經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府治理模式轉(zhuǎn)型

唐皇鳳

摘要：中國(guó)現(xiàn)行政府治理模式中存在的突出問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本障礙，其內(nèi)生的激勵(lì)機(jī)制偏差是誘發(fā)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本肇因，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中社會(huì)民生問(wèn)題長(zhǎng)期遭到嚴(yán)重忽視的重要原因。實(shí)現(xiàn)政府治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略重構(gòu)，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的相互促進(jìn)和良性互動(dòng)來(lái)優(yōu)化政府體系的結(jié)構(gòu)與功能，調(diào)整和變革現(xiàn)有的政績(jī)考核體系，是轉(zhuǎn)變中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最為重要的前提條件。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；包容性增長(zhǎng)；政府職能轉(zhuǎn)變；政績(jī)考核體系；政府治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）10-0010-05

經(jīng)濟(jì)體制改革雖然是與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最直接相關(guān)的改革，但政治體制改革卻是最能觸動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深層次“神經(jīng)”的改革①，是破除各種阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制障礙的重要保障。順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的推動(dòng)和指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略重構(gòu)。

一、從政治的高度深刻把握轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的

價(jià)值意義有效治理現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代國(guó)家最為基本的職能，在支撐和保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利進(jìn)行過(guò)程中汲取合法性資源是現(xiàn)代政治區(qū)別于傳統(tǒng)政治的重要表征。經(jīng)濟(jì)治理模式作為國(guó)家治理模式的有機(jī)構(gòu)成要件，不僅決定著一個(gè)國(guó)家治理模式的根本特質(zhì)和該國(guó)政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，而且經(jīng)濟(jì)治理的質(zhì)量和績(jī)效對(duì)該國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程具有至關(guān)重要的影響。著名現(xiàn)代化理論家艾森斯塔德認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題在發(fā)展和現(xiàn)代化方面居于首要地位，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)及其政治體制的存活和發(fā)展，保障現(xiàn)代化的延續(xù)、持續(xù)增長(zhǎng)，以及任何制度領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展都具有頭等重要的意義。②作為超大規(guī)模的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體，實(shí)行趕超戰(zhàn)略是中國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯必然，國(guó)家在動(dòng)員和分配社會(huì)資源中將長(zhǎng)期發(fā)揮決定性的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然市場(chǎng)和社會(huì)的力量在國(guó)家治理活動(dòng)中穩(wěn)步成長(zhǎng)，但執(zhí)政黨和政府依然主導(dǎo)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇和變革。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇蘊(yùn)涵著極其豐富的政治意義，只有從政治的高度深刻把握轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的價(jià)值意義，才能真正理解中國(guó)國(guó)家治理深層的內(nèi)在邏輯。

其一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于民生問(wèn)題的解決，為政治穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，由于新舊體制之間的斷裂與失衡，中國(guó)社會(huì)的利益和階層分化日益凸顯，收入差距、貧富懸殊明顯加劇，各種利益矛盾和社會(huì)沖突集中涌現(xiàn)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是要通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，消融城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和變革收入分配制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展和行業(yè)發(fā)展以達(dá)到縮小社會(huì)分化的目的。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過(guò)程，也是切實(shí)

解決就業(yè)、住房、教育、看病、養(yǎng)老和社會(huì)保障等民生問(wèn)題，讓改革發(fā)展成果由全體社會(huì)成員共享，推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的歷史過(guò)程。就普通百姓而言，民生問(wèn)題是最為實(shí)際的生存問(wèn)題，也是其評(píng)價(jià)執(zhí)政黨和政府的制度和政策最為重要的指標(biāo)。切實(shí)解決民生問(wèn)題，是有效鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、改善公共權(quán)威社會(huì)形象的重要前提，可以為大變革時(shí)代的政治穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

其二，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于發(fā)展和壯大中等收入階層，為中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的支撐力量。中等收入階層的發(fā)展與壯大是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)政治發(fā)展的積極力量。該階層的成員對(duì)主流價(jià)值與現(xiàn)存秩序有著較強(qiáng)的認(rèn)同感，是現(xiàn)存社會(huì)秩序重要的支撐力量。同時(shí)，他們往往具有較強(qiáng)的政治參與愿望和參與能力，對(duì)自由、平等、民主、法治、憲政、公正等現(xiàn)代政治價(jià)值有強(qiáng)烈的訴求，是國(guó)家治理現(xiàn)代化重要的推動(dòng)力量。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式意味著更好更快的發(fā)展，更有質(zhì)量和效益的發(fā)展，而GDP的增長(zhǎng)和人均收入的提高將會(huì)使相當(dāng)一部分人的收入水平達(dá)到中等收入階層的標(biāo)準(zhǔn)，從而擴(kuò)大該階層的規(guī)模和比重。在中國(guó)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于培育和發(fā)展中等收入階層，主要體現(xiàn)在：（1）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，導(dǎo)致大量新興職業(yè)的發(fā)展。如國(guó)有企業(yè)的壯大、私營(yíng)企業(yè)的涌現(xiàn)、外資企業(yè)的引入、第三產(chǎn)業(yè)比重的擴(kuò)大，都會(huì)形成龐大的白領(lǐng)階層和管理者階層，大量的中等收入階層正是從這些職業(yè)中產(chǎn)生的。（2）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更多依賴科技進(jìn)步和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，大力發(fā)展科技和教育，而現(xiàn)代教育的普及和科學(xué)技術(shù)的高度發(fā)展使得多數(shù)人有可能擁有進(jìn)入中等收入階層的知識(shí)水平、專業(yè)技能和社會(huì)資源。（3）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式意味著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而大量農(nóng)業(yè)人口流入城市就業(yè)和生活，客觀上有利于促進(jìn)城市居民職業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷以及文化素質(zhì)較高的城市居民進(jìn)入白領(lǐng)職業(yè)，城市中等收入階層的成長(zhǎng)將會(huì)進(jìn)一步加速。（4）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要切入點(diǎn)在于理順收入分配關(guān)系，推進(jìn)收入分配制度改革，這有利于限制高收入者的收入，提高最低工資水平，增加城鄉(xiāng)居民的收入，增大中等收入者的比重。中等收入階層的發(fā)展壯大不僅表明中國(guó)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)和財(cái)富分配方式的合理性和公正性，而且是重塑政治權(quán)力分配格局和有力支持中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性力量。

其三，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)執(zhí)政黨和政府的政治合法性。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于促進(jìn)各級(jí)政府官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀和權(quán)力觀。科學(xué)的政績(jī)觀和權(quán)力觀是各級(jí)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，變革傳統(tǒng)的政府行為模式和治理方式的重要前提。③轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要堅(jiān)持以人為本，積極轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府，很顯然，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，既是提升政府治理績(jī)效的基本途徑，也是助推政府治理模式現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要力量。在現(xiàn)代社會(huì)，政府治理績(jī)效是其政治合法性的主要來(lái)源，科學(xué)有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)國(guó)家治理績(jī)效的核心指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展影響到人們對(duì)社會(huì)制度、政府管理的評(píng)價(jià)和信心，是政治合法性的活水源泉。很顯然，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，謀求經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，有利于增強(qiáng)黨和政府的政治合法性。

當(dāng)前，中國(guó)既面臨后金融危機(jī)時(shí)代新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)革命浪潮加速興起、國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化進(jìn)程加速推進(jìn)的新機(jī)遇，也面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、資源環(huán)境約束加大、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)復(fù)雜的新挑戰(zhàn)。唯有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能為改革發(fā)展注入新動(dòng)力，才能為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和社會(huì)基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)行政府治理中存在的突出問(wèn)題

是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本障礙當(dāng)前，政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化過(guò)程存在市場(chǎng)機(jī)制不成熟、市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)秩序不健全、政府監(jiān)管責(zé)任存在嚴(yán)重的選擇性缺失等問(wèn)題。政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)不夠，過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)主體的決策權(quán)，過(guò)度地限制市場(chǎng)主體的權(quán)利范圍，從而阻礙市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。同時(shí)，政府宏觀調(diào)控乏力導(dǎo)致對(duì)重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資、環(huán)境污染等問(wèn)題的解決失效。④政府治理過(guò)程中存在的一系列突出問(wèn)題不僅造成市場(chǎng)作用和政府管理的真空地帶，產(chǎn)生大量危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治和社會(huì)問(wèn)題，而且導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變步履蹣跚和舉步維艱。

其一，現(xiàn)行政府治理模式中的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制偏差是誘發(fā)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本肇因。改革開(kāi)放以來(lái)，以GDP為核心的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為上級(jí)政府考核下級(jí)政府和官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，增加經(jīng)濟(jì)總量成為各級(jí)政府的基本發(fā)展戰(zhàn)略。地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升競(jìng)爭(zhēng)，成為官員激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有機(jī)互動(dòng)的關(guān)鍵因素。其中，上級(jí)政府的行政發(fā)包、量化考核、績(jī)效排名等政績(jī)因素在官員晉升中的決定性作用，地方分權(quán)、官員競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分成建構(gòu)的高度市場(chǎng)化的激勵(lì)方式，成為中國(guó)政府治理最突出的兩大特征。⑤在這種“政治錦標(biāo)賽”式的政府治理模式中，各級(jí)官員圍繞政績(jī)指標(biāo)而進(jìn)行逐級(jí)淘汰的晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，主要是GDP增長(zhǎng)率或者其他可度量的指標(biāo)，如財(cái)政收入、就業(yè)率、治安狀況、犯罪率、上訪率等。同時(shí)，上級(jí)政府部門(mén)往往采用“相對(duì)績(jī)效考核”的方式，誰(shuí)的相對(duì)績(jī)效高，獲得晉升的機(jī)會(huì)就較大。這種晉升競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的激勵(lì)偏差，集中體現(xiàn)為粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的長(zhǎng)期延續(xù)和嚴(yán)重忽視社會(huì)問(wèn)題的解決。⑥另外，干部任期制意味著各級(jí)官員面臨任期內(nèi)取得經(jīng)濟(jì)總量最大化的強(qiáng)大激勵(lì)，這種任期機(jī)會(huì)主義勢(shì)必造就地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的大量短期行為。一些地方政府官員很少依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，因?yàn)檫@種發(fā)展方式未必能在任期內(nèi)體現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，而粗放型的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張卻能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)。⑦因此，高消耗、高污染、高投入就成為一些地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要方式，政績(jī)工程、面子工程、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、違法占地、暴力強(qiáng)拆、國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象因而廣為存在。

其二，現(xiàn)行政府治理模式中的體制性缺陷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中社會(huì)民生問(wèn)題長(zhǎng)期遭到嚴(yán)重忽視的重要原因。在政治錦標(biāo)賽的治理模式下，如果某個(gè)問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)入官員政績(jī)考核的范圍，這個(gè)問(wèn)題自然不會(huì)得到地方官員應(yīng)有的重視。在以GDP為核心的考核機(jī)制中，官員對(duì)GDP或其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的重視基本替代了對(duì)社會(huì)問(wèn)題尤其是一系列民生問(wèn)題的關(guān)注。⑧在當(dāng)前的干部人事制度中，官員的人事任命權(quán)集中在上級(jí)黨委、政府手中，地方民眾對(duì)官員的考核與提拔影響甚微，地方官員更關(guān)注上級(jí)的意圖和規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)，而民眾偏好在官員政績(jī)中難以體現(xiàn)，這為忽視社會(huì)民生問(wèn)題提供了制度激勵(lì)。同時(shí)，官員的考核內(nèi)容是多任務(wù)和多目標(biāo)的，有些容易量化、容易考核，而有些不容易量化、短時(shí)期內(nèi)難以考核，但后者可能對(duì)一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義更為重大。面臨晉升激勵(lì)的地方官員，往往只關(guān)注容易被考核的指標(biāo)，對(duì)不容易考核但同樣重要的考核項(xiàng)目則缺少應(yīng)有的重視，從而使得社會(huì)民生領(lǐng)域內(nèi)的醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會(huì)保障等短期內(nèi)難以量化考核的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決。總之，由于縱向政府間的權(quán)限劃分不合理，特別是用人權(quán)與處事權(quán)不統(tǒng)一、權(quán)利與責(zé)任不一致的體制性困境，為地方官員忽視民意和民生問(wèn)題提供了制度激勵(lì)，是社會(huì)民生問(wèn)題長(zhǎng)期遭受忽視的重要原因。

其三，現(xiàn)行政府治理模式下的觀念束縛和職能轉(zhuǎn)變滯后是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要障礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要治理理念的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，需要科學(xué)合理的政績(jī)觀和權(quán)力觀作為價(jià)值理念的支撐。在當(dāng)前的地方治理實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏科學(xué)合理的權(quán)力觀，好大喜功、追名逐利、弄虛作假、脫離群眾、以權(quán)謀私等問(wèn)題不同程度地存在，嚴(yán)重阻礙了中央政府一系列轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的公共政策的有效貫徹落實(shí)。政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的掌舵者。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，首先需要政府積極推進(jìn)自身職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，以政府職能的轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái)，歷經(jīng)多次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能已發(fā)生了多方面的積極變化，全能主義的政府治理模式基本得以改變。但是，中央和地方政府的職能定位，以及政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系依舊沒(méi)有完全理順，政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)未能適應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求，并在經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐中暴露出一系列問(wèn)題，集中體現(xiàn)為以監(jiān)管越位、錯(cuò)位和缺位并存為主要表現(xiàn)形式的政府失靈。當(dāng)前，中國(guó)政府的職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置依然存在交叉重疊、政出多門(mén)、辦事效率不高等一系列問(wèn)題，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變。另外，政府主導(dǎo)的投資范圍過(guò)大和監(jiān)管面太寬，使得該管的領(lǐng)域反而顯得能力不足，導(dǎo)致諸多監(jiān)管真空地帶的形成，尤其在食品安全、社會(huì)誠(chéng)信、市場(chǎng)秩序等方面表現(xiàn)明顯，宏觀調(diào)控與監(jiān)管的有效性較差。在不該管或者涉及部分政府部門(mén)核心利益的領(lǐng)域，該向社會(huì)和市場(chǎng)主體下放的權(quán)力沒(méi)有下放，窒息了市場(chǎng)活力，束縛了社會(huì)主體的自治能力，在阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了國(guó)家治理績(jī)效。

三、以政府治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型助推

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要推進(jìn)政治和行政體制改革，通過(guò)政治和行政體制改革掃清經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的障礙，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)，是中國(guó)改革開(kāi)放、實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要經(jīng)驗(yàn)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，勢(shì)必要深化政府體制改革，構(gòu)建有中國(guó)特色的現(xiàn)代政府治理模式。唯有如此，方能贏得轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這場(chǎng)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”和“持久戰(zhàn)”的全面勝利。在治理現(xiàn)代化的中國(guó)場(chǎng)域中，政府治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)為優(yōu)化政府體系的結(jié)構(gòu)與功能，使之實(shí)現(xiàn)從管控型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從權(quán)力型政府向責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)變，從全能型政府向有限型政府的轉(zhuǎn)變，建設(shè)一個(gè)高質(zhì)量的現(xiàn)代政府治理體系。其中，構(gòu)建包容性增長(zhǎng)模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化現(xiàn)有的政績(jī)考核體系，不僅是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本保障，更是理順政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。政府治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)變中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本保證。

其一，構(gòu)建包容性增長(zhǎng)模式是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提與關(guān)鍵。包容性增長(zhǎng)意指在高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性、和諧性和可持續(xù)性，讓更廣泛的社會(huì)階層和普通民眾擁有共同分享發(fā)展成果的平等機(jī)會(huì)。體現(xiàn)在國(guó)家治理層面，包容性增長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的有機(jī)結(jié)合，更加注重社會(huì)民生和貧困問(wèn)題的解決，主張通過(guò)就業(yè)的充分化、勞動(dòng)關(guān)系的和諧化、社會(huì)分配的合理化，讓廣大社會(huì)成員能夠共享改革發(fā)展成果。構(gòu)建包容性增長(zhǎng)模式，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不僅是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略需要，也是有效促進(jìn)政治穩(wěn)定和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性條件和重要戰(zhàn)略舉措。構(gòu)建包容性增長(zhǎng)模式需多種轉(zhuǎn)型協(xié)同推進(jìn)：（1）建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的包容性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。充分利用價(jià)格杠桿、產(chǎn)業(yè)政策和其他手段，提高經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性；實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則；全面清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成、影響公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各種地方保護(hù)主義行為，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，全面優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管體系；不斷完善公共服務(wù)均等化，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域全面縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，采取有效措施減緩區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性；逐漸開(kāi)放和拓展民營(yíng)資本可以自由進(jìn)入的投資領(lǐng)域，切實(shí)增強(qiáng)市場(chǎng)配置資源的活力與效率。（2）完善社會(huì)治理機(jī)制，建設(shè)包容性社會(huì)體系。積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制、教育體制、社會(huì)保障體制、戶籍制度等方面的改革，使廣大人民群眾得到實(shí)惠。同時(shí)，通過(guò)持續(xù)的制度創(chuàng)新，增強(qiáng)政策與制度的公平性，全面建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，建立健全社會(huì)安全網(wǎng)。

其二，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。在當(dāng)下的中國(guó)，轉(zhuǎn)變政府職能是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。從傳統(tǒng)的管控型政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求，也是中國(guó)政府治道變革的基本趨向。轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革和創(chuàng)新行政管理方式，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的具體抓手。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的獨(dú)特背景下，中國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變包括：（1）積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革。大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，不斷縮減和弱化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的全面控制，各級(jí)政府由經(jīng)濟(jì)生活的直接參與者轉(zhuǎn)向市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。政府的職責(zé)和作用主要限定為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。（2）進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化地方政府的職能配置。根據(jù)“職能異構(gòu)”的原則合理配置中央政府、省級(jí)政府和各級(jí)地方政府獨(dú)特的職責(zé)權(quán)限。強(qiáng)化各級(jí)政府的公共服務(wù)職能。（3）進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。深化行政審批制度改革，最大限度減少各級(jí)政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)主體的生機(jī)與活力。（4）各級(jí)政府通過(guò)加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和各類公共服務(wù)的供給，全面正確履行政府職能。中央政府繼續(xù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，地方政府則需要在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面強(qiáng)化職責(zé)和提升能力。當(dāng)然，轉(zhuǎn)變政府職能和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。通過(guò)優(yōu)化政府職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作流程，構(gòu)建和完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和構(gòu)建現(xiàn)代政府治理模式的重要內(nèi)容。其中，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化與法治化，是中國(guó)機(jī)構(gòu)改革的重要突破口。而優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，積極探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革，按照政府治理現(xiàn)代化的要求重構(gòu)府際關(guān)系，則可為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供堅(jiān)實(shí)的治理根基。

其三，建立科學(xué)合理的政績(jī)考核體系是撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效杠桿。健全和完善政績(jī)考核體系是從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口。黨的十八屆三中全會(huì)決議明確指出：“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況?！雹岬胤秸恼?jī)考核要以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀為指導(dǎo)，既注重考核發(fā)展速度，更注重考核發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量；既注重考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，更注重考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展?fàn)顩r；既注重“顯績(jī)”，又注重“潛績(jī)”。在考核的內(nèi)容上，要建立科學(xué)的指標(biāo)體系，改變單純強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)的考核方式，反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，從更加綜合的角度進(jìn)行政績(jī)考核。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置中，應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的成本核算，如采用納入了環(huán)境污染和能源消耗成本的綠色GDP指標(biāo)就極為可??；在社會(huì)指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)突出對(duì)“人的發(fā)展”的重視。對(duì)于一些有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的約束性指標(biāo)（如節(jié)能減排），應(yīng)納入指標(biāo)體系并不斷增加其權(quán)重，嚴(yán)加考核并實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究，充分發(fā)揮這些指標(biāo)對(duì)于地方官員的約束效用。在考核方式上，改變由上級(jí)黨委政府單獨(dú)決定干部晉升的現(xiàn)狀，不斷增加人大、政協(xié)和普通民眾影響干部晉升的權(quán)重，積極探索和嘗試委托第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)或統(tǒng)計(jì)部門(mén)進(jìn)行地方治理滿意度的獨(dú)立調(diào)查，并將其作為分析官員政績(jī)的重要指標(biāo)，不斷增強(qiáng)民意在政績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式雖然首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，卻根源于深層次的社會(huì)政治問(wèn)題。一個(gè)具備充足治理能力的有效政府以及一個(gè)和諧團(tuán)結(jié)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、高效發(fā)展的堅(jiān)固制度外殼。⑩以政府為主體和主導(dǎo)的治理，仍然是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重心。中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的首要目標(biāo)，仍然是要構(gòu)建一個(gè)法治、效能、廉潔和可問(wèn)責(zé)的現(xiàn)代政府。大力加強(qiáng)現(xiàn)代政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，厘清政府—市場(chǎng)—社會(huì)三者之間的職能邊界，優(yōu)化政府治理體系和構(gòu)建現(xiàn)代政府治理模式，是順利推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本保證。

注釋

①李君如：《最能觸動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深層次神經(jīng)的是政治體制改革》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年4月5日。②[以色列]S.N.艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年，第57—58頁(yè)。③胡洪彬：《轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的政治學(xué)分析》，《嶺南學(xué)刊》2011年第2期。④陳明明：《治理現(xiàn)代化的中國(guó)意蘊(yùn)》，《人民論壇》2014年第10期。⑤參見(jiàn)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第89—92、204—224頁(yè)。⑥周育平、余超文：《轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的地方官員激勵(lì)與政府治理轉(zhuǎn)型》，《湖湘論壇》2011年第4期。⑦余超文：《轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的政治學(xué)分析——以地方政府官員的激勵(lì)為視角》，《桂海論叢》2011年第4期。⑧周育平：《矯正官員激勵(lì)偏差：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的政治學(xué)視角》，《文史博覽》（理論）2012年第2期。⑨《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。⑩景維民、張慧君、黃秋菊等：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化中的國(guó)家治理模式重構(gòu)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第4頁(yè)。

責(zé)任編輯：浩淼中州學(xué)刊2014年第10期推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的四個(gè)著力點(diǎn)2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10