湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程建設(shè)移民安置研究

唐建國

摘 要 水庫移民安置是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化問題。移民工作涉及面廣，時(shí)間跨度長，實(shí)際操作難度大，必須兼顧國家、集體、個(gè)人的利益，權(quán)衡長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益。本文結(jié)合全國重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目——湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程移民安置工作實(shí)際，對(duì)移民安置涉及的問題從移民視角出發(fā)，重新進(jìn)行理性思考，探索移民安置方式，分析移民安置存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，為實(shí)現(xiàn)安全、科學(xué)、有效移民，作出幾點(diǎn)思考和探索。

關(guān)鍵詞 湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程；移民安置

中圖分類號(hào)：C922 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號(hào)：1673-890X（2014）24--03

1 目前涔天河水庫擴(kuò)建工程移民安置工作開展情況

湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程規(guī)劃已久，獲批艱難，來之不易，是全國重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目，是湖南省在“十二五”和“十三五”期間最大的一項(xiàng)單體水利工程，是湖南永州市和江華縣具有戰(zhàn)略性意義的基礎(chǔ)工程、民生工程。自工程開工建設(shè)以來，隨著國家對(duì)涔天河水庫擴(kuò)建工程建設(shè)投入力度的加大和工程的深入推進(jìn)，移民安置任務(wù)日益加重。在移民安置工作中，湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程參建各方以“科學(xué)發(fā)展”為指導(dǎo)，緊緊圍繞“移得出，穩(wěn)得住，能致富”工作目標(biāo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變移民安置理念，拓展移民安置思路，創(chuàng)新移民安置措施，有效確保了涔天河移民安置工作順利推進(jìn)。

移民安置工作情況。水庫淹沒涉及湖南永州江華瑤族自治縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)林場50多個(gè)行政村，淹沒影響總?cè)丝?8 864人。移民總投資約40多億元。移民安置工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體是庫區(qū)所在地江華縣委縣政府。根據(jù)當(dāng)?shù)乩习傩盏囊庠?，特別是瑤族群眾意愿，市縣報(bào)經(jīng)省移民局同意對(duì)移民安置方案進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整，由可研批復(fù)的江華、江永、道縣及回龍圩等4縣160個(gè)安置點(diǎn)，調(diào)整為目前江華縣內(nèi)6個(gè)安置點(diǎn)安置，安置方式由有土安置為主，調(diào)整為長效補(bǔ)償安置為主。目前，移民安置主要做了以下幾個(gè)方面的工作。一是移民搬遷安置去向基本落實(shí)。目前，已有5 751戶簽訂了移民搬遷安置去向協(xié)議，占任務(wù)數(shù)的91.9%。二是完成了庫區(qū)淹沒影響實(shí)物指標(biāo)復(fù)核鎖口。三是進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整移民集中安置點(diǎn)。對(duì)6個(gè)安置點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化擴(kuò)容，規(guī)劃占地281 hm2，規(guī)劃水平年進(jìn)點(diǎn)安置人數(shù)為27 031人。并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和民族風(fēng)情旅游開發(fā)，對(duì)安置點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)。四是組織編制移民安置實(shí)施規(guī)劃。市縣配合設(shè)計(jì)院編制完成移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告。目前，實(shí)施規(guī)劃報(bào)告已于7月底獲省政府批準(zhǔn)出臺(tái)。五是組織開展淹沒影響實(shí)物補(bǔ)償補(bǔ)助明細(xì)手冊填寫確認(rèn)及移民建（購）房意愿調(diào)查工作。目前，淹沒影響實(shí)物補(bǔ)償補(bǔ)助明細(xì)手冊填寫確認(rèn)總?cè)蝿?wù)數(shù)為6 884戶，已完成4 775戶，占任務(wù)數(shù)的70%；集中安置移民建（購）房意愿確認(rèn)總?cè)蝿?wù)數(shù)為5 911戶，已完成4 883戶，占任務(wù)數(shù)的83%。六是穩(wěn)妥推進(jìn)淹沒影響小水電站處置工作。根據(jù)尊重歷史、兌現(xiàn)承諾的處置原則，依法依規(guī)開展淹沒影響小水電站處置工作。

2 移民安置存在的困難和問題

2.1 移民安置資金缺口大

根據(jù)江華縣測算，移民安置資金有較大缺口。主要有以下四個(gè)方面原因。一是移民安置點(diǎn)調(diào)整后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比國家批復(fù)的初步設(shè)計(jì)報(bào)告概算有較大的增加。二是移民集中安置點(diǎn)均在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃要求，需要配套建設(shè)相應(yīng)的公共設(shè)施，在實(shí)際運(yùn)行中有資金缺口。三是庫區(qū)淹沒影響的公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)改建，由于工程立項(xiàng)時(shí)人為削減投資預(yù)算及設(shè)計(jì)深度不夠，部分工程量未計(jì)入初步設(shè)計(jì)概算，加之物價(jià)上漲，造成專項(xiàng)設(shè)施復(fù)改建形成資金缺口。四是由于籌備涔天河水庫擴(kuò)建工程上馬，庫區(qū)20多a停止一切基本建設(shè)，原本十分落后的移民房屋設(shè)施多年沒有得到改善。按照“三原”政策進(jìn)行補(bǔ)償，移民得到的補(bǔ)償資金很少，加上建筑材料價(jià)格上漲，移民普遍反映建不起房。

2.2 移民補(bǔ)償政策存在差異的問題

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低是移民群眾最關(guān)注、最現(xiàn)實(shí)、最直接、最期待的問題。《湖南省人民政府關(guān)于調(diào)整湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（湘政發(fā)〔2012〕46號(hào)）明確規(guī)定，不同地區(qū)不同類別土地適用不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加上涔天河擴(kuò)建中在確定長補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的綜合考量不一，以致各地在適用長效實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)差別。

1）移民自身的弱點(diǎn)和局限，客觀存在的社會(huì)歧視，易誘發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定問題。觀念落后，心態(tài)脆弱，還沒有真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。涔天河庫區(qū)的移民主要來地處湖南大瑤山區(qū)，長期處于閉塞的環(huán)境，一方面他們的思想觀念保守，法制意識(shí)淡薄，勞動(dòng)技能水平低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱；而另一方面，作為社會(huì)弱勢群體，其心態(tài)又較脆弱，特別“怕吃虧”，如有外因誘導(dǎo)，易誘發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定問題。文化程度偏低，信息技術(shù)缺乏，不能很快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。由于庫區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困，教育落后，移民勞動(dòng)力文化程度普遍低下，文盲和小學(xué)程度占了57.8%，比安置區(qū)高出15.7個(gè)百分點(diǎn)。長期從事落后的耕作方式和耕作技能，再加上文化程度偏低，到安置區(qū)后不能很快適應(yīng)科技含量較高的生產(chǎn)方式，不能操作勞動(dòng)技能要求高的工種。而移民從庫區(qū)遷移到安置區(qū)后，難免會(huì)把安置區(qū)居民很難接受的原始性、習(xí)慣性的陋習(xí)帶到安置區(qū)，引起當(dāng)?shù)鼐用竦姆锤?。尊重需要的不滿足勢必會(huì)把移民推向另一個(gè)極端。

2）項(xiàng)目業(yè)主和部分干部思想認(rèn)識(shí)與統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求有差距。庫區(qū)各級(jí)干部對(duì)移民工作比較重視，能積極為移民辦實(shí)事，從總體上講認(rèn)識(shí)是好的。但對(duì)移民在融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)過程中遇到的困難和問題，往往只停留在表象上，予以緩解。對(duì)移民工作實(shí)行屬地管理的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，沒有真正把其納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，且存在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不平衡的情況。

3 問題的主要原因

造成湖南涔天河庫區(qū)移民問題的原因是各方面的、復(fù)雜的，但從安置方式理念、政策體制、工作思路等方面看主要有以下原因。

3.1 在安置政策上欠完善，移民安置方式發(fā)生重大改變

由于擴(kuò)建中增加長效實(shí)物補(bǔ)償安置方式得到廣大移民的普遍認(rèn)同，絕大部分移民選擇了長效實(shí)物補(bǔ)償安置方式。同時(shí)，根據(jù)移民意愿，將涔天河水庫擴(kuò)建工程移民安置點(diǎn)由三縣一區(qū)21個(gè)調(diào)整為江華縣6個(gè)，所有移民都選擇在江華縣內(nèi)移民集中安置點(diǎn)安置。這就出現(xiàn)了移民由原來三縣一區(qū)分散安置改為庫區(qū)縣集中安置的新的難度和課題。endprint

3.2 在工作思路上有局限

新增加的移民安置方式與批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)相比，涔天河水庫擴(kuò)建工程的移民搬遷安置方案及生產(chǎn)安置方式均發(fā)生了較大的變化，及時(shí)編制移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告顯得非常必要，但隨著設(shè)計(jì)單位按評(píng)審意見進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善等程序出臺(tái)，這一可作為移民安置實(shí)施工作的依據(jù)相對(duì)延緩了移民搬遷安置的工作思路局面的打開。

3.3 在安置理念上存在偏差

由于片面強(qiáng)調(diào)服從國家建設(shè)的需要。造成了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作進(jìn)度有難度。由于樞紐工程建設(shè)與移民安置工作不同步不協(xié)調(diào)，加上移民安置方式調(diào)整、安置點(diǎn)重新規(guī)劃設(shè)計(jì)以及其他一些客觀原因，相對(duì)于樞紐工程建設(shè)，移民安置工作總體有所滯后。在樞紐工程建設(shè)方面，要在國家批復(fù)的水庫建設(shè)總工期內(nèi)，優(yōu)化調(diào)整施工方案，盡量考慮移民安置工作的實(shí)際困難，放慢大壩施工速度，推遲一年大壩下河填筑，加快其他方面施工建設(shè)。移民安置方面，按照移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告，緊急動(dòng)員，爭分搶秒，采取超常規(guī)措施，加快安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和移民房屋建設(shè)，加快移民搬遷安置，努力滿足樞紐工程建設(shè)需要。

4 對(duì)推動(dòng)移民安置的幾點(diǎn)探索和思路

結(jié)合在永州市涔天河水庫擴(kuò)建工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作實(shí)踐和對(duì)市縣移民搬遷安置的認(rèn)識(shí)，從移民視角審視移民工作存在的問題，準(zhǔn)確把握移民社會(huì)心理，理性分析移民安置存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)今后移民安置工作提出相關(guān)建議。

4.1 統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，確保政策全面貫徹落實(shí)

各級(jí)各級(jí)各部門要把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到“國家行動(dòng)”上來。一要積極行動(dòng)，主動(dòng)作為。要站在講政治、講大局的高度，排除萬難，敢于擔(dān)當(dāng)，勇于開拓。二要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，及時(shí)研究、解決問題，不拖延、不累積。堅(jiān)持底線思維，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確?！?，確保水庫擴(kuò)建工程質(zhì)量，確保移民群眾生命安全，確保社會(huì)大局穩(wěn)定。三要團(tuán)結(jié)一致，凝聚共識(shí)。在項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，各個(gè)方面一定要團(tuán)結(jié)一致，最大限度的凝聚共識(shí)，確保涔天河水庫擴(kuò)建項(xiàng)目如期建成完工。四要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各個(gè)方面都要站在項(xiàng)目順利推進(jìn)的全局來思考問題，正確處理好局部與局部、局部與整體的關(guān)系，積極面對(duì)困難、解決問題。

4.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任

一是建立市級(jí)月度專題會(huì)議制度，參加人員為涔天河水庫擴(kuò)建工程領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位主要負(fù)責(zé)人，主要職責(zé)是聽取涔天河項(xiàng)目進(jìn)展情況匯報(bào)，確定月度工作計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決重大問題。二是建立信息溝通平臺(tái)。定期印發(fā)涔天河協(xié)調(diào)簡報(bào)，建立微信群或短信群，及時(shí)溝通新情況、新信息。三是爭取充實(shí)和完善涔天河水庫擴(kuò)建工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。四是加強(qiáng)督促檢查。各級(jí)督查部門要實(shí)行一月一督查，每月的專題會(huì)議都要聽取督查情況匯報(bào)，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)抓落實(shí)。五是落實(shí)工作責(zé)任。當(dāng)?shù)卣J(rèn)真落實(shí)移民搬遷安置實(shí)施主體、責(zé)任主體的責(zé)任，電力、通訊、水文、文物等有淹沒、遷復(fù)建任務(wù)的市直部門要按照移民安置時(shí)間節(jié)點(diǎn)的要求完成搬遷建設(shè)。發(fā)改委、經(jīng)協(xié)辦等部門要限期拿出對(duì)口支援涔天河水庫擴(kuò)建工程移民安置工作方案。有對(duì)口支援任務(wù)的單位要積極向上爭取項(xiàng)目資金，特別是財(cái)政、移民、國土、林業(yè)等相關(guān)職能部門要按照各自職責(zé)分工制定詳細(xì)的工作計(jì)劃，落實(shí)移民主體責(zé)任。項(xiàng)目業(yè)主要認(rèn)真履行項(xiàng)目法人資格，加強(qiáng)建設(shè)管理。

4.3 明確搬遷目標(biāo)，突出移民重點(diǎn)

根據(jù)涔天河水庫擴(kuò)建工程施工總工期，原計(jì)劃2014年10月開始大壩填筑施工，2015年4月10日大壩填筑至277米高程，2015年4月底完成庫區(qū)264.17米回水線以下6817人搬遷安置。2016年底完成規(guī)劃報(bào)告內(nèi)所有移民的搬遷安置工作。各級(jí)各部門要明確“兩個(gè)三”的目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確保”，即確保水庫擴(kuò)建工程質(zhì)量，確保移民群眾生命安全，確保社會(huì)大局穩(wěn)定；二是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效益”的統(tǒng)一，即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。要突出兩個(gè)工作重點(diǎn)，一是抓緊實(shí)施移民安置點(diǎn)建設(shè)，移民部門要跟蹤落實(shí)移民安置規(guī)劃調(diào)整報(bào)省情況，當(dāng)?shù)乜h委政府全面完成6處移民集中安置點(diǎn)征地拆遷，完成移民安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保移民安置點(diǎn)建設(shè)；二是抓緊用地報(bào)批，財(cái)政、國土和項(xiàng)目法人向上做好銜接，當(dāng)?shù)卣ψ龊猛恋貓?bào)批的相關(guān)工作。

4.4 務(wù)必注重長遠(yuǎn)，大力加強(qiáng)移民后期扶持力度

各級(jí)政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到移民問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，既是經(jīng)濟(jì)問題，又是復(fù)雜的社會(huì)問題，不僅需要移民主管部門加強(qiáng)管理，更需要政府將其納入整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局統(tǒng)籌考慮。為此，一方面應(yīng)積極向省、市移民主管部門爭取后期扶持項(xiàng)目改善移民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善移民區(qū)的生產(chǎn)生活條件，同時(shí)要認(rèn)真貫徹落實(shí)國發(fā)〔2006〕17號(hào)文件規(guī)定的后扶直補(bǔ)到人的補(bǔ)償費(fèi)，解決好移民的溫飽問題。另一方面也要整合社會(huì)各方力量，把移民作為整個(gè)“三農(nóng)”工作的一個(gè)重要組成部分并予以重點(diǎn)解決，從根本上解決制約庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展上的問題，才能逐步消除移民歷史遺留問題，才能實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)。

4.5 夯實(shí)工作基礎(chǔ)，提高移民安置工作管理和服務(wù)效能

一是提升隊(duì)伍素質(zhì)。加強(qiáng)移民安置工作隊(duì)伍的政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)和實(shí)務(wù)操作能力的培訓(xùn)已顯得十分迫切，我們應(yīng)重點(diǎn)抓好國家和本省規(guī)范性文件的系統(tǒng)性培訓(xùn)，提高移民安置工作團(tuán)隊(duì)依法行政、服務(wù)移民、和諧征遷的履職能力和工作效率。重點(diǎn)抓好“一庫一策”調(diào)研，集中力量解決一批急難問題和遺留問題；二是抓實(shí)基礎(chǔ)工作。要建立健全在建水庫移民安置項(xiàng)目資金年度計(jì)劃、績效考核、遺留問題處理等日常管理臺(tái)賬及移民安置、移民人口檔案等基本數(shù)據(jù)庫，抓實(shí)移民安置工作統(tǒng)計(jì)上報(bào)和政務(wù)公開工作。

總之，水庫移民問題的解決是一項(xiàng)復(fù)雜的、長期的過程，也是一項(xiàng)綜合性的工程，做好新形勢下的水庫移民工作，是幫助移民脫貧致富、促進(jìn)庫區(qū)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求，是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、社會(huì)安定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要，也是保障新時(shí)期水利水電事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要條件。我們要在國家政策指引下，做好超前謀劃與長遠(yuǎn)規(guī)劃，并認(rèn)真貫徹落實(shí)，充分體現(xiàn)國家對(duì)移民的關(guān)懷，使人民安居樂業(yè)；各級(jí)政府要堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，協(xié)調(diào)各方資源，引導(dǎo)移民加強(qiáng)自身的綜合素質(zhì)的提高，共同解決好因國家水庫建設(shè)帶來的一些問題，維護(hù)整個(gè)農(nóng)村穩(wěn)定和社會(huì)和諧，推動(dòng)湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程建設(shè)移民事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯：趙中正）endprint