政府間財政轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政支出行為影響的實證研究——基于241個民族扶貧縣的考察

李 丹，劉小川

（上海財經(jīng)大學 公共經(jīng)濟與管理學院，上海200433）

一、引 言

在財政分權(quán)體制下，民族多樣化引發(fā)的民族矛盾會抑制公共產(chǎn)品供給、阻礙經(jīng)濟增長，甚至導(dǎo)致財政崩潰或國家分裂（Bolton和 Roland，1997；Alesina，1999；Alesina和 Ferrara，2005；Bridgman，2008）。因此，財政分權(quán)體制下的多民族國家一般都實行針對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付政策，希望借此緩和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亞、德國和美國等OECD國家通過撥款援助計劃或一般性財政轉(zhuǎn)移支付手段照顧和扶持少數(shù)民族集中的地區(qū)（雷振揚和成艾華，2010）。

新中國成立以來，國家一直對民族地區(qū)實施財政補貼，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越來越大，制度也越來越完善。1999年，在調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算轉(zhuǎn)移支付中，調(diào)高了對民族地區(qū)的調(diào)整系數(shù)；2000年底，為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，設(shè)立了“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助”，建立了專門針對民族地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付制度；2002年，在所得稅分享體制改革中也明確規(guī)定新增收入主要用于西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付?？梢?，無論是中央還是省級政府，都在不斷加大對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度。

目前，不少國家實施了民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付政策，但對這類政策實施效果的實證分析并不多，更沒有學者分析轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政支出行為的影響，這導(dǎo)致相關(guān)政策的制定與實施得不到經(jīng)驗支持，影響了決策的科學性。因此，本文的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在分析對象上，本文首次以民族扶貧縣為研究對象，這既不是整個民族地區(qū)，也不是整個扶貧縣，而是同時滿足這兩者的民族扶貧縣，這是因為這些地區(qū)既享受國家對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)惠政策，也享受國家對扶貧縣的優(yōu)惠政策，財政支出行為的變化在這些地區(qū)更為顯著；第二，在分析的內(nèi)容上，本文不僅關(guān)注財政轉(zhuǎn)移支付總量對地方支出行為的影響，還從轉(zhuǎn)移支付增量的角度進行分析，并通過拆分分解的方式更加深入細致地分析各類財政轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政支出行為的影響；第三，任何政策所取得的效果必須通過地方政府的支出行為來實現(xiàn)，但理論界對這一問題的重視程度遠遠不夠，相關(guān)實證研究也不多，而地方政府的行為將直接影響轉(zhuǎn)移支付最終目標的實現(xiàn)，受益最多的民族扶貧縣是否會成為財政轉(zhuǎn)移支付的“重災(zāi)區(qū)”，這依賴于實證檢驗。

二、基于財政支出行為的文獻綜述

轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政支出的影響主要圍繞“粘蠅紙效應(yīng)（flypaper effect）”展開。早期的理論文獻認為不存在這種效應(yīng)，在完全理性的假設(shè)下，公共選擇模型表明一次性的無條件轉(zhuǎn)移支付相當于一定量的減稅，不會導(dǎo)致政府支出增加（Bradford和Otaes，1971）。然而，后來的實證研究卻發(fā)現(xiàn)上述結(jié)論并不成立。最早的研究是Gramlich（1969），他發(fā)現(xiàn)個人收入和轉(zhuǎn)移支付對政府支出的影響存在顯著差異，每增加1美元個人收入，政府支出增加0．02-0．05美元，而增加相同的轉(zhuǎn)移支付能夠使政府支出增加0．3美元，這表明地方政府對待財政轉(zhuǎn)移支付并沒有像對待本地稅收收入那樣珍惜（Oates，1994）。后來有大量文獻利用不同的數(shù)據(jù)對此進行檢驗，Case（1993）利用美國的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)存在“粘蠅紙效應(yīng)”；Spahn（1979）利用澳大利亞州一級政府的數(shù)據(jù)證明該國也存在明顯的“粘蠅紙效應(yīng)”。Karnik和Lalvani（2008）利用印度243個城市地方政府的橫截面數(shù)據(jù)證明了印度同樣存在粘“蠅紙效應(yīng)”，并指出廣義上的公共產(chǎn)品相較于核心公共產(chǎn)品而言的“粘蠅紙效應(yīng)”更強。

國內(nèi)學者范子英和張軍（2010）發(fā)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付會產(chǎn)生非常強的“粘蠅紙效應(yīng)”，即財政轉(zhuǎn)移支付相對于本地的財政收入而言會使地方政府支出規(guī)模出現(xiàn)更嚴重的膨脹。他們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，每1個單位的財政轉(zhuǎn)移支付會使政府支出水平上升0．6-1．3個單位，而相同的GDP或者居民收入增長的效應(yīng)僅為0．1-0．2個單位。王偉（2004）證實了在縣級政府存在“粘蠅紙效應(yīng)”，而這種效應(yīng)會加大貧困縣的財政赤字。

除了擴大地方政府財政支出之外，財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生重要影響。對中國這樣一個地區(qū)間財政能力非常不平衡、財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性水平還比較低的國家來說，地方財力狀況的改善很有可能導(dǎo)致財政支出發(fā)生扭曲，使政府偏向于行政性支出（Stein，1997），從而形成地方政府重基本建設(shè)支出、輕人力資本投資和公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)（張軍等，2007；尹恒和朱虹，2011）。同時，傅勇（2008）、李永友（2009）也認為在現(xiàn)行委任制下的財政分配體制中，地方官員的短期政治利益會導(dǎo)致其注重發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，而社會性支出常常被壓縮。不過，在研究中國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)變化中，需要將經(jīng)濟發(fā)展階段、地區(qū)競爭等因素綜合在一起進行考察，因為當?shù)貐^(qū)間稟賦差距過大時，弱勢地區(qū)可能破罐子破摔、放棄競爭（Cai和Treisman，2005），即在發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的增加會帶來生產(chǎn)性支出的上升，而在落后地區(qū)則會引起政府消費性支出更快增加。這樣，越是經(jīng)濟欠發(fā)達的財政資金凈流入地區(qū)，地方政府對行政管理支出的訴求會越強烈（付文林，2010；付文林和沈坤榮，2012）。而且，目前以地方財政缺口為基礎(chǔ)的均等化再分配機制下，地方政府也有激勵通過改變其財政支出結(jié)構(gòu)，引起基本公共服務(wù)供給的財力不足，倒逼中央政府的財政補助資金（Stein，1997）。

在地方政府財政支出結(jié)構(gòu)中，任何財政支出都有可能帶來財政供養(yǎng)人口的增加。一些研究認為，就經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和公共服務(wù)需求水平而言，中國財政供養(yǎng)人口規(guī)模較大，而且有過快增長之勢（World Bank，2002）。雖然農(nóng)村稅費改革之后，各地采取了如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等機構(gòu)改革措施，但往往難以推進，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)并了，機構(gòu)減少了，但人員裁不下去，或者行政人員裁了，但事業(yè)單位人員迅速增加（趙樹凱，2002）。同時，在本地財源下降、人員開支剛性的情況下，增加的上級轉(zhuǎn)移支付到底會被用于何處，值得探究。特別是稟賦較少的地區(qū)，由于其發(fā)展地方經(jīng)濟上的劣勢，地方政府更有激勵去擴大財政供養(yǎng)人口規(guī)模以建立本地政治支持網(wǎng)絡(luò)或保證地方穩(wěn)定。袁飛等（2008）利用中國1994-2003年縣級面板數(shù)據(jù)和工具變量方法，確立了轉(zhuǎn)移支付增加與財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹的因果關(guān)系。范子英和張軍（2010）也發(fā)現(xiàn)，人均財政轉(zhuǎn)移支付每增加1萬元，每萬人的機關(guān)人數(shù)會增加62人，而本地財政收入相同增幅所帶來的效應(yīng)僅為0．037人。而在對省級及以下的研究中，曾明和張光（2008）通過對江西省的研究，認為轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是地方政府規(guī)模擴張的一個主要因素，而且與自有財力相比，轉(zhuǎn)移支付對官員規(guī)模具有更大的刺激作用。胡德仁和劉亮（2009）通過對河北省的研究，也證實了轉(zhuǎn)移支付刺激了地方政府擴張供養(yǎng)人口規(guī)模。不過對這個問題的研究并未取得一致結(jié)論，陳宇峰和鐘輝勇（2012）考察了中國財政供養(yǎng)人口規(guī)模的影響因素，認為人均轉(zhuǎn)移支付增加對整體財政供養(yǎng)人口規(guī)模有抑制作用。

三、民族扶貧縣財政轉(zhuǎn)移支付基本情況

按照國家民委的劃分標準，民族自治地區(qū)國家扶貧工作重點縣共267個（不包括西藏），涉及16個省、自治區(qū)、直轄市，其中河北5個、內(nèi)蒙古31個、吉林4個、黑龍江1個、湖北9個、湖南11個、廣西28個、海南5個、重慶5個、四川20個、貴州36個、云南51個、甘肅14個、青海12個、寧夏8個、新疆27個。以往對民族自治地區(qū)的研究主要集中在特定區(qū)域或某一個省，幾乎沒有從本文的角度對其全部進行研究?？紤]到縣改區(qū)，本文實際分析的民族地區(qū)扶貧縣共241個。

（一）民族扶貧縣財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模分析。由表1可見，無論是轉(zhuǎn)移支付總額還是凈轉(zhuǎn)移支付總額，增長都非常明顯，其中凈轉(zhuǎn)移支付總額2001年僅為251．29億元，而在2009年已經(jīng)達到了1671．39億元；從人均的角度看，2001年人均凈轉(zhuǎn)移支付總額為388．69億元，2009年已經(jīng)達到了2388．04億元。在與全國扶貧重點縣的比較中也可以看到，民族扶貧縣的人均凈轉(zhuǎn)移支付總額每年都高于全國扶貧重點縣（見圖1）。

表1 民族扶貧縣財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

（二）民族扶貧縣財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)分析。從民族扶貧縣財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)來看，占比較大的主要有三類：一是專項轉(zhuǎn)移支付，一般維持在35%左右；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，一般在15%左右；三是調(diào)整工資補助，一般占20%左右。這三類加起來占整個轉(zhuǎn)移支付的70%左右。

對民族地區(qū)來說，最具有民族特色的是民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，除2002年外，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的絕對規(guī)模都在不斷增加，2001年僅為5．21億元，2007年已經(jīng)達到了27．06億元，但所占比重不高，一直維持在3%左右（見表2所示）。

圖1 固定扶貧縣與民族貧困縣人均凈轉(zhuǎn)移支付比較

表2 民族扶貧縣政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

四、政府間財政轉(zhuǎn)移支付對民族地區(qū)財政支出行為的影響分析

（一）研究思路。對民族扶貧縣來說，在上級政府沒有實施大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付之前，財政支出可能僅僅維持地方政府的“吃飯”問題，一些地方政府甚至連“吃飯”問題都維持不了。此時民族扶貧縣的財政支出非常具有局限性，政府對公共產(chǎn)品的供給也嚴重缺乏，這可以理解財政支出的偏向。進入21世紀之后，國家開始對民族扶貧縣實施政策上和資金上的支持，尤其是在轉(zhuǎn)移支付方面，增長較為明顯。在民族扶貧縣變得相對“富?！敝螅斦С龇矫娴臎Q策權(quán)也相應(yīng)擴大。那么，轉(zhuǎn)移支付是否會帶來民族扶貧縣的財政支出偏向？本文認為首先需要理解何為“偏向”，對地方政府來說，支出項目很多，不可能搞“平均主義”，因此不能簡單地認定支出不均的行為就是“偏向”。不過，這個概念在理論上很難界定清楚，但根據(jù)研究的需要，可以嘗試對這個概念進行必要的界定。所謂“偏向”，應(yīng)該能夠體現(xiàn)出上級政府或地方政府的“偏好”，否則不會形成目前的財政支出結(jié)構(gòu)。因此，在整體轉(zhuǎn)移支付的分析中，如果財政轉(zhuǎn)移支付的增加導(dǎo)致某項財政支出項目過多、過大，那么就可能存在財政支出的“偏向”；在增量轉(zhuǎn)移支付的分析中，對于地方政府可以自由支配的轉(zhuǎn)移支付，如果“增量收入”的回歸系數(shù)明顯大于“既有收入”的回歸系數(shù)，那么就可能存在地方政府財政支出的“偏向”。這一點其實很好理解，當?shù)胤秸@得一筆自己可以自由支配的額外收入時，財政支出最能體現(xiàn)政府的偏好，因此，在判斷民族扶貧縣財政支出偏向方面，本文以此為標準。當然，這種財政支出的“偏向”在性質(zhì)上不能籠統(tǒng)地判斷是“好”還是“不好”，最終的判斷還要取決于這種“偏向”是否有利于財政轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)，畢竟民族扶貧縣財政支出中70%以上來自財政轉(zhuǎn)移支付。在界定地方財政支出偏向之后，緊接著需要考慮的是最終表現(xiàn)出來的支出結(jié)構(gòu)偏向是由轉(zhuǎn)移支付制度本身引起的還是由地方政府自身行為引起的，或者是兩者相互作用引起的。如果這種偏向有利于轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)，那么中央政府應(yīng)該擴大這種效應(yīng)；而如果這種偏向不利于轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)，則中央政府需要考慮，如果是前面的原因，應(yīng)重點完善轉(zhuǎn)移支付制度，如果是后面的原因，應(yīng)重點規(guī)范地方政府行為。

為了更好地分析轉(zhuǎn)移支付對財政支出結(jié)構(gòu)偏向的影響，以及解決前文提出的問題，本文主要從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進行分析，不同的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)反映出來的問題也不同，如一般性轉(zhuǎn)移支付的增加表示地方政府財政支出需求的增加，而專項轉(zhuǎn)移支付的增加則更能體現(xiàn)上級政府的意圖。

為了進一步研究轉(zhuǎn)移支付對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，本文將從增量的角度進行研究。如果增量資金與既有資金對支出結(jié)構(gòu)的影響存在明顯差別，則存在財政支出偏向的行為，按照尹恒和朱虹（2011）的做法，可以將縣級財政收入分成以下幾類：本級財政收入；不可自由支配轉(zhuǎn)移支付（包括專項轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和增發(fā)國債轉(zhuǎn)移支付等）；可支配轉(zhuǎn)移支付（包括稅收返還、原體制凈補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付和緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付等）。本文最為關(guān)心的是地方政府可支配轉(zhuǎn)移支付如何影響其財政支出行為。

（二）理論模型。本文將財政支出分為兩類：一類為消費性財政支出，如教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社保支出等，這類支出可以直接進入消費者的效用函數(shù)；另一類為生產(chǎn)性財政支出，如基本建設(shè)支出等，這類支出可以直接進入經(jīng)濟增長模型。對民族扶貧縣來說，這兩類支出都滿足基本公共服務(wù)的需求，不過分類之后更容易解釋地方政府為什么會存在財政支出的偏向。

在理論模型的設(shè)定上，本文主要借鑒付文林（2012）的分析框架。按照前文對財政支出的分類，一類為消費性財政支出（G1），這類支出可以進入消費者的效用函數(shù)，因此代表性消費者的效用函數(shù)設(shè)定為：

其中，ct為消費者消費私人產(chǎn)品的數(shù)量，G1t為政府提供消費性公共產(chǎn)品的數(shù)量，δ為代表性消費者消費該類公共產(chǎn)品的權(quán)重，β為貼現(xiàn)因子，兩類產(chǎn)品價格被標準化為1。

另一類支出為生產(chǎn)性支出（G2），可以直接進入經(jīng)濟增長函數(shù)。為了簡化分析，假定該生產(chǎn)性經(jīng)濟增長模型為規(guī)模報酬不變型，其函數(shù)為柯布—道格拉斯形式，設(shè)定為：

其中，y為人均產(chǎn)出，A為生產(chǎn)技術(shù)，k為人均資本，α為資本產(chǎn)出彈性。

接下來考慮約束條件，假定政府只提供G1和G2，資金來源于自有財政收入與上級政府轉(zhuǎn)移支付，也即：

其中，t為平均稅率，y為稅基，tr為地方政府得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。從理論上講，越貧困的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該越多，因此方程轉(zhuǎn)變?yōu)椋?/p>

家庭的預(yù)算約束方程可表示為消費、投資與居民可支配收入的等式關(guān)系。假設(shè)資本完全折舊，資本存量增長率為θ，則國民收入均衡方程為：

在約束條件下，根據(jù)效用最大化問題，可以求得地方生產(chǎn)性公共支出的最優(yōu)路徑方程為：

由（6）式可以發(fā)現(xiàn)，地方稅率越高，地方政府的生產(chǎn)性支出越多；δ越大，地方政府越重視消費性公共服務(wù)供給；1-α越大，地方政府的生產(chǎn)性支出水平越高；而貼現(xiàn)因子β越小，地方官員越重視居民的社會福利。

（三）轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政支出結(jié)構(gòu)影響的整體分析。

1．模型的設(shè)定。根據(jù)本文研究的重點，模型設(shè)定如下：

其中，被解釋變量為人均財政支出項目（git），分別為基本建設(shè)支出、教育支出、社會保障支出和行政管理支出。在解釋變量中，本文添加了相應(yīng)財政支出項目的滯后一期（git（-1）），以反映地方支出的“路徑依賴”。（7）式主要考察凈轉(zhuǎn)移支付（ntr）對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的影響；（8）式則主要考察不同類別轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的影響，具體包括稅收返還（taxtr）、一般性轉(zhuǎn)移支付（etr）和專項轉(zhuǎn)移支付（str），為體現(xiàn)民族扶貧縣的特點，本文還添加了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付（mtr）。此外，鑒于地方政府之間存在差異，本文還添加了5個控制變量，分別為第一產(chǎn)業(yè)比重（struc）、人口密度（pd）、城市化率（urban）、萬人財政供養(yǎng)人口（fiscalpop）以及醫(yī)院、福利院萬人擁有的床位數(shù)（bednum）。rgdpit為人均GDP。

2．數(shù)據(jù)及估計方法。所有數(shù)據(jù)均來自《中國縣（市）社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》和《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。在統(tǒng)計方法上，由于存在被解釋變量滯后一期，本文將采用系統(tǒng)GMM方法進行估計。為了說明回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文將使用穩(wěn)健的Robust方法進行估計，并給出AR（1）、AR（2）的統(tǒng)計量和過度識別約束的Sargan統(tǒng)計量。

3．結(jié)果及分析?；貧w結(jié)果見表3，從中可以看出，民族扶貧縣地方政府財政支出項目的“路徑依賴”現(xiàn)象十分顯著，這說明過去一年的財政支出項目對本期財政支出選擇具有重要的影響，也進一步證實了我國目前財政支出還是以基數(shù)預(yù)算為主。

在轉(zhuǎn)移支付方面，本文首先考察了人均凈轉(zhuǎn)移支付對四類財政支出的影響。從回歸的結(jié)果來看，凈轉(zhuǎn)移支付對四類財政支出的影響均為正且較顯著，但是從系數(shù)大小看，與以往學者的研究有所不同，凈轉(zhuǎn)移支付影響最大的不是經(jīng)濟建設(shè)支出（0．0858），而是教育支出（0．1773），其次是行政管理支出（0．0890），最后為社會保障支出（0．0078）。教育支出系數(shù)之所以最大，主要是因為縣級政府本身承擔的責任較大，上級政府往往也會對縣級政府的教育支出提出本年度的增長目標，如占GDP比重、年度增長率等，在上級政府考核下，縣級政府會積極保障教育支出。在其他三類支出中，行政管理支出與基本建設(shè)支出的系數(shù)都是社會保障支出的10倍以上，可以看到，除教育支出項目外，凈轉(zhuǎn)移支付主要偏向行政管理支出和基本建設(shè)支出。而作為消費性支出代表的教育支出與社會保障支出間的差異則更為明顯。

表3 整體分析的回歸結(jié)果

那么，這種偏向究竟是地方政府的“主動”行為造成的還是轉(zhuǎn)移支付制度本身造成的，本文認為這一點可以從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進行分析。為此，本文分析了四類轉(zhuǎn)移支付，分別為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，前三類主要為無條件轉(zhuǎn)移支付，后一類為有條件轉(zhuǎn)移支付。從回歸結(jié)果看，比較意外的是稅收返還對社會保障支出的影響較為顯著，而對其他支出影響都不顯著。此外，一般性轉(zhuǎn)移支付主要對教育支出和行政管理支出的影響較為顯著，系數(shù)分別達到了0．2665和0．1933，這說明人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1元，將有0．2665元和0．1933元分別用于教育支出和行政管理支出。除了社會保障支出，專項轉(zhuǎn)移支付對其他三類支出的影響均較為顯著。從回歸系數(shù)看，最大的為基本建設(shè)支出，達到了0．3194，說明人均每增加一單位專項轉(zhuǎn)移支付，將有1／3被用于基本建設(shè)支出。最后為民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，從回歸結(jié)果看，對四類支出的影響均不顯著。

本文認為，無條件轉(zhuǎn)移支付更能反映地方政府的行為，而專項轉(zhuǎn)移支付更能反映上級政府的意圖。因此，如果是無條件轉(zhuǎn)移支付造成了地方政府財政支出偏向，那么這種偏向主要是地方政府自身造成的；而如果是條件性或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付造成了這種偏向，則主要是上級政府通過轉(zhuǎn)移支付制度造成的。由上回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，這種支出偏向既有轉(zhuǎn)移支付制度本身造成的“被動”行為，也存在自身的“主動”行為。一般性轉(zhuǎn)移支付主要被用于教育支出和行政管理支出，而專項轉(zhuǎn)移支付更多地被用于基本建設(shè)支出?？梢?，地方政府更希望將一般性轉(zhuǎn)移支付用于上級主要考核的教育支出和維護自身利益的行政管理支出，這既說明民族扶貧縣可能真的很貧窮，也說明民族扶貧縣可能為保住“貧困縣”帽子而放棄更能促進經(jīng)濟發(fā)展的基本建設(shè)支出。

（四）轉(zhuǎn)移支付增量對地方財政支出結(jié)構(gòu)偏向性的影響分析。前文主要考察整個轉(zhuǎn)移支付對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，這里則在此基礎(chǔ)上考察轉(zhuǎn)移支付增量對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。如果“增量資金”的支出行為與“既有資金”存在明顯差異，就可以說明地方政府支出的真正偏好。這里的討論有一個重要前提，即可支配性，此時討論的轉(zhuǎn)移支付必須滿足這個前提，如額外增加的專項轉(zhuǎn)移支付，由于本身指定了用途，對這一部分的分析意義就不大。當然，一些學者認為專項轉(zhuǎn)移支付可以使地方政府發(fā)生策略性行為，從而產(chǎn)生“可替代性”，對地方政府自有財政收入的支出結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生影響，但本文認為這種效應(yīng)的傳導(dǎo)機制是間接的，而且對民族扶貧縣來說，扣除一般預(yù)算支出、法定支出和專項配套資金支出之后，自有財政收入對支出結(jié)構(gòu)的影響將非常有限。因此，地方政府不可支配的轉(zhuǎn)移支付不納入分析中。在轉(zhuǎn)移支付中，考慮到統(tǒng)計口徑的一致性，地方政府可以支配的主要有稅收返還、凈體制補助（ttr）、一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付（mtr）。

在轉(zhuǎn)移支付增量分析中，本文并沒有采用邊際受益歸宿法來分析增加的轉(zhuǎn)移支付對哪一類財政支出更為“偏好”，而是采用尹恒等（2011）的做法。這個方法更能反映目前地方政府的財政預(yù)算體制，主要以是否納入當年預(yù)算為標準來區(qū)分“增量收入”和“既有收入”。對各部門來說，納入財政預(yù)算的收入基本上是透明的，其年內(nèi)的支出去向受各部門的監(jiān)督，而且還要受到一些結(jié)構(gòu)性約束。由此，比較接近“既有收入”內(nèi)涵的是縣級財政收入的年初預(yù)算數(shù)，而且上級轉(zhuǎn)移支付分配中存在明顯的保護既得利益傾向，來自上級的轉(zhuǎn)移支付一般會只增不減，上年得到的可支配轉(zhuǎn)移支付數(shù)額被視作一個穩(wěn)定的基數(shù)，是可供本年運用的穩(wěn)定財力。另外，考察期內(nèi)轉(zhuǎn)移支付政策變動很大，規(guī)模增加相當快，年初縣級財政很難準確預(yù)測當年從上級得到的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。在這個意義上，當年實際得到的可支配轉(zhuǎn)移支付超過上年數(shù)額的部分對地方政府而言類似一筆意外之財，接近“增量收入”的內(nèi)涵。因此，“既有部分”指可支配轉(zhuǎn)移支付的上年執(zhí)行數(shù)，“增量部分”指可支配轉(zhuǎn)移支付的當年執(zhí)行數(shù)減去上年執(zhí)行數(shù)。因此，最終的模型設(shè)定為：

其中，被解釋變量分為三類，分別為生產(chǎn)性支出（包括基本建設(shè)支出和農(nóng)林水務(wù)支出）、福利性支出（包括教育支出和社會保障支出）以及地方政府自身的消耗性支出（行政管理支出）。在解釋變量中，本文仍加入了上一期的財政支出，以考察“路徑依賴”問題；ztrit為“增量收入”，jtrit為“既有收入”，系數(shù)分別為θ1和θ2；RE為地方政府其他收入，包括本級收入（rev）及其他不可支配的收入，如專項轉(zhuǎn)移支付（sstr）、工資調(diào)整轉(zhuǎn)移支付（wtr）、增發(fā)國債收入（debt）、農(nóng)村稅費改革補助（rtr）等，這些雖然為地方政府不可控制的轉(zhuǎn)移支付，但仍列入解釋變量中進行分析，畢竟理論與現(xiàn)實不同，是否存在支出偏向還需要實證檢驗。Xit為控制變量，與前文使用的相同。ξi為不可觀測的固定效應(yīng)變量。

對地方政府的這些收入來說，“可替代性”是否會影響本文實證分析的可行性？確實，除了?？顚Ｓ玫那樾瓮猓斦杖腠椖亢拓斦С鲰椖块g一般并不具有對應(yīng)性，收入間很可能存在“可替代性”，不過在本文實際分析中，“既有部分”在年初預(yù)算時基本上是確定的，而“增量收入”的規(guī)模在當年財政預(yù)算完成后才確定。這種收入確定上的時間差異使ztrit和jtrit并不存在完全的“可替代性”。而且，如果本文的研究目標是考察“既有部分”和“增量部分”與各項支出間的對應(yīng)關(guān)系，是討論ztrit和jtrit中用于各項支出的數(shù)額，“可替代性”可能是一個不可回避的困難，導(dǎo)致本文無法實現(xiàn)研究目標。然而，我們的經(jīng)驗研究關(guān)注的是隨著“增量收入”的增加，地方政府是否會將更多的經(jīng)費用于某項開支。也就是說，本文關(guān)心的是收入增加后支出是否會增加更多，而不關(guān)心增加的收入具體如何運用、增加的支出從何處來。具體到模型中，本文主要關(guān)心的是系數(shù)θ1和θ2是否顯著不同，而不是θ1和θ2的具體數(shù)值。“可替代性”會影響對θ1和θ2的估計準確性，但并不妨礙檢驗θ1和θ2是否存在顯著差異。據(jù)此，“可替代性”不會對本文的經(jīng)驗分析構(gòu)成威脅。

由表4回歸結(jié)果可見，“既有收入”主要對經(jīng)濟建設(shè)支出的影響較為顯著，其系數(shù)θ2為0．1342?！霸隽渴杖搿敝饕獙窘ㄔO(shè)支出、教育支出和行政管理支出的影響顯著，其系數(shù)θ1分別為0．1263、0．1375和0．0636，這說明增加的可支配轉(zhuǎn)移支付主要投向了教育支出和基本建設(shè)支出。從θ1和θ2的比較看，兩者對基本建設(shè)支出的影響幾乎沒有差異，無論是“既有收入”還是“增量收入”，系數(shù)都在13%左右，這說明民族扶貧縣并沒有特意偏向基本建設(shè)支出。而在教育支出和行政管理支出中，雖然“既有收入”系數(shù)并不顯著，但“增量收入”系數(shù)明顯大于“既有收入”系數(shù)。

表4 轉(zhuǎn)移支付增量影響的回歸結(jié)果

接下來本文將可支配轉(zhuǎn)移支付拆分為四類，分別為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、凈體制補助和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，表5為拆分后的回歸分析結(jié)果。由表5可見，稅收返還的“既有收入”只對教育支出的影響較為顯著，而對其他支出項目的影響均不顯著，這可能與民族扶貧地區(qū)稅收返還規(guī)模過小有關(guān)，不過在“增量收入”中，稅收返還則主要被用于基本建設(shè)支出和教育支出。從對教育支出兩個系數(shù)的比較看，增量稅收返還被用于教育，并存在偏向教育支出的行為。一般性轉(zhuǎn)移支付的顯著性主要體現(xiàn)在“增量收入”上，比較顯著的依然為基本建設(shè)支出和教育支出，與稅收返還不同的是，教育支出的系數(shù)明顯大于基本建設(shè)支出，與各自并不顯著的“既有收入”系數(shù)相比，差異較為明顯，說明當一般性轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)“增量收入”時，主要被用于教育支出和基本建設(shè)支出，而且存在偏向這類支出的行為。對于凈體制補助，“既有收入”主要對基本建設(shè)支出和社會保障支出的影響較為顯著，但對社會保障支出的影響系數(shù)為負，說明凈體制補助不僅不利于社會保障支出，還有可能減少人均社會保障支出；“增量收入”則對基本建設(shè)支出、教育支出和社會保障支出的影響較為顯著。從系數(shù)大小比較可見，地方政府并沒有刻意偏向基本建設(shè)支出的行為，但有偏向教育支出的行為，對社會保障支出來說，可能增量部分的效果更差。最后為民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，與前文結(jié)論一致，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對各類支出的影響均不顯著。

表5 可支配轉(zhuǎn)移支付拆分后的回歸分析結(jié)果

通過以上分析的確可以更加清楚地看到轉(zhuǎn)移支付增量對地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響，而且可以分別檢驗θ1與θ2的顯著性，但往往因一方不顯著而無法直接進行比較。因此，為了解決這個問題，本文將對兩者之間的差異性進行檢驗。設(shè)定θ＝θ1-θ2，θ為正說明增量部分主要偏向這類支出，θ為負說明增量部分并不偏向這類支出。因此，模型可以設(shè)定為：

回歸結(jié)果見表6。由表6可見，對基本建設(shè)支出的影響并不顯著，說明可支配轉(zhuǎn)移支付對基本建設(shè)支出可能并不存在支出偏向；但另一類生產(chǎn)性支出農(nóng)林水務(wù)支出較為顯著，而且系數(shù)為正，說明存在對農(nóng)林水務(wù)支出偏向的行為。此外，對社會保障支出和行政管理支出的回歸結(jié)果也較為顯著，但系數(shù)均為負，說明地方政府在新增可支配轉(zhuǎn)移支付中并不偏向社會保障支出和行政管理支出。

表6 增量收入與既有收入差異性檢驗的回歸分析結(jié)果

按前文做法，本文也對可支配轉(zhuǎn)移支付進行拆分，以詳細了解內(nèi)部結(jié)構(gòu)對財政支出的影響。拆分后的回歸分析見表7。

由表7可見，稅收返還對教育支出和行政管理支出的影響較為顯著，對其他支出項目的影響并不顯著，而且兩者回歸系數(shù)均為負，說明在新增的稅收返還中并不偏向教育支出和行政管理支出。作為最具均衡性的一般性轉(zhuǎn)移支付也僅對社會保障支出和行政管理支出的影響較為顯著，而且系數(shù)也為負。從凈體制補助的回歸結(jié)果看，只對行政管理支出的影響顯著，系數(shù)為正，說明地方政府在新增的凈體制補助中有偏向行政管理支出的行為。最后為民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，主要對基本建設(shè)支出、社會保障支出和行政管理支出的影響顯著，系數(shù)均為負，說明也不存在對這些支出偏向的行為。

表7 可支配轉(zhuǎn)移支付拆分后的回歸分析結(jié)果

五、結(jié) 論

本文以民族扶貧縣為研究對象，分析了政府間轉(zhuǎn)移支付對這一特殊群體財政支出行為變化的影響。本文通過構(gòu)建財政支出決策模型，研究了凈轉(zhuǎn)移支付和各類轉(zhuǎn)移支付對民族扶貧縣財政支出結(jié)構(gòu)的影響，主要結(jié)論如下：首先，近年來，國家不斷加大對民族地區(qū)特別是民族扶貧縣的轉(zhuǎn)移支付力度，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)也更加完善。其次，從轉(zhuǎn)移支付對財政支出結(jié)構(gòu)的影響分析中可以發(fā)現(xiàn)，“路徑依賴”現(xiàn)象較為明顯，說明我國在預(yù)算方面仍以“基數(shù)法”為主，這將影響轉(zhuǎn)移支付的最終效果。再次，對于民族扶貧縣，地方政府更加偏向于教育支出和行政管理支出，而對基本建設(shè)支出、社會保障支出的影響較小，說明地方政府更希望將轉(zhuǎn)移支付用于上級政府主要考核的教育支出和維護自身利益的行政管理支出，而很少用于更能促進經(jīng)濟發(fā)展的基本建設(shè)支出和老百姓較為關(guān)心的社會保障支出。最后，從考察轉(zhuǎn)移支付增量部分對財政支出結(jié)構(gòu)的影響中可以看到，民族扶貧縣主要還是“保運轉(zhuǎn)”、“保吃飯”，地方政府其實并沒有特別偏向某類支出的行為。這說明民族扶貧縣仍然很貧困，財政支出只能維持基本運轉(zhuǎn)，也說明民族扶貧縣可能為保住“貧困縣”帽子而放棄發(fā)展。財政轉(zhuǎn)移支付被用于維護自身的利益支出和協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系。

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