美國科技政策發(fā)展模式及對(duì)我國創(chuàng)新型國家建設(shè)的啟示

馬 欣 員

（吉林大學(xué) 東北亞研究院，吉林 長春130012）

科技政策發(fā)展模式是通過國家一系列科技發(fā)展規(guī)劃來體現(xiàn)的，它反映了國家的需求和政府的意志，體現(xiàn)了政府對(duì)科技資源的直接支配作用。美國聯(lián)邦政府高度重視科技信息的巨大價(jià)值，從國家利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)科學(xué)技術(shù)的利用，保證美國在科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。美國科技發(fā)展所取得的成就，在很大程度上依賴于較為完善的科技政策發(fā)展模式。美國科技政策的發(fā)展模式成為各國參照的典范和學(xué)者們的研究對(duì)象，同時(shí)可以為我國創(chuàng)新型國家建設(shè)帶來有益的啟示。

一、美國科技政策發(fā)展的重點(diǎn)指向分析

美國科技政策發(fā)展先后經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期，建國后至南北戰(zhàn)爭時(shí)期、二戰(zhàn)時(shí)期、冷戰(zhàn)時(shí)期、冷戰(zhàn)后期和后冷戰(zhàn)期。雖然美國科技政策的側(cè)重點(diǎn)在每一階段都有所不同，但是其內(nèi)在的核心要素重點(diǎn)指向并未發(fā)生大的改變，這對(duì)美國科技穩(wěn)定發(fā)展、保持全球領(lǐng)先地位起到了至關(guān)重要的作用。

（一）政府的推動(dòng)為科技發(fā)展指明方向

美國科技的高速發(fā)展，在很大程度上依賴于政府對(duì)科技政策的制定及科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置。美國政府在科技政策運(yùn)行過程中，主要起到優(yōu)化科技環(huán)境、提供相關(guān)服務(wù)等作用。對(duì)于科技發(fā)展過程中處于前沿領(lǐng)域的科技研發(fā)，其研究時(shí)限較長，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)回報(bào)較少，美國政府在資金上給予強(qiáng)有力的支持。此外，美國政府的財(cái)力還需要資助基礎(chǔ)研究、公益性研究及跨學(xué)科研究等。在與大學(xué)、企業(yè)合作過程中，政府為其解決科技研發(fā)中遇到的困難，并培養(yǎng)科技人才。美國政府通過頒布法律法規(guī)、相關(guān)的政策，調(diào)節(jié)政府對(duì)科技研究的財(cái)力投入、提供科研項(xiàng)目的指導(dǎo)咨詢等，對(duì)國內(nèi)科技研發(fā)給予直接或間接的指引。

雖然美國政府不斷更迭，但是其科技政策體系基本保持一致。長期以來，美國科技政策遵循著積極創(chuàng)新的文化潮流，美國科技政策體制呈現(xiàn)出多元綜合化的特征。二戰(zhàn)后，美國政府將國防科技作為科技政策的重點(diǎn)；冷戰(zhàn)時(shí)期，與蘇聯(lián)的爭霸促使美國政府將科技發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向空間科技；20世紀(jì)80年代，美國科技政策以推動(dòng)信息技術(shù)為主；冷戰(zhàn)結(jié)束后，普通民用科技的研發(fā)成為科學(xué)政策的重頭戲；“9·11”恐怖襲擊后，美國科技政策的重心又轉(zhuǎn)移到反恐技術(shù)方向；近年來，受金融危機(jī)的影響，奧巴馬政府集中力量提高美國科技研發(fā)能力。2011年，美國國家科學(xué)基金會(huì)將2011—2016年的科技戰(zhàn)略主題定為“以發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新提升國家實(shí)力”，明確了科技創(chuàng)新的績效目標(biāo)、評(píng)價(jià)與評(píng)估等問題，并強(qiáng)調(diào)國家科學(xué)基金會(huì)的科研項(xiàng)目會(huì)權(quán)衡科技參與方的利益，從而更好地滿足社會(huì)需求。［1］2011年9月，美國副總統(tǒng)拜登撰文指出，21世紀(jì)國民的創(chuàng)新精神和創(chuàng)造力是國家真正的財(cái)富，美國必須將科技創(chuàng)新和教育作為國家發(fā)展的源動(dòng)力，并加大對(duì)科技研發(fā)的投資力度。［2］事實(shí)證明，美國科技的社會(huì)化功能一直在不斷加強(qiáng)，并成為實(shí)現(xiàn)美國社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的無盡資源。

表1 二戰(zhàn)后美國各發(fā)展階段科技政策戰(zhàn)略規(guī)劃

總體而言，美國政府對(duì)科技政策的推動(dòng)大多集中在基礎(chǔ)研發(fā)層面，主要表現(xiàn)在國家戰(zhàn)略、宏觀管理、學(xué)院研究和資金投入四個(gè)方面。在美國科技政策發(fā)展過程中，國家戰(zhàn)略呈現(xiàn)出一以貫之的連續(xù)性戰(zhàn)略體系，成為美國科技領(lǐng)先發(fā)展的必要保障。美國科技宏觀管理體制主要依靠行政、立法、司法三個(gè)部門參與制定，并沒有設(shè)置專門的科技管理機(jī)構(gòu)。美國政府通過制定科技政策以及相關(guān)的法律法規(guī)、合理分配科研經(jīng)費(fèi)、為科技研發(fā)項(xiàng)目提供咨詢等方式為科技發(fā)展指明方向。

（二）企業(yè)是科技研發(fā)的主體

長期以來，以企業(yè)為主體的科技研發(fā)與滿足國家目標(biāo)需求的科技創(chuàng)新之間有效互動(dòng)是美國成為并保持世界科技大國地位的重要因素。美國企業(yè)不斷完善科技研發(fā)的經(jīng)營和管理，提高企業(yè)科技研發(fā)效率和創(chuàng)新能力，成為科技研發(fā)的主體。在市場的引導(dǎo)下，企業(yè)講實(shí)效、重人才。美國科研人員積極參與具體的科技項(xiàng)目研究，甚至許多科學(xué)家受雇于企業(yè)，從而大大提高了企業(yè)科研人員的理論素質(zhì)。許多大型企業(yè)還積極參與涉及本行業(yè)的科研項(xiàng)目。企業(yè)員工與從事基礎(chǔ)研究的科研人員在企業(yè)與實(shí)驗(yàn)室之間流動(dòng)，使得美國的大型企業(yè)能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的最新成果。同時(shí)，從事基礎(chǔ)研究的科研人員也能夠獲得來自企業(yè)方面的資助，形成了一種雙向互動(dòng)推進(jìn)的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式，強(qiáng)化了企業(yè)內(nèi)部理論部門與技術(shù)部門專家的聯(lián)系，保證了理論研究與技術(shù)研究之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了這兩個(gè)環(huán)節(jié)研究的平滑過渡。

美國科技創(chuàng)新的主要部門包括政府、企業(yè)以及大學(xué)，這三者中，企業(yè)在科技創(chuàng)新中占有最重要的地位。2012年，美國科技研發(fā)領(lǐng)域，約有75%的科技創(chuàng)新項(xiàng)目由企業(yè)主導(dǎo)完成，77%的科研人員分布在企業(yè)，企業(yè)的科研經(jīng)費(fèi)占據(jù)美國科研經(jīng)費(fèi)總量的71%。［3］美國企業(yè)與政府之間形成了一種默契：為了增進(jìn)公共利益，政府所資助的實(shí)用性無法預(yù)見的基礎(chǔ)研究，需要企業(yè)進(jìn)行評(píng)議，選擇投資潛力最大的科研項(xiàng)目加以支持。美國國家科學(xué)基金會(huì)主任蘇布拉·蘇雷什強(qiáng)調(diào)，企業(yè)在科技研發(fā)過程中扮演了重要的角色：一方面其重視變革性與應(yīng)用研究；另一方面，由于國家科學(xué)基金會(huì)未事先設(shè)定科研項(xiàng)目，企業(yè)的科技研發(fā)就不會(huì)受到學(xué)科的限制，能夠?qū)崿F(xiàn)跨學(xué)科研究。［4］因此，長期以來美國一直保留著諸如小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）之類的科研活動(dòng)，以充分挖掘基礎(chǔ)科學(xué)研究的潛力。在產(chǎn)品研發(fā)階段和在盈利較高、風(fēng)險(xiǎn)較低的科技領(lǐng)域中，企業(yè)作為經(jīng)營活動(dòng)的主體，成為美國科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的主導(dǎo)力量。

表2 美國科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)使用情況

（三）自主創(chuàng)新是科技研發(fā)的主要途徑

科技發(fā)展的主要途徑有兩種：自主創(chuàng)新與跟蹤模仿，美國是當(dāng)今世界科技創(chuàng)新能力最強(qiáng)的國家之一，為了保持科技發(fā)展的領(lǐng)先地位，美國必須通過提高自主創(chuàng)新能力來鞏固其科技發(fā)展實(shí)力。美國將自主創(chuàng)新納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略，從科技發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，制定自主創(chuàng)新的相關(guān)政策，避免了科技發(fā)展的盲從。1990年，美國成立了國家關(guān)鍵技術(shù)委員會(huì)，為科技自主創(chuàng)新提供政策導(dǎo)向。在科技投入方面，美國把自主創(chuàng)新作為科技研發(fā)投入的重點(diǎn)，建立回報(bào)率較高的自主創(chuàng)新投入機(jī)制。其中，美國基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)研究領(lǐng)域的自主創(chuàng)新投入均居世界首位。聯(lián)邦政府對(duì)自主創(chuàng)新型科研項(xiàng)目投入的主要目的在于保證重要科技研究項(xiàng)目能夠有效開展，科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的主要職責(zé)是提高自主創(chuàng)新項(xiàng)目的研究效率與推進(jìn)科技成果的有效轉(zhuǎn)化。美國政府、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)在自主創(chuàng)新方面的合作主要有兩種方式，一種是政府資助科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)，另一種是政府與科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行自主創(chuàng)新研發(fā)。同時(shí)，這種自主創(chuàng)新與美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)緊密結(jié)合，突出了“科技導(dǎo)向型”發(fā)展趨勢。

從近年美國科技論文成果看，2012年，美國學(xué)者發(fā)表SCI論文數(shù)量達(dá)到18 829篇，占全球SCI論文總量的24%。同期發(fā)表的EI論文達(dá)9 700篇，占全球EI論文總量的21%。［5］從專利授權(quán)數(shù)量看，2012年美國專利授權(quán)253 155項(xiàng)，居全球第一位，比2011年上漲13%，其中信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)專利授權(quán)數(shù)量占80%以上。從專利的影響力看，2012年美國發(fā)明專利的“現(xiàn)行沖擊指數(shù)”（被引率）為0．85，居全球第一位。［6］根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）《2011－2012年全球競爭力報(bào)告》顯示，美國已經(jīng)發(fā)展為全球最大的經(jīng)濟(jì)體，2012年其國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到15．68萬億美元，居全球第1位；人均GDP為49 601美元，居全球第12位；出口工業(yè)產(chǎn)品價(jià)值14 460億美元，其中“高技術(shù)密集度”產(chǎn)品出口7 458．70億美元。全球139個(gè)國家及地區(qū)中，2012年美國全球科技競爭力排名第5位。［7］世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）將美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段定義為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)期（見圖1）。

圖1 2012年美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)期

二、美國科技政策發(fā)展模式

（一）建國后至南北戰(zhàn)爭：自由開放模式

建國初期，為了提高國際競爭力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，美國政府采取自由開放式的科技政策，減少對(duì)科技發(fā)展的干預(yù)。這一時(shí)期的科技政策鼓勵(lì)獨(dú)創(chuàng)性技術(shù)研發(fā)，美國個(gè)體發(fā)明者和中小科技研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量倍增。以自由開放為原則，美國政府頒布并實(shí)施了一系列政策措施。1787年美國憲法明確規(guī)定了度量衡標(biāo)準(zhǔn)和采用知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，是當(dāng)時(shí)世界上第一部準(zhǔn)予在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國家法律。［8］這一法律的出臺(tái)，加速了美國科技成果商業(yè)化的進(jìn)程，推動(dòng)了美國科技研發(fā)能力在短期內(nèi)趕超歐洲。

從19世紀(jì)初期至南北戰(zhàn)爭爆發(fā)期間，美國政府未頒布系統(tǒng)、完整的科技政策法規(guī)，聯(lián)邦政府也刻意減少甚至回避對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)及干預(yù)。受此影響，一些行之有效的科技政策提案，以干涉經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展為由均被否決。因此，這一時(shí)期，美國政府對(duì)待科技政策問題多采取被動(dòng)、消極的態(tài)度。如1859年，美國國會(huì)提出Morrill議案，建議發(fā)展農(nóng)業(yè)及機(jī)械工程學(xué)科，同時(shí)鼓勵(lì)聯(lián)邦政府資助高等院校進(jìn)行高端科技研發(fā)。時(shí)任總統(tǒng)的布坎南秉著發(fā)展自由經(jīng)濟(jì)的原則，認(rèn)為此舉會(huì)放大聯(lián)邦政府的權(quán)利，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展干預(yù)過度，對(duì)提案表示否決。［9］因此，這一階段的美國科技政策提案都淪為美國總統(tǒng)和國會(huì)間博弈、角逐的犧牲品和籌碼，個(gè)體投資者及私營企業(yè)成為科技研發(fā)的主體。

（二）南北戰(zhàn)爭至二戰(zhàn)爆發(fā)前：干預(yù)指導(dǎo)模式

19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，美國民間產(chǎn)業(yè)投資蓬勃發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)日益多元，對(duì)科技研發(fā)、知識(shí)生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新等要求逐步提高?？萍佳邪l(fā)開始在一些大企業(yè)中開展應(yīng)用，很多企業(yè)在其內(nèi)部設(shè)立科技研發(fā)部門。二戰(zhàn)爆發(fā)前，美國科技研發(fā)總投入中，聯(lián)邦政府占20%，其余投資主要來自研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及私立院校，這些投資主要用于農(nóng)業(yè)與國防領(lǐng)域的研究。1860—1940年，美國聯(lián)邦政府用于國防與農(nóng)業(yè)的科技研發(fā)投入占科研總投入的76．3%。［10］一方面，表現(xiàn)出了美國政府不再奉行自由經(jīng)濟(jì)，對(duì)科技政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)；另一方面，也體現(xiàn)了這一時(shí)期美國科技政策尚未惠及個(gè)體發(fā)明者及私營企業(yè)。

20世紀(jì)30年代初，經(jīng)濟(jì)危機(jī)成為美國政府推動(dòng)科技政策發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?933年，美國政府成立科學(xué)顧問小組，該小組直接向總統(tǒng)匯報(bào)科技政策的制定、執(zhí)行效果。科學(xué)顧問小組的成立開啟了美國總統(tǒng)直屬科技政策機(jī)構(gòu)的先例，拓寬了聯(lián)邦政府對(duì)于美國科技研發(fā)的管轄范圍?？萍佳邪l(fā)從早期的自由發(fā)明轉(zhuǎn)移到了大企業(yè)，聯(lián)邦政府的公共研發(fā)地位日益突出，政策引導(dǎo)作用逐漸體現(xiàn)，研企合作得到推廣。這一時(shí)期，美國科技研發(fā)模式雖然開放，但其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)初具規(guī)模，為日后美國政府在科技政策制定、執(zhí)行過程中的積極、主動(dòng)地位奠定了基礎(chǔ)。

（三）二戰(zhàn)至20世紀(jì)60年代末：全面制度化模式

美國科技政策在二戰(zhàn)期間經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)折，為了滿足戰(zhàn)爭期間的國防需求，聯(lián)邦政府加大對(duì)基礎(chǔ)研究的資金投入，并成為日后美國科技進(jìn)步和管理社會(huì)的重要模式之一。由于政府掌握大型科技研究項(xiàng)目與國防的財(cái)政權(quán)利，美國科技發(fā)展在這一階段表現(xiàn)出明顯的封閉性，大多數(shù)科研機(jī)構(gòu)都以發(fā)展國防和基礎(chǔ)研究作為科技研發(fā)的重點(diǎn)。美國政府對(duì)科技發(fā)展實(shí)行全面制度化模式，這種模式一直沿用至今。美國科技政策的全面制度化模式在短期內(nèi)顯示出較高的研究效率，如“曼哈頓”工程的成功完成。美國政府先后設(shè)立了總統(tǒng)科技顧問處、國家科技顧問處、國家健康研究院和國家科學(xué)基金會(huì)等科技研發(fā)政策機(jī)構(gòu)。

鑒于對(duì)基礎(chǔ)研究是科技發(fā)展的源頭的認(rèn)知，美國政府制定科技政策的原則本著對(duì)基礎(chǔ)研究給予政策和制度上的保障，類似于美國國家科學(xué)基金會(huì)等組織相繼成立。同時(shí)，政府在資金投入上也偏重于基礎(chǔ)研究。1940年，美國聯(lián)邦的研發(fā)投入約為8 000萬美元，1945年增至13．1億美元，1961年增至92億美元。［11］雖然受到戰(zhàn)爭影響，美國政府的財(cái)力支出大多用于武器研發(fā)，但是這些科技成果在戰(zhàn)后若干年相繼轉(zhuǎn)化到電子信息、航天航空以及通信等領(lǐng)域。這種科技成果轉(zhuǎn)化的時(shí)滯性在科技理論上符合線性技術(shù)創(chuàng)新模式，即熊彼特的技術(shù)創(chuàng)新時(shí)序邏輯：“發(fā)明——?jiǎng)?chuàng)新——成果擴(kuò)散”。［12］這種科技發(fā)展模式最初集中在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，通過對(duì)基礎(chǔ)研究的成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)品與創(chuàng)新服務(wù)，最終完成市場商業(yè)化。

（四）20世紀(jì)70年代至90年代末：改革調(diào)整模式

20世紀(jì)70年代初，戰(zhàn)爭對(duì)美國國內(nèi)的影響逐漸減弱，能源短缺、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政赤字等問題使聯(lián)邦政府不得不大幅度削減國防、空間研究等基礎(chǔ)研究的財(cái)力支出。1970—1980年，政府對(duì)國防和空間的研發(fā)費(fèi)用逐年減少，美國科技研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推動(dòng)科技進(jìn)步和服務(wù)社會(huì)方面，政府的財(cái)力支出投入到諸如醫(yī)學(xué)、環(huán)境、能源等方面。受到戰(zhàn)爭的影響，當(dāng)時(shí)國際社會(huì)普遍面臨環(huán)境污染及能源短缺問題。20世紀(jì)80年代，美國對(duì)自身國際競爭力下降的原因進(jìn)行了反思，官方和民間均做了大量的調(diào)研，認(rèn)為美國存在如下問題：科技成果轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足、國家投資環(huán)境日益惡化、聯(lián)邦政府對(duì)科技發(fā)展管理效率低下、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等。根據(jù)這些問題，時(shí)任總統(tǒng)的里根與國會(huì)及時(shí)采取了措施，肯定了科技創(chuàng)新的全過程，頒布了一系列法律保護(hù)科技發(fā)展，鼓勵(lì)推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

1990年，老布什政府出臺(tái)了《美國技術(shù)報(bào)告》，鼓勵(lì)政府參與到私營企業(yè)的科技研發(fā)中，隨后相繼頒布了《再投資法》（1992年）與《加強(qiáng)小企業(yè)研究與發(fā)展法》（1992年）等法律，鼓勵(lì)政企間科技合作。［13］美國科技創(chuàng)新在20世紀(jì)90年代得到全面發(fā)展，科技政策與居民消費(fèi)、新產(chǎn)品研發(fā)、科技成果市場化等密切聯(lián)系，政策模式在以往的基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充和完善，先前的“平面模式”在開發(fā)過程中進(jìn)行全面整合，通過網(wǎng)絡(luò)集成了國內(nèi)各種科技資源，形成“科技系統(tǒng)集成網(wǎng)絡(luò)模式”。［14］這種科技發(fā)展模式更加注重科技研發(fā)的質(zhì)量與靈活程度，提高了美國科技研發(fā)效率。20世紀(jì)90年代后期，以跨國公司為主體的科技創(chuàng)新發(fā)展迅速，科技研發(fā)日益突破這種平面網(wǎng)絡(luò)模式，發(fā)展成為全球范圍內(nèi)的立體科技網(wǎng)絡(luò)。

（五）進(jìn)入21世紀(jì)：基于集成創(chuàng)新的“回歸”模式

21世紀(jì)，面對(duì)復(fù)雜多變的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技研發(fā)問題以及美國國內(nèi)科技發(fā)展?fàn)顩r，2001年小布什總統(tǒng)上任伊始就提出了“信息化基礎(chǔ)上的美國科技領(lǐng)先地位”。與克林頓政府時(shí)期相比，既有繼承又有突破，布什政府的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針更加強(qiáng)調(diào)支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)尤其是信息產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)”，以保證美國在經(jīng)濟(jì)和科技的世界霸主地位。美國為發(fā)展科技采取了一系列有效措施，如國會(huì)于2007年頒布了《為有意義地促進(jìn)一流的技術(shù)、教育與科學(xué)創(chuàng)造機(jī)會(huì)法》，支持教育和人才培養(yǎng)?！睹绹偁幏ā罚?007年）保證了政府對(duì)科技和教育方面的授權(quán)撥款。

目前，美國的科技研發(fā)政策與戰(zhàn)略又一次以“創(chuàng)新”和“競爭力”兩大主題展開，這表明了美國政府對(duì)于科技政策發(fā)展模式的又一次“回歸”，這一次政策調(diào)整確立了未來美國科技發(fā)展將以基礎(chǔ)研究作為主線，同時(shí)不斷注入新的元素。新的科技創(chuàng)新立體網(wǎng)絡(luò)模式對(duì)美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)產(chǎn)生了較大的影響：首先，使美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)變得更為外向，完全融入到全球科技發(fā)展中，這種被動(dòng)的擴(kuò)張也提高了美國科技政策的管理效率；其次，大企業(yè)在科技創(chuàng)新中的地位與日俱增，對(duì)傳統(tǒng)的國家基礎(chǔ)研究提出挑戰(zhàn)。

三、美國科技政策發(fā)展模式對(duì)我國創(chuàng)新型國家建設(shè)的啟示

（一）對(duì)我國科技政策發(fā)展的思考

現(xiàn)階段是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的科技政策也需要再調(diào)整、再優(yōu)化，如何實(shí)現(xiàn)新時(shí)期科技興國、加快創(chuàng)新型國家建設(shè)，需要對(duì)我國現(xiàn)有的科技政策進(jìn)行科學(xué)的思考。

1．科技是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力。科技對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響與日俱增，并日趨成為主導(dǎo)因素，科技進(jìn)步有效地推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？萍佳邪l(fā)貫穿于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的始終，并起到了決定性的重要作用。近年來，我國將自主創(chuàng)新、高新科技以及科技成果有效轉(zhuǎn)化作為科技政策的主要內(nèi)容，將科技發(fā)展的方向定位在國際科技研發(fā)前沿領(lǐng)域，從最初的跟蹤模仿型科技逐步向創(chuàng)新研發(fā)、區(qū)域合作等方向轉(zhuǎn)變。國內(nèi)重大的科技研發(fā)項(xiàng)目同國際高新科技計(jì)劃結(jié)合，鼓勵(lì)我國科技人才與國際先進(jìn)科技區(qū)域接軌。在信息技術(shù)與工程、電子商務(wù)、生物醫(yī)藥、高新軟件等領(lǐng)域設(shè)立重點(diǎn)科技研發(fā)項(xiàng)目，并推動(dòng)其成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。隨著科技發(fā)展對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的日益深入，行之有效的科技政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)程度日益密切，科技與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為當(dāng)前社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)問題。如何整合、協(xié)調(diào)科技發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，成為我國制定宏觀科技發(fā)展戰(zhàn)略所面臨的新的挑戰(zhàn)和重要課題。這不僅關(guān)系到對(duì)現(xiàn)階段我國科技發(fā)展特點(diǎn)和趨勢的認(rèn)識(shí)，更涉及到科技的社會(huì)功能化以及科技成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力。因此，現(xiàn)階段，我國要提升國家綜合競爭力，需要充分發(fā)揮科技政策在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中的指揮棒作用，采取有效的科技政策措施，以科技創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2．科技政策導(dǎo)向決定了科技創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)。不同的國家由于科技政策的主體與客體不同，科技政策執(zhí)行效果也千差萬別，科技政策的實(shí)施體現(xiàn)了國家的意志。目前，我國科技創(chuàng)新的政策導(dǎo)向缺失，導(dǎo)致科技創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)不合理，科技發(fā)展過程中核心技術(shù)與原始創(chuàng)新不足。這主要體現(xiàn)在我國科技領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量不足，學(xué)科體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，頂尖科技人才數(shù)量寥寥無幾，科技人才流失嚴(yán)重。158個(gè)國際一級(jí)科學(xué)組織和1 566個(gè)主要二級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)層科學(xué)家中，我國科學(xué)家的數(shù)量僅占2．26%。［15］諸多領(lǐng)域核心技術(shù)與設(shè)備仍不能自給自足，科技含量和附加值較高的科學(xué)儀器主要依靠外商獨(dú)資企業(yè)提供，有的甚至整體進(jìn)口。21世紀(jì)，世界各國競相發(fā)展科技創(chuàng)新，我國需要在全球激烈競爭的條件下，處理好各個(gè)領(lǐng)域中科技研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化的關(guān)系，需要國家提供良好的政策環(huán)境與開放環(huán)境，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制建設(shè)。從現(xiàn)階段看，我國科技發(fā)展過程中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中仍占有相當(dāng)大的份額。2012年，我國發(fā)明專利申請量和授權(quán)量分別占全部專利申請量和授權(quán)量的29%和11．1%，比重較低。在專利授權(quán)總量中，國內(nèi)專利僅占48%。國內(nèi)發(fā)明專利的申請主要集中在中藥、軟飲料、食品、中文輸入法領(lǐng)域，這四類專利總計(jì)占74%。［16］

3．科技成果產(chǎn)業(yè)化程度較低。在國際競爭日益激烈的今天，行業(yè)的競爭已經(jīng)由最初的生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展到科技研發(fā)領(lǐng)域。因此，在影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向與國民安全的各個(gè)領(lǐng)域，國家在政策和投入方面鼓勵(lì)其在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究，尤其是科技成果轉(zhuǎn)化方面有所突破。截至2012年底，我國發(fā)明專利授權(quán)21．7萬件，但實(shí)際轉(zhuǎn)化率不到20%，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不到5%。我國各大學(xué)每年完成的科技成果在7 000—9 000項(xiàng)之間，但最終實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化的不到10%。［16］據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2012年，我國科技成果平均轉(zhuǎn)化率為14．7%，專利轉(zhuǎn)化率為24．5%，專利推廣率在11%—16%之間。所以我國的科技成果最終轉(zhuǎn)化為商品的數(shù)量非常少，專利技術(shù)的交易率只有4．6%，大多數(shù)科技成果目前還不能作為生產(chǎn)要素來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。相比而言，發(fā)達(dá)國家的科技成果轉(zhuǎn)化率達(dá)到70%—80%，絕大多數(shù)科研成果能夠流入生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)楸緡鴦?chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益。［17］美國科學(xué)院2012年研究報(bào)告指出，約有83．6%的美國人人均收入增長是由科技研發(fā)所帶來的。因此，中國想要提升整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國家競爭力，就必須健全科技成果的產(chǎn)業(yè)化政策，加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的研究，提升科技部門的自主創(chuàng)新能力。

4．不斷完善技術(shù)、人才、專利三大科技政策。在科技全球化的背景下，要求我國盡快建設(shè)屬于自己的科技研發(fā)團(tuán)隊(duì)、專利標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終形成一套符合我國國情、具有國際競爭力、適合時(shí)代發(fā)展需要的科技政策體系?？萍既瞬诺慕Y(jié)構(gòu)和數(shù)量決定了一個(gè)國家的科技發(fā)展層次，在科技全球化的今天，各國競相爭奪科技人才。近年來，我國已經(jīng)加大了科技研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，同時(shí)，深化了收入分配體制改革，提高了科技人才的勞動(dòng)力價(jià)值，為吸引高層次的科技人才創(chuàng)造了良好的外部條件。此外，在加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技人才貢獻(xiàn)回報(bào)方面，我國逐步改善了科技政策的制度環(huán)境，完善了科技獎(jiǎng)勵(lì)和評(píng)價(jià)體系，不斷吸引海內(nèi)外科研人員回國工作，在核心技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域有針對(duì)性地引進(jìn)了專業(yè)人員。在科技管理方面，利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)向標(biāo)作用，完善了科技評(píng)價(jià)制度。針對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理問題，我國已經(jīng)設(shè)立專門的經(jīng)費(fèi)，用于支持申請國外發(fā)明專利，并給予適當(dāng)?shù)膶＠S持費(fèi)用補(bǔ)助。同時(shí)，將進(jìn)一步提高重大科研項(xiàng)目中的創(chuàng)造發(fā)明申請專利的審批速度，促使其盡快形成市場競爭力。

（二）美國科技政策發(fā)展模式對(duì)我國的啟示

根據(jù)實(shí)際情況，制定適合國情的科技政策是加快我國創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要課題，借鑒美國的科技政策發(fā)展模式，我們可以從以下幾方面著手，完善科技政策體制：

一是發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，提高其服務(wù)職能。現(xiàn)階段，我國應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，完善科技政策的體制機(jī)制，在稅收、擔(dān)保、貸款等方面對(duì)科技研發(fā)給予支持。提高政府對(duì)科技研發(fā)的資金投入。同時(shí)，在全社會(huì)建立多元化、多渠道的投入體系。在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，完善科技融資體系，創(chuàng)立科技基金。政府應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立科技信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為各部門提供相應(yīng)的科技服務(wù)。

二是建立以企業(yè)為主體的科技發(fā)展模式。在政府的組織和引導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性與創(chuàng)新能力，發(fā)揮企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中最活躍的作用，將其打造成為科技創(chuàng)新的主體。在市場的導(dǎo)向下，加強(qiáng)科技成果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，通過科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高企業(yè)的效益。政府部門應(yīng)鼓勵(lì)和資助大型企業(yè)在科技前沿問題的研究與創(chuàng)新，同時(shí)，企業(yè)也可以同大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)形成科技合作，加強(qiáng)各部門科技人才的交流與協(xié)作，打造多邊與雙邊的科技合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。企業(yè)內(nèi)部應(yīng)合理分配產(chǎn)學(xué)研科研經(jīng)費(fèi)的比例，在引進(jìn)外來技術(shù)的同時(shí)提高自身自主創(chuàng)新的能力。

三是基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)共同發(fā)展。長期以來，我國對(duì)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入比重一直較低，應(yīng)理順基礎(chǔ)研究的投入和管理體系，整合目前國內(nèi)各類基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)項(xiàng)目，提高國家對(duì)基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)的投入力度。應(yīng)進(jìn)一步明確大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)方面的使命定位，并保證其運(yùn)行模式和治理結(jié)構(gòu)與其使命定位相匹配。使基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)的投入比重保持平衡，令其共同發(fā)展，這是我國科技研發(fā)領(lǐng)域穩(wěn)定發(fā)展的必要條件之一。

四是強(qiáng)化科技人才隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)入21世紀(jì)，人才成為科技發(fā)展的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前世界范圍內(nèi)人才危機(jī)已經(jīng)顯現(xiàn)，全球各國人才競爭日益激烈，我國正處在人才短缺的危機(jī)地帶，如果不改變這一現(xiàn)狀，我國的科技發(fā)展將更加落后于歐美發(fā)達(dá)國家。因此，我國應(yīng)為科技人才的培養(yǎng)提供良好的環(huán)境和有效的機(jī)制，實(shí)施長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略措施，利用國際、國內(nèi)兩大市場，合理配置人力資源，建立符合國際競爭的政策環(huán)境與人才機(jī)制，在世界范圍內(nèi)吸引優(yōu)秀科技人才。

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