和諧社會視野下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制研究

馮林雪

摘 要 目前，我國已進入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，農(nóng)村的和諧發(fā)展對我國經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步起著基礎(chǔ)性的作用，而農(nóng)村公共物品的供給更是成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。但當前我國農(nóng)村公共物品的供給制度出現(xiàn)了諸多問題，成為阻礙社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制約因素，所以，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度研究顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品；和諧社會；供給機制

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2014）24-0-03

黨的十八屆三中全會提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。合理配置公共資源更是闡述了和諧社會視野下公共管理的基本要求，是全面建設(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，是事關(guān)到國家長治久安的戰(zhàn)略舉措。

當農(nóng)村缺少公共產(chǎn)品供給時，將會增加農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，加劇私人產(chǎn)品的競爭，降低農(nóng)村社會的收益水平，從而惡化農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境。從我國農(nóng)村總體來看，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展遠遠落后于城市，基礎(chǔ)公共設(shè)施、基礎(chǔ)教育水平、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障制度、基礎(chǔ)社會養(yǎng)老保障制度及社會科技服務(wù)體系等與農(nóng)民生產(chǎn)和生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)制度體系雖已建立，但與城市相比，與農(nóng)村實際需要相比，還有相當大的差距。究其原因，主要是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制存在著諸多問題，所以，必須要做到農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求是合理表達控制，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠有效的供給。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本內(nèi)容

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念，由于沒有明確的規(guī)定，不同的研究者對其理解也不同。有的研究者認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品，包括有形的實物產(chǎn)品和無形的服務(wù)。有的研究者認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需求，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非排他性和非競爭性的社會服務(wù)或產(chǎn)品。還有的研究者認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)。一般來說，農(nóng)村公共財政是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。有的研究者指出，農(nóng)村公共產(chǎn)品指分布在農(nóng)村地區(qū)、能同時被多人共同消費和使用的公共產(chǎn)品。地方公共產(chǎn)品是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部門，“農(nóng)村”具有一定的地域范圍，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任往往歸于地方政府、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民集體等。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或家庭消費的所謂的“私人產(chǎn)品”，由當?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民共同享有的產(chǎn)品，它具有非競爭性、非排他性和不可分割性等一般公共產(chǎn)品的基本特征。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品的劃分情況

從農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)上來說，農(nóng)村公共產(chǎn)品，可分為純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費過程中完全非競爭性、非排他性的產(chǎn)品，例如：農(nóng)業(yè)自然環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、國家綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展和水土保持信息系統(tǒng)的安全及農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報等。而大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，即純公共產(chǎn)品和私人公共產(chǎn)品間，只有不完全的非競爭性和非排他性，例如：農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障、農(nóng)村養(yǎng)老社會保障及農(nóng)業(yè)病蟲害管理等。

從農(nóng)村公共產(chǎn)品用途上來說，農(nóng)村公共產(chǎn)品，可分為生產(chǎn)性和生活性。生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的一類公共產(chǎn)品，包括農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等，而生活性農(nóng)村公共產(chǎn)品則主要指飲用水安全、教育、醫(yī)療及社保等方面。

根據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)范圍的大小，公共產(chǎn)品通常又可分為全國性的（跨省、跨流域、跨行業(yè)的）公共產(chǎn)品、地區(qū)性的（省級、市級、縣級及鄉(xiāng)級）公共產(chǎn)品和社區(qū)性的（村級）公共產(chǎn)品。

2 我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供求狀況

自20世紀50年代以來，“雙軌”制的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度一直在我國實行，即：城市中的各種各樣的公共產(chǎn)品供給基本上都是由政府提供的，如：水、電、道路、通信、醫(yī)院、學(xué)校及圖書館等，而農(nóng)村大多數(shù)公共產(chǎn)品則是由農(nóng)戶自籌資金進行建設(shè)，政府只是提供一定金額的補貼。近年來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農(nóng)村實際需要相比，還有相當差距。

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重不足

從成本角度來看農(nóng)村公共產(chǎn)品的分配制度，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品支出非常有限，相反，農(nóng)民承擔(dān)了更多的本應(yīng)由政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在理論上應(yīng)直接為大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品的特殊功能職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)在自己的經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)、民政、司法、健康教育及計劃生育等工作。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)執(zhí)行這些功能的費用并非都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān)，整個城鎮(zhèn)政策允許計劃生育、材料、民兵訓(xùn)練和運輸成本等公共事業(yè)所需要的資金可在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌和使用，但卻不包括在政府預(yù)算收支范圍內(nèi)。除此之外，農(nóng)民承擔(dān)相應(yīng)村級農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，現(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可以收取農(nóng)民公積金、公益金和管理費用3項“提留”。從資本的角度使用來看，這3項“提留”應(yīng)屬于村級組織提供公共產(chǎn)品的成本分配。在城市中這些公共產(chǎn)品供給完全由政府提供，城市居民也享受政府大量的的補貼，例如：電、水、氣及公共交通補貼等。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的制度分配，基層政府的現(xiàn)實經(jīng)濟困難將不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴重不足。

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，還有許多地方的居民無法得到符合國家衛(wèi)生標準的飲用水，農(nóng)村有一半的人沒有自來水喝；缺乏必要的衛(wèi)生醫(yī)療保障設(shè)施和服務(wù)；九年義務(wù)教育制度的目標未能充分實現(xiàn)；運輸網(wǎng)絡(luò)、能源網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺，導(dǎo)致了農(nóng)民通信難、就醫(yī)難、行路難、飲水難及供電難。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足也成為農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)差距不斷擴大、二元結(jié)構(gòu)日益突出的重要原因。

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理

從農(nóng)村公共產(chǎn)品決策系統(tǒng)的角度來看，目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，是采取“自上而下”的決策過程，由“上級”決定公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量。但這種決策制度將農(nóng)民排除在公共決策、項目操作和監(jiān)督之外，難以真正反映農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的需求，從而導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡。endprint

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是基于地方政府決策者的“政績”和“利益”的需要。例如地方政府決策者熱衷于提供看得見、摸得著的有形公共產(chǎn)品，像農(nóng)村的通訊、交通、電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)基本的農(nóng)田水利設(shè)施等，而不愿意提供農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等無形公共產(chǎn)品；熱衷于一些見效速度快、容易于出政績的短期的公共項目，而不愿意提供一些見效速度慢、實施時間長，但有真正戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。

3 我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制改革的思路

3.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改進對策

3.1.1 中央與地方各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)要劃分明確

我國實行從中央到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)多級供應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，在這之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接為農(nóng)村地區(qū)的居民提供各類公共產(chǎn)品的國家財政系統(tǒng)的基礎(chǔ)。農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供應(yīng)主體的各級政府之間的項目責(zé)任：中央政府承擔(dān)屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，地方政府承擔(dān)屬于當?shù)氐霓r(nóng)村公共產(chǎn)品，一其中些跨地區(qū)公共工程和項目可以由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在某種程度上，參與和協(xié)調(diào)。根據(jù)這一原則，如社會福利、計劃生育、搶險救災(zāi)、安置優(yōu)撫、環(huán)境保護及大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用由中央和省級政府承擔(dān)，縣級政府負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體事務(wù)的管理。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療保障支出應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層力量，主要負責(zé)管轄范圍內(nèi)的行政管理、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.1.2 對各類農(nóng)村公共產(chǎn)品加大供給和投入

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求不斷增長，供給嚴重不足，因此，在為農(nóng)村社區(qū)提供必要的行政和社會保障和其他服務(wù)的同時，增加各類農(nóng)村公共產(chǎn)品增加有效供給，如農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度和農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)信息供給農(nóng)業(yè)信息及農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等無形農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給等。

3.1.3 對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序進行改革

傳統(tǒng)的“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，因此，在農(nóng)村公共財政體制建設(shè)的同時，促進農(nóng)村基層民主建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的表達需求機制，把原有“自上而下”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀钡碾p向結(jié)合的科學(xué)化、民主化的供給決策機制。它還需要以下2點，第一，改革農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法。村、鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由社區(qū)選舉產(chǎn)生，而不是由組織部安排的。通過選舉，才能對當?shù)剡x民真正負責(zé)，優(yōu)先維護和保障當?shù)剡x民的利益。第二，建立農(nóng)村社區(qū)公共資源使用和監(jiān)度。通過鄉(xiāng)、村務(wù)信息公開化，提高公共資源使用的透明度。

3.1.4 對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度進行創(chuàng)新

按照公共財政理論，很多農(nóng)村準公共物品的提供可使用政府和市場（個人）混合的方法。在政府財力有限的條件下，可提供有效的制度安排，動員社會資源對農(nóng)村公共產(chǎn)品進行供給，建立起以財政為主體的，動員社會力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。如聯(lián)合通過政府之間的談判和公共產(chǎn)品的私人供給，按照“誰投資、誰收益”的原則，賦予私人部分收益權(quán)，充分調(diào)動私人投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。

3.2 與農(nóng)村公共財政體制相關(guān)的配套改革措施

中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成功與否取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決與否，解決“三農(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作任務(wù)。只有真正解決好“三農(nóng)”問題，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的情況下，才能真正建立起農(nóng)村公共財政體制。

3.2.1 以權(quán)利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革

現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。土地是農(nóng)民安身立命之本，應(yīng)對農(nóng)村的土地實行嚴格的保護。我們要按照黨中央的指示，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長期不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的同時，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

3.2.2 調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，精簡縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級機構(gòu)

目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小，財政供養(yǎng)人口眾多，運行成本過高，造成基層財政困難。應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平，適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，大力提高農(nóng)村公共服務(wù)的效率。對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府機構(gòu)及人員進行合理編制，做到定編定崗，把事業(yè)單位與政府職能部門區(qū)分開來并實行人員分流，大力清退各類不必要的臨時工，切實降低農(nóng)村基層政府的運作成本，減輕基層財政負擔(dān)和農(nóng)民負擔(dān)。

3.2.3 實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移

大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的重要措施。要實現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動力的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，一方面，需要加速城鎮(zhèn)化的步伐，降低提供公共產(chǎn)品的成本，提高公共產(chǎn)品的供給效率。應(yīng)把一些科技含量高、經(jīng)濟效益高、環(huán)境污染少及資源消耗低的產(chǎn)業(yè)引進在縣城和條件好的中心鎮(zhèn)，以此帶動周邊地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)。另一方面，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善和規(guī)范政府對勞動力市場的監(jiān)管，建立一套租金農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)就業(yè)的市場中介組織，建立健全保障勞動者的法律法規(guī)，并逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度。

4 結(jié)語

農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，事關(guān)農(nóng)村社會發(fā)展的未來，當前還存在許多缺陷，需要政府引導(dǎo)、政策導(dǎo)向、各部門之間相互協(xié)作，社會各界的共同努力才能逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的一體化，推動社會和諧發(fā)展。

（責(zé)任編輯：趙中正）endprint