湖北新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)一體化發(fā)展對(duì)策研究

嚴(yán)雄飛

摘? 要：湖北城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)一體化發(fā)展存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)規(guī)模小而分散，且“空心化”趨勢(shì)，而小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差，綜合承載能力低下等問題。因此，應(yīng)從新農(nóng)村社區(qū)功能定位、規(guī)模、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、村落文物古跡保護(hù)及歷史傳承等方面推進(jìn)湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。完善湖北城鄉(xiāng)空間格局。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，把新農(nóng)村建設(shè)視為城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)組成部分，建成 “具有城鎮(zhèn)生活品質(zhì)”的新型社區(qū)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;新農(nóng)村建設(shè);城鄉(xiāng)一體化

湖北正處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須對(duì)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行定位，以此，保持好特有的鄉(xiāng)土氣息和歷史文化特色，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村一體化發(fā)展。本文從新農(nóng)村社區(qū)功能定位、規(guī)模、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、村落文物古跡保護(hù)及歷史傳承等方面提出優(yōu)化湖北城鄉(xiāng)一體化路徑的對(duì)策。

一、湖北城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)一體化發(fā)展的主要問題

（一）湖北城鄉(xiāng)發(fā)展不失均衡。首先湖北農(nóng)村發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)人均收入增長(zhǎng)一直高于農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)。從1980年到2013年，農(nóng)民人均純收入由169.96元增加到8867元，年均增長(zhǎng)12.42%，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由413.7元增加到22906元，年均增長(zhǎng)12.66%。

城鎮(zhèn)人均收入當(dāng)初的基數(shù)較高，是農(nóng)民純收入基數(shù)的2.43倍，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長(zhǎng)速度又高0.24個(gè)百分點(diǎn)，使城鄉(xiāng)人均收入的絕對(duì)差額逐步加大。1980年至2013年間，盡管農(nóng)民純收入實(shí)現(xiàn)了較高速度增長(zhǎng)，達(dá)年均12.42%，當(dāng)初基數(shù)較低，加之年均增長(zhǎng)速度也低，使得農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入差距越來越大。從1980年到2013年的33年間城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距又?jǐn)U大了0.15倍，由2.43倍擴(kuò)大到2.58倍。我省鄉(xiāng)村居民點(diǎn)本來就布局比較分散，規(guī)模也不大，大量農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，必然導(dǎo)致一些村莊實(shí)際居住人口急劇減少，導(dǎo)致農(nóng)村大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套閑置浪費(fèi)，出現(xiàn)了“空心村”。

二是湖北對(duì)城鄉(xiāng)如何差異化發(fā)展缺乏明確的定位及指導(dǎo)性要求。我省人口眾多，除水利資源外，人多地少，土地資源緊缺，各種礦藏資源都相對(duì)短缺，必須合理地規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展，尤其是指導(dǎo)城鄉(xiāng)有差異化地科學(xué)發(fā)展。比如農(nóng)村應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮支持城市發(fā)展的三大保障功能，即糧食安全保障、生態(tài)安全保障和環(huán)境安全保障。大中城市和城鎮(zhèn)密集的地區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)是加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)城市綜合承載能力，在產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、技術(shù)進(jìn)步方面起引領(lǐng)作用，反哺、支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和進(jìn)步。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，大量城市、工業(yè)和社會(huì)資本紛紛進(jìn)軍農(nóng)村，農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)了多元化的投資主體、多樣化的建設(shè)類型，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)提供了契機(jī)，但新農(nóng)村建設(shè)不是照搬城鎮(zhèn)模式簡(jiǎn)單的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，在小城鎮(zhèn)建設(shè)上也不能簡(jiǎn)單地套用大中城市的規(guī)劃模式，不能只是盲目追求鎮(zhèn)區(qū)空間規(guī)模的擴(kuò)張。

（二）城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距大。一是規(guī)劃水平不高，城鎮(zhèn)管理缺位。湖北省從2005年底至2009年底開展了新一輪的小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制，但相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制質(zhì)量和水平還不是太高，不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，其科學(xué)性和前瞻性不夠，缺乏統(tǒng)籌考慮和區(qū)域性的視野。湖北省委省政府于2010年出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》，對(duì)小城鎮(zhèn)尤其是特色鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作提出了新的更高要求，但只有1/3的小城鎮(zhèn)按照新的要求主動(dòng)修編規(guī)劃。有不少城鎮(zhèn)無視規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，加之管理機(jī)構(gòu)缺位，在建設(shè)中隨意改動(dòng)規(guī)劃，甚至是先建設(shè)后規(guī)劃、邊建設(shè)邊規(guī)劃，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)總體布局雜亂無序，缺乏前瞻性。二是湖北城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，集聚能力不強(qiáng)。目前，湖北省共有739個(gè)建制鎮(zhèn)，其中一般建制鎮(zhèn)694個(gè)，縣市區(qū)政府所在地建制鎮(zhèn)45個(gè)。全省建制鎮(zhèn)建成區(qū)總?cè)丝?398萬人，其中縣市區(qū)政府所在地建制鎮(zhèn)人口542萬人，一般建制鎮(zhèn)人口855.9萬人，鎮(zhèn)均1.24萬人。全省鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬人以上的一般建制鎮(zhèn)46個(gè)，占一般建制鎮(zhèn)6.22%。湖北多數(shù)建制鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍很小，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，城鎮(zhèn)功能不全，缺乏應(yīng)有的吸引力和輻射力，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展無后勁。三是基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏應(yīng)有的投入。發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)人均道路面積13平方米以上，供水普及率85%以上，污水處理率50%以上。湖北省建制鎮(zhèn)截止到2011年底，人均道路面積12.5平方米，供水普及率82.96%，排水管道密度5.18公里/平方公里，污水集中處理率9.69%，生活垃圾無害化處理率7.70%，

（三）公共設(shè)施水平較低，農(nóng)村住房制度尚未得到重視。不愿在小城鎮(zhèn)安心居住的重要原因之一是學(xué)校和醫(yī)療設(shè)施及服務(wù)水平較低。商業(yè)文化體育等設(shè)施也無法滿足居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求。幾乎沒有公園及休憩的公共綠地。鎮(zhèn)容管理是比較薄弱的，違規(guī)違章私自亂搭亂建鎮(zhèn)容顯得雜亂無章、污水亂排導(dǎo)致的惡臭，還有噪音等加劇了居住環(huán)境的惡化。農(nóng)村現(xiàn)行的住房基本制度是以“一戶一宅”為原則，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所無償提供的宅基地上，農(nóng)戶自行建設(shè)自有自住房屋的制度。它保障了農(nóng)民“居者有其屋”的居住權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，但政府沒有從制度層面對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益予以應(yīng)有確權(quán)保護(hù)，加之，農(nóng)房建設(shè)的技術(shù)服務(wù)力量嚴(yán)重不足，缺乏對(duì)農(nóng)房建設(shè)服務(wù)與管理的監(jiān)管，使農(nóng)村住房的居住安全和產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題較大。

二、湖北新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展的對(duì)策

（二）合理構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局。要按照湖北新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化一體化的發(fā)展的思路，貫穿集約、智能、低碳、綠色的理念，在地域空間上，將城鄉(xiāng)發(fā)展作為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體，進(jìn)行梯級(jí)層次的規(guī)劃與建設(shè)。即從大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化的新農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行一體化的規(guī)劃與建設(shè)。如進(jìn)行湖北新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)一體化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與建設(shè)、城鎮(zhèn)與新農(nóng)村社區(qū)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

在構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局時(shí)，要依據(jù)湖北大中城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村社區(qū)的人文地理、山水風(fēng)光等特色進(jìn)行發(fā)展定位，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)，讓城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

在構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局時(shí)，還要充分統(tǒng)籌通向發(fā)展，形成一種城鄉(xiāng)相互支撐、互為依托的和諧空間格局。即新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模要充分考慮自身建設(shè)的布局、特色及規(guī)模，又要預(yù)測(cè)到慮城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村人口吸納影響，避免新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可能出現(xiàn)的大量空巢或空置的浪費(fèi)現(xiàn)象，為城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)留一定的空間和人力資源。湖北城鎮(zhèn)化模式選擇、城鎮(zhèn)布局要與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，使新農(nóng)村建設(shè)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)組成部分，相互促進(jìn)，相得益彰。既要避免湖北城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的排斥現(xiàn)象，又為農(nóng)村社區(qū)準(zhǔn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提供支撐與便利。

（二）完善湖北“新型城鎮(zhèn)+新農(nóng)村社區(qū)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式就是要將新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)布局發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，把新農(nóng)村建設(shè)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)組成部分或延伸部分，把新農(nóng)村社區(qū)建成類似于“城鎮(zhèn)社區(qū)”或“小衛(wèi)星城”一樣的區(qū)域。也就是說新農(nóng)村社區(qū)具有城鎮(zhèn)社區(qū)的基本功能功能，要朝著農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。因此，湖北新農(nóng)村社區(qū)既要具備一定的城鎮(zhèn)生活品質(zhì)，又要保持濃郁的鄉(xiāng)土氣息和自然風(fēng)光，還要傳承鄉(xiāng)村歷史文化，是一個(gè)多種功能的農(nóng)民生活基地和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生產(chǎn)基地。

新農(nóng)村社區(qū)應(yīng)逐步按統(tǒng)一的規(guī)格集中連片建設(shè)，減少宅基地占地面積，并盡可能將耕地連片集中便于集約化經(jīng)營(yíng)。在建設(shè)中既要注意鄉(xiāng)土文化的傳承延續(xù)，鄉(xiāng)村建筑風(fēng)格、文物古跡、民風(fēng)民俗等歷史文化保護(hù)，又要做到人與自然的和諧，保持應(yīng)有的田園山水風(fēng)光、鄉(xiāng)土氣息，還要進(jìn)行城鎮(zhèn)化似的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使新農(nóng)村社區(qū)具有與小城鎮(zhèn)生活方式與習(xí)性等相近似的生活品質(zhì)。如主要道路的硬化、供水供電及污水排放與處理、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，文化教育、娛樂、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。這樣的新農(nóng)村社區(qū)既能能承接城鎮(zhèn)化的延伸輻射功能，支持城鎮(zhèn)的發(fā)展，避免城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的排斥現(xiàn)象，為城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)留或騰空間，又能保持農(nóng)村居民傳統(tǒng)的居住方式，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)提供便利?？梢员苊夂背青l(xiāng)一體化的兩難現(xiàn)象：一是避免湖北城鎮(zhèn)化擴(kuò)張對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的排斥現(xiàn)象，帶來城鎮(zhèn)化規(guī)模過度擴(kuò)張的“大城市病”;二是避免新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模失度導(dǎo)致的社區(qū)“空心化”的閑置浪費(fèi)。

（三）湖北新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展保障體系建設(shè)。一是發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃作用，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的引導(dǎo)，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)水平。二是制定促進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的扶持政策，合理確定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展功能和發(fā)展目標(biāo)，提高中小城市和小城鎮(zhèn)的承載力和吸引力。把中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展與區(qū)域中心城市功能提升、人口合理集聚和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，積極開展縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，將政府支配的公共資源優(yōu)先向重點(diǎn)鎮(zhèn)配置，加強(qiáng)中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。三是建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施一體化、均等化。以改善農(nóng)村人居生活質(zhì)量為重點(diǎn)，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放到農(nóng)村地區(qū)，重點(diǎn)搞好農(nóng)村村莊內(nèi)部的道路、供水、生活用能和信息化等工程建設(shè)。

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