)社會(huì)組織要給予一定的支持，設(shè)立能力發(fā)展和專項(xiàng)基金，支持非營利組織能力的發(fā)展，同時(shí)政府對(duì)非營利組織的選擇和培育應(yīng)該堅(jiān)持適度原則。

5.3規(guī)范公共服務(wù)購買流程

規(guī)范公共服務(wù)購買流程首先要透明購買公共服務(wù)的預(yù)算，政府要通過向社會(huì)公布購買公共服務(wù)預(yù)算的具體內(nèi)容，提高采購資金預(yù)算的透明程度?！墩少彿ā分须m然對(duì)于采購中使用哪一種招標(biāo)方式都有明確的要求，同時(shí)也規(guī)范了政府采購的基本程序，但政府相關(guān)部門要根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)制定購買公共服務(wù)管理辦法來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的整個(gè)流程。

5.4健全購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

健全高效的監(jiān)督管理機(jī)制是對(duì)政府購買公共服務(wù)的有力監(jiān)督。在總結(jié)我國目前各級(jí)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，要從制度層面健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，這是政府提升購買公共服務(wù)水平的重要步驟。首先要建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，第三方監(jiān)督包括：社會(huì)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、外部專家監(jiān)督等。完善政府內(nèi)部監(jiān)督也是重要領(lǐng)域，一方面是政府資金管理部門對(duì)于購買公共服務(wù)合同的資金監(jiān)督；另一方面是購買公共服務(wù)的部門以及外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)質(zhì)量的績效監(jiān)督。隨著內(nèi)部監(jiān)督機(jī)與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制的逐步完善，政府購買公共服務(wù)才會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2]顧平安.推進(jìn)政府公共服務(wù)的合同管理[J].理論研究，2008，（18）.

[3]賈西津.中國政府購買公共服務(wù)研究終期報(bào)告[R].中國社會(huì)組織網(wǎng)，2009.

[4]韓俊魁.當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較，2009，（6）.

[5]楊寶.政府購買公共服務(wù)模式的中外比較及啟示[J].甘肅理論學(xué)刊，2011，（1）.

無錫市政府在政府購買服務(wù)中通過逐步摸索和完善，形成了政府購買公共服務(wù)的新機(jī)制，該機(jī)制以服務(wù)市民為重點(diǎn)，以市民滿意為準(zhǔn)則，充分調(diào)動(dòng)各方力量，合理配置社會(huì)資源，通過降低運(yùn)營成本提高了公共服務(wù)的效率與水平。無錫市于2005年底首先在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試點(diǎn)政府購買服務(wù)。2006年無錫市財(cái)政部門出臺(tái)了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政府文件，該文件明確了政府購買服務(wù)的試點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域，具體包括：環(huán)衛(wèi)清掃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、道路綠化養(yǎng)護(hù)、社區(qū)文化活動(dòng)等若干項(xiàng)目。

4政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存問題

在我國政府購買公共服務(wù)仍然屬于初始階段，長期以來由政府對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的大包大攬向政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)這一市場化方向轉(zhuǎn)化，無論對(duì)于政府還是對(duì)于社會(huì)組織來說都有不適應(yīng)的地方，在制度層面以及操作層面都有許多不足之處，目前存在的問題主要在以下幾個(gè)方面：

4.1相關(guān)法規(guī)制度需要進(jìn)一步完善

目前政府采購范圍中還未納入公共服務(wù)，這就使得在制度層面缺乏相應(yīng)的法律制度保障。相比之下，香港有專門的《受資助非政府組織福利機(jī)構(gòu)的采購程序》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的存管理》、等法律制度，完善的法律制度為政府購買公共服務(wù)的發(fā)展提供了制度保證，而在我國與此相關(guān)的法律只有《政府采購法》，但是在具體的采購清單中，法律條文只將政府自身提供的必要公共服務(wù)列入了采購清單，而沒有將更為廣闊的政府購買公共服務(wù)內(nèi)容列入采購范圍，也未授予社會(huì)組織公共服務(wù)供應(yīng)商的合規(guī)資質(zhì)，所以在制度層面必須改進(jìn)政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系規(guī)定以保證政府購買公共服務(wù)納入法律的應(yīng)用范疇。

4.2公共服務(wù)購買范圍及數(shù)量偏小

目前公共服務(wù)購買無論從數(shù)量還是范圍上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)的需要。首先在購買公共服務(wù)的總量上還很小，在我國政府購買公共服務(wù)由于都還是處于摸索初始時(shí)期，由于民眾普遍認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府來提供，不放心、不接受社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，原來由政府公共部門提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，相關(guān)政府部門由于業(yè)務(wù)外包自身收入降低也就不具有積極性，這就造成從總量上看政府購買公共服務(wù)的規(guī)模普遍較小。目前政府購買公共服務(wù)已經(jīng)在很多范圍內(nèi)施行，但在購買范圍上仍然局限在特定的范圍內(nèi)，集中在養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)，就業(yè)等領(lǐng)域，許多領(lǐng)域還由政府大包大攬，未對(duì)社會(huì)組織開放進(jìn)入。

4.3政府購買公共服務(wù)流程有待規(guī)范

西方國家在開展政府購買公共服務(wù)中會(huì)對(duì)外公布相關(guān)預(yù)算，通過政府采購公開招標(biāo)合格的社會(huì)組織獲得相關(guān)的服務(wù)合同，并按照合同內(nèi)容的要求提供服務(wù)，政府根據(jù)合同要求對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估后付款。由于目前公眾很難獲知相關(guān)政府部門政府的政府采購資金預(yù)算，因而民非機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買公共服務(wù)的需求并不清晰。政府購買公共服務(wù)所采用的方式應(yīng)當(dāng)是通過政府采購的途徑進(jìn)行購買，這種采購?fù)ǔＲ蚤_放式競標(biāo)的方式進(jìn)行，在操作層面由于多種因素，部分政府部門在購買公共服務(wù)時(shí)并不是按照政府采購相關(guān)規(guī)定中所要求的方式操作。政府購買公共服務(wù)在監(jiān)管流程上也不夠規(guī)范，多是以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，相關(guān)政府部門在現(xiàn)行的條件下依然擁有對(duì)于政府購買公共服務(wù)的定價(jià)和服務(wù)效果評(píng)估等方面的權(quán)力，這樣在缺乏獨(dú)立監(jiān)督方的情況下很容易有尋租行為產(chǎn)生。

4.4政策協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

目前政府各部門在職能的劃分上仍存在職責(zé)不清晰的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致公共服務(wù)目標(biāo)及資金使用上不同程度存在著交叉的現(xiàn)象，這種交叉現(xiàn)象又會(huì)形成多頭管理的問題，多頭管理在具體操作中會(huì)降低公共服務(wù)的實(shí)際效率。社會(huì)組織在我國是新生事物，在社會(huì)還未放開的情況下其發(fā)展和生存具有一定的困難，而在目前政策下缺少政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資助，政府購買公共服務(wù)的服務(wù)提供商主要有兩類：收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)和非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)，收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)可以通過運(yùn)營收益來保證機(jī)構(gòu)自身的持續(xù)發(fā)展，而非收益性社會(huì)機(jī)構(gòu)由于非盈利性的本質(zhì)很難來維持自身的生存，目前政府的政策還沒有對(duì)社會(huì)組織可持續(xù)性生存的戰(zhàn)略規(guī)劃以及扶助性社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)資助，這種情況下政府就有必要給予相應(yīng)的配套資金支持，以保證社會(huì)組織的發(fā)展。

5提高政府購買服務(wù)的政策建議

5.1推進(jìn)購買模式轉(zhuǎn)變

由政府內(nèi)部提供服務(wù)向外包契約合同式公共服務(wù)管理的變革，外包契約合同制是一種將政府專營制度與市場競爭制度功能相結(jié)合的制度安排，這是一種優(yōu)質(zhì)高效的政府職能實(shí)現(xiàn)手段。相關(guān)政府部門通過合同競標(biāo)的方式，將公共服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)組織來實(shí)施，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的具體實(shí)施條件、雙方責(zé)任以及資金支付等項(xiàng)目均在合同中有詳細(xì)的規(guī)定。在合同化購買管理框架下，以公開公平競標(biāo)作為服務(wù)購買的一般原則，明確合同雙方主體，對(duì)于服務(wù)購買項(xiàng)目要有確定的目標(biāo)，但這種采購方式在現(xiàn)階段的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐還較少。面對(duì)民眾對(duì)于公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出多樣化的需求，以及政府服務(wù)職能變革的趨勢，相關(guān)政府部門應(yīng)逐步健全公共服務(wù)購買機(jī)制，積極促進(jìn)契約合同式公共服務(wù)購買模式的開展。

5.2促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育

政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是政府通過合同化模式將公共服務(wù)進(jìn)行外包，這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入服務(wù)供給市場，通過合同競標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn)市場競爭機(jī)制，通過市場化的手段提高服務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是擴(kuò)大競爭條件的重要前提，所以促進(jìn)社會(huì)組織的生存與發(fā)展是公共服務(wù)質(zhì)量提升的重要保證，要向使得社會(huì)組織獲得長足的發(fā)展前提是開放社會(huì)組織，即社會(huì)團(tuán)體可以依法注冊(cè)成立，其次是通過相關(guān)法規(guī)來促進(jìn)社會(huì)組織健康成長，形成有積極有序的社會(huì)組織行業(yè)。在政策方面政府對(duì)社會(huì)組織要給予一定的支持，設(shè)立能力發(fā)展和專項(xiàng)基金，支持非營利組織能力的發(fā)展，同時(shí)政府對(duì)非營利組織的選擇和培育應(yīng)該堅(jiān)持適度原則。

5.3規(guī)范公共服務(wù)購買流程

規(guī)范公共服務(wù)購買流程首先要透明購買公共服務(wù)的預(yù)算，政府要通過向社會(huì)公布購買公共服務(wù)預(yù)算的具體內(nèi)容，提高采購資金預(yù)算的透明程度。《政府采購法》中雖然對(duì)于采購中使用哪一種招標(biāo)方式都有明確的要求，同時(shí)也規(guī)范了政府采購的基本程序，但政府相關(guān)部門要根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)制定購買公共服務(wù)管理辦法來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的整個(gè)流程。

5.4健全購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

健全高效的監(jiān)督管理機(jī)制是對(duì)政府購買公共服務(wù)的有力監(jiān)督。在總結(jié)我國目前各級(jí)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，要從制度層面健全相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，這是政府提升購買公共服務(wù)水平的重要步驟。首先要建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，第三方監(jiān)督包括：社會(huì)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、外部專家監(jiān)督等。完善政府內(nèi)部監(jiān)督也是重要領(lǐng)域，一方面是政府資金管理部門對(duì)于購買公共服務(wù)合同的資金監(jiān)督；另一方面是購買公共服務(wù)的部門以及外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)質(zhì)量的績效監(jiān)督。隨著內(nèi)部監(jiān)督機(jī)與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制的逐步完善，政府購買公共服務(wù)才會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

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