貴州省錦屏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

彭漫莉，楊 柳，范潤(rùn)婷，陳鵬麗，羅安桃

(1.貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴州貴陽 550025;2.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽 550025)

在我國(guó)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)的不斷壯大，農(nóng)民逐漸由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，土地流轉(zhuǎn)及其研究應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)內(nèi)外有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱土地流轉(zhuǎn))的研究主要集中在數(shù)量、方式、流轉(zhuǎn)行為影響因素及農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿等方面［1］。全國(guó)各地根據(jù)其地域特點(diǎn)孕育出不同的流轉(zhuǎn)模式，其中較為有效的模式有:嘉興的“兩分兩換”模式［2］、山西模式［3］、廣東模式［4］等，為土地流轉(zhuǎn)政策的不斷完善提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一些學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)地制度實(shí)施情況具有區(qū)域差異性，導(dǎo)致了各地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育出現(xiàn)了明顯的差異，其中東北地區(qū)及東部沿海地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)行為較中西部地區(qū)成熟、流轉(zhuǎn)體制也更完善［5］。還有一些學(xué)者針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的空間分異特點(diǎn)劃分了土地流轉(zhuǎn)空間分異的級(jí)別等［6］。

雖然西部地區(qū)的貴州省出現(xiàn)了一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，但由于其落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和小農(nóng)觀念，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低下。而現(xiàn)今針對(duì)貴州省土地流轉(zhuǎn)的研究大多數(shù)集中在貴陽市［7］、遵義市［8］、銅仁地區(qū)［9］等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、流轉(zhuǎn)體制較為成熟的地區(qū)，很少有學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、流轉(zhuǎn)較混亂的偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行研究?；诖?，本文對(duì)貴州省黔東南苗族侗族自治區(qū)錦屏縣敦寨鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)查研究，分析該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中的不足之處，提出解決方法，為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)體制提供參考。

1 研究區(qū)域

貴州省黔東南苗族侗族自治區(qū)錦屏縣敦寨鎮(zhèn)位于錦屏縣境東南部，距離縣城37 km，為中山河谷盆壩地形。地勢(shì)東南高峻，西南低平，中間為亮江河谷地帶，森林覆蓋率高，是錦屏縣主要的糧油、蔬菜和水果產(chǎn)地之一。本文主要對(duì)敦寨鎮(zhèn)的敦寨村、龍池村和三合村分別進(jìn)行問卷調(diào)查，共計(jì)發(fā)放300份問卷，收回并剔除無效問卷后得有效問卷103份，各村問卷比例見圖1。

圖1 調(diào)查3個(gè)村的有效問卷比例

2 土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶意愿

受農(nóng)戶自身觀念與社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，農(nóng)戶的意愿在土地流轉(zhuǎn)中起到先導(dǎo)性的作用［10］。

對(duì)3個(gè)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿各有差異。表1顯示，敦寨村和三合村農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，特別是三合村。主要原因是土地資源較豐富(敦寨村總面積1 091.96 hm2，其中耕地108.15 hm2，耕地面積占總面積的9.9%。三合村土地總面積439.92 hm2，其中耕地77.2 hm2，耕地面積占總面積的17.6%)，外出務(wù)工人員較多，農(nóng)戶有大量土地可供流轉(zhuǎn)。部分農(nóng)戶將閑置土地承租給金星果樹農(nóng)場(chǎng)，并持有一定的股權(quán)，而農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)效益較好，農(nóng)戶每年可以從農(nóng)場(chǎng)獲得收益，適當(dāng)增加家庭收入。

表1 調(diào)查3個(gè)村農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿 %

相反地，龍池村有48%的農(nóng)戶不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，其原因主要有3點(diǎn):首先，龍池村的耕地資源緊缺 (龍池村土地面積1 072.98 hm2，其中耕地101.18 hm2，耕地面積僅占土地總面積的9.4%)，農(nóng)戶缺少土地耕種;第二，龍池村也有許多農(nóng)戶將土地承租給萬畝果樹農(nóng)場(chǎng)，并入了股，但農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)效益較三合村金星農(nóng)場(chǎng)低，使得一些農(nóng)戶覺得流轉(zhuǎn)土地不能改善家庭收入、生活得不到保障;第三，由于政府在未征求農(nóng)戶意愿的情況下，采取強(qiáng)制行為進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并由村干部直接與承租方簽訂書面合同，給農(nóng)戶的合法權(quán)益帶來侵害，因此農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)非常排斥。

土地相關(guān)知識(shí)的不斷普及使農(nóng)民普遍接受土地流轉(zhuǎn)，其參與程度與土地資源數(shù)量、流轉(zhuǎn)收益相關(guān)，即土地富余且流轉(zhuǎn)之后效益較好時(shí)，多數(shù)農(nóng)戶愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn);當(dāng)土地資源稀少，僅能滿足農(nóng)戶自己耕種，且土地權(quán)益得不到保障時(shí)，農(nóng)戶就不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3 土地流轉(zhuǎn)形式

經(jīng)調(diào)查，敦寨村、龍池村和三合村土地流轉(zhuǎn)形式多樣，主要采用轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、作價(jià)入股、互換等形式。

表2顯示，敦寨村的轉(zhuǎn)租率較高，為54%，其次轉(zhuǎn)包占21%，而互換比例最低，僅4%。這是因?yàn)槎卣逭诮⒐I(yè)園區(qū)，多數(shù)農(nóng)戶土地被征收，部分被征農(nóng)戶還有剩余土地，他們已不依靠農(nóng)業(yè)為生，而將剩余土地流轉(zhuǎn)。由于敦寨村的土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)戶之間的自發(fā)式流轉(zhuǎn)，雖流轉(zhuǎn)形式多樣，但每種形式的流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，且流轉(zhuǎn)周期較短，年限不固定。

表2 調(diào)查3個(gè)村農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)形式 %

龍池村和三合村的土地流轉(zhuǎn)形式主要是作價(jià)入股和土地承租返包，分別占流轉(zhuǎn)總面積的81%和76%。原因是龍池村與三合村村委分別組織農(nóng)戶將土地承租返包或作價(jià)入股給了龍池萬畝果樹農(nóng)場(chǎng)及金星果樹農(nóng)場(chǎng)，以便更合理地利用山地資源，促進(jìn)山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。而敦寨村由于缺少農(nóng)場(chǎng)企業(yè)參與流轉(zhuǎn)，故流轉(zhuǎn)形式較少。相對(duì)于三合村，龍池村和敦寨村的規(guī)模大且周期長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)年限一般為40年。

4 土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題

4.1 土地流轉(zhuǎn)締約形式不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)締約形式一般分為書面協(xié)議和口頭協(xié)議，不同的締約形式反映了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)時(shí)采取何種方式約束雙方。3個(gè)村的流轉(zhuǎn)締約協(xié)議類型如圖2。

圖2表明，三合村和龍池村的村民多數(shù)選擇書面協(xié)議，分別占94%和82%，而敦寨村則以口頭協(xié)議方式為主。農(nóng)戶采取不同的締約形式是與流轉(zhuǎn)形式密切相關(guān)的，龍池村和三合村主要由村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，并委托村委與轉(zhuǎn)入方簽訂書面協(xié)議，締約形式較為規(guī)范。但村集體與農(nóng)戶之間的締約卻僅以簽字同意為準(zhǔn)，合同內(nèi)容缺乏履約形式和違約責(zé)任，合同形式多不規(guī)范，易引發(fā)糾紛，且出現(xiàn)糾紛時(shí)也不便調(diào)解和裁決［11］。即使村集體有較強(qiáng)的法律意識(shí)，但也未很好地維護(hù)本集體農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)益。

圖2 調(diào)查3個(gè)村農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)締約協(xié)議類型

敦寨村的土地流轉(zhuǎn)形式以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)戶不了解法律流程，不懂如何依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，造成流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，甚至有的流轉(zhuǎn)是在親朋好友或鄰居之間進(jìn)行，一般都是采取口頭協(xié)議。3個(gè)村均出現(xiàn)口頭締約，年限不固定，大多是出租方 (轉(zhuǎn)包方)要求收回土地時(shí)便收回，法律界限不嚴(yán)，時(shí)間過長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生土地產(chǎn)權(quán)糾紛問題。

除了口頭與書面協(xié)議之外，在龍池村還存在一些沒有任何締約就進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情況，這較之口頭協(xié)議更為不利于土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

4.2 收益低且分配不均

農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是為了獲得更多的利益，然而在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶的利益很難得到有效的保障。

經(jīng)調(diào)查，3個(gè)村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，土地年均收入最低可至十幾元，最高為6 000元，差距很大;且總收入偏低，年均收入1 000元以下的比例分別為敦寨村50%，龍池村66%，三合村70%(表3)。

表3 調(diào)查3個(gè)村土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶年均收益比例 %

敦寨村流轉(zhuǎn)收益過低的成因主要是自發(fā)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、締約隨意;大部分農(nóng)戶雖實(shí)行有償流轉(zhuǎn)，但由于締約時(shí)對(duì)收益內(nèi)容沒有進(jìn)行協(xié)商，有的僅以幾擔(dān)大米沖抵流轉(zhuǎn)費(fèi)用，有的農(nóng)戶是與親友進(jìn)行流轉(zhuǎn)且不收取任何的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

龍池村和三合村采取自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶收益較低，而集體流轉(zhuǎn)雖然由村集體出面與果場(chǎng)企業(yè)簽訂了合同，但合同對(duì)農(nóng)戶的收益規(guī)定極大地?fù)p害了農(nóng)戶的利益，使得農(nóng)戶收益不高。

以龍池村果樹農(nóng)場(chǎng)的收益分配為例，龍池村土地集體流轉(zhuǎn)以土地作價(jià)入股和土地承租返包2種形式為主。若農(nóng)戶以作價(jià)入股參加土地流轉(zhuǎn)，果實(shí)成熟后由果場(chǎng)進(jìn)行買賣，然后將利潤(rùn)進(jìn)行分紅的，其分紅合同規(guī)定如下:從果苗定植后第5～10年內(nèi)，龍池果樹農(nóng)場(chǎng)每年發(fā)包給農(nóng)戶產(chǎn)果任務(wù)總數(shù)收入的8%付給甲方土地股 (鎮(zhèn)、村管理提成費(fèi)0.4%和0.6%，農(nóng)戶7%)，第11年后龍池農(nóng)場(chǎng)每年發(fā)包給農(nóng)戶產(chǎn)果任務(wù)總數(shù)收入的16%付給甲方土地股(鎮(zhèn)、村管理提成費(fèi)1%和2%，農(nóng)戶13%)，村、鎮(zhèn)管理費(fèi)統(tǒng)一由乙方 (萬畝果場(chǎng))扣交。龍池村民最低年份的土股費(fèi)為0.6元·hm-2，而最高年份的土股費(fèi)為1.53元·hm-2。且根據(jù)協(xié)議可知，在前5年，農(nóng)戶除獲得將原有土地承租給農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)償費(fèi)外，沒有任何其他收益，且在農(nóng)場(chǎng)后期經(jīng)營(yíng)中分派利潤(rùn)時(shí)，農(nóng)戶所得利潤(rùn)甚微。

若有農(nóng)戶進(jìn)行承租返包，土地中的果樹由自己打理并進(jìn)行收益，每年則以每株4元的承租價(jià)格上交給農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)不參與任何銷售環(huán)節(jié)。由于本鎮(zhèn)的購(gòu)買人群有限，收益很難保證。若當(dāng)年果實(shí)銷量不佳，或無買家前來定購(gòu)，農(nóng)戶只得自找銷路，這使地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶收益得不到保證。

4.3 政府村委角色失位

農(nóng)村基層組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，在土地流轉(zhuǎn)過程中具有相當(dāng)重要的地位。而在集體流轉(zhuǎn)過程中，許多村集體組織并未以農(nóng)戶的利益作為流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)，政府和村委的角色存在失位現(xiàn)象，主要存在以下幾點(diǎn)問題。

4.3.1 強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地

在以村集體為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)農(nóng)戶與村委意見不合的現(xiàn)象，有的村委不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承租關(guān)系，甚至將農(nóng)戶的土地進(jìn)行強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)。雖然村委流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)和做法各異，但在操作中都曲解甚至違背土地政策，將土地流轉(zhuǎn)作為增加農(nóng)村集體收入的手段，或者作為突出政績(jī)的形象工程，損害農(nóng)民利益。這些做法導(dǎo)致了農(nóng)戶與村委之間的沖突，甚至有的地區(qū)引發(fā)群體性事件，既不能為農(nóng)戶及村集體帶來可觀的收益，又不利于社會(huì)的和諧安定。

4.3.2 簽訂協(xié)議不合理

農(nóng)戶屬于弱勢(shì)群體，村委作為農(nóng)民代表，在簽訂協(xié)議過程中應(yīng)極力保護(hù)農(nóng)戶的利益不受侵犯。而在簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)，卻出現(xiàn)村委在未與農(nóng)戶協(xié)商好的情況下，直接和農(nóng)場(chǎng)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的現(xiàn)象。為使自身利益最大化，村委與農(nóng)場(chǎng)主故意將流轉(zhuǎn)協(xié)議的獲益方傾向于農(nóng)場(chǎng)，模糊甚至對(duì)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益不進(jìn)行約定，導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損，從而出現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)承租土地時(shí)補(bǔ)償較低，補(bǔ)償差距較大等情況。

4.3.3 村落間存在交流阻礙

據(jù)調(diào)查，龍池村與三合村毗鄰，三合村的土地資源豐富，外出農(nóng)戶較多，土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，而龍池村耕地資源緊缺，農(nóng)民對(duì)土地需求緊迫。由于兩村之間交流較少，信息不通暢，僅依靠鄰里親戚間進(jìn)行信息轉(zhuǎn)播，范圍狹隘，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，對(duì)提高土地利用效率極為不利。貴州省偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)都缺乏與外界的溝通交流平臺(tái)，村委只顧眼前利益，不為本村發(fā)展做長(zhǎng)期規(guī)劃，更沒創(chuàng)造與外界交流的機(jī)會(huì)，出現(xiàn)有地流轉(zhuǎn)不出去或者想通過流轉(zhuǎn)方式獲得土地卻無地可供的情況。

5 建議

由上述分析可知，敦寨村、龍池村和三合村的土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)收益不均、流轉(zhuǎn)土地時(shí)農(nóng)戶權(quán)益得不到保障等問題。針對(duì)以上問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

5.1 發(fā)揮村集體的帶頭作用

為使村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中起到帶頭作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)并宣傳相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)知識(shí)，提高村民的法律意識(shí);其次尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，避免出現(xiàn)違背農(nóng)戶意愿的強(qiáng)制性情況;再者，村集體應(yīng)建立良好的土地流轉(zhuǎn)溝通平臺(tái)，在農(nóng)戶與企業(yè)之間牽線，加強(qiáng)村落之間的聯(lián)系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn);最后，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，特別是在農(nóng)戶與企業(yè)之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，村集體應(yīng)幫助和協(xié)調(diào)農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，并保障農(nóng)戶的利益。

5.2 政府幫扶

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要有2個(gè)限制因素，一是土地流轉(zhuǎn)后的效益不高，二是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地后的收益不多［12］。針對(duì)這些問題，政府應(yīng)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行幫扶，加大對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的扶持力度。如提供相應(yīng)的技術(shù)支持、減免企業(yè)的相關(guān)稅費(fèi)、提供貸款支持等以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，政府應(yīng)推動(dòng)鼓勵(lì)實(shí)行各種流轉(zhuǎn)方式。如“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的土地租賃模式、“村集體+農(nóng)戶”合作經(jīng)營(yíng)模式和股份制模式［9］等，制定適宜當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)政策及評(píng)估政策，實(shí)施監(jiān)督與幫扶為一體的惠民政策。

5.3 建立完善的保障制度

在貴州，盡管農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)，如果農(nóng)村社會(huì)保障體系不建立，農(nóng)民仍然會(huì)把土地看作今后生活的唯一退路和保障，從而也會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行［13］。所以必須完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，完善農(nóng)戶的醫(yī)保、社保、低保等，讓農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地的同時(shí)沒有后顧之憂。這樣才能放心進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在富裕自己的同時(shí)，增加土地的利用效率。

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