扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期與戰(zhàn)略創(chuàng)新

陸漢文　曹洪民

摘要：隨著國(guó)家總體發(fā)展格局的演進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入政府力量和市場(chǎng)力量共同推進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的歷史機(jī)遇期。將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，將“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域”作為連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的基本思路，抓住了歷史機(jī)遇期的主要矛盾.是改革開放以來(lái)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；連片特困地區(qū)；歷史機(jī)遇期；區(qū)域發(fā)展；戰(zhàn)略創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）05-0130-06

2011年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（201 1-2020年）》，確定了新一輪扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)、任務(wù)和方略。與《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》將扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)明確為重點(diǎn)縣、貧困村不同，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》確定以六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山一太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。2011年7月至2012年12月.國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家發(fā)改委按照“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，先后編制完成了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》等11個(gè)片區(qū)規(guī)劃，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的頒布和《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》等片區(qū)規(guī)劃的編制，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新：將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)；將“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域”作為連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的基本思路。這就引出一個(gè)問(wèn)題：自20世紀(jì)80年代啟動(dòng)有組織、有計(jì)劃的扶貧開發(fā)工作以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口集中連片分布的特征一直突出，為何直到2011年才確定將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)、將區(qū)域發(fā)展納入扶貧開發(fā)工作范疇？就此.本文提出“扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期”這一概念和判斷，并試圖以此為根據(jù)闡明：中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新是有效利用歷史機(jī)遇期的必然要求和邏輯結(jié)論。

一、扶貧開發(fā)形勢(shì)的變化與歷史機(jī)遇期的出現(xiàn)

（一）改革開放以來(lái)中國(guó)總體發(fā)展格局的演變

根據(jù)區(qū)域和城鄉(xiāng)關(guān)系及市場(chǎng)、政府兩種力量在其中發(fā)揮的作用，可以將改革開放以來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展劃分為三個(gè)階段：

1.市場(chǎng)力量和政府力量合力推進(jìn)沿海等地區(qū)率先發(fā)展的階段。這一階段大體由20世紀(jì)70年代末至90年代中后期。1978年底，中國(guó)走上改革開放的道路。當(dāng)年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為3645億元，在世界主要國(guó)家中位居第10位：人均國(guó)民收入為190美元，處于全世界最不發(fā)達(dá)的低收入國(guó)家行列。在這種情況下，中央政府選擇了支持有條件的沿海等地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平提出了“兩個(gè)大局”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)想，他指出：“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展.這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局?！敝醒胝o予了沿海地區(qū)大量的優(yōu)惠政策，珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)等改革開放前沿地帶在市場(chǎng)力量的拉動(dòng)下迅速走向繁榮，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提高。1979年至1997年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)9.8%。這一階段取得成功的主要原因在于.全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，全球化浪潮洶涌澎湃，中國(guó)具有勞動(dòng)力成本低廉而素質(zhì)高等比較優(yōu)勢(shì)和穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境，在吸引國(guó)際投資和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)上具有很大優(yōu)勢(shì)。

2.市場(chǎng)力量繼續(xù)推進(jìn)先富地區(qū)快速發(fā)展、政府力量開始助推中西部等落后地區(qū)跟進(jìn)發(fā)展的階段。這一階段大體由20世紀(jì)90年代中后期至2007年前后。在第一階段，中國(guó)不同地區(qū)之間發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。1978年至1997年，中國(guó)東部地區(qū)與其他地區(qū)GDP總量之比由0.71：1上升到1.15：1。至20世紀(jì)90年代中后期，地區(qū)發(fā)展差距問(wèn)題凸顯出來(lái)。中央政府開始認(rèn)識(shí)到第二個(gè)大局的重要性，先后提出并實(shí)施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略舉措，加大對(duì)落后地區(qū)的支持力度，力圖推動(dòng)全國(guó)走上均衡發(fā)展道路。1998年至2007年，東部地區(qū)與其他地區(qū)GDP總量之比由1.19：1上升到1.23：1。地區(qū)之間差距進(jìn)一步拉大，但差距拉大的速度較第一階段明顯減緩。政府支持落后地區(qū)發(fā)展的努力起到效果，只是并未扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距持續(xù)拉大的趨勢(shì)。該時(shí)期全球化進(jìn)一步深入推進(jìn)，中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)仍然擁有巨大發(fā)展空間，國(guó)際市場(chǎng)的蓬勃?jiǎng)恿^續(xù)推進(jìn)沿海等地區(qū)快速發(fā)展。

3.市場(chǎng)力量和政府力量合力推進(jìn)落后地區(qū)加快發(fā)展的階段。這一階段大體由2008年開始。2008年，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)，進(jìn)而由金融領(lǐng)域影響至實(shí)體經(jīng)濟(jì)，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入低谷，全球特別是美歐諸國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)大幅萎縮，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，人民幣升值壓力增大，中國(guó)勞動(dòng)密集型工業(yè)產(chǎn)品的出口遭遇空前困難。另一方面，經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平逐漸上升，勞動(dòng)力成本增加；快速工業(yè)化帶來(lái)的資源與環(huán)境問(wèn)題也日益突出，人與自然關(guān)系趨于緊張。國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的深刻變化，致使以勞動(dòng)密集型產(chǎn)品生產(chǎn)為主要內(nèi)容的外向型經(jīng)濟(jì)面臨巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，加大扶貧開發(fā)力度，加快落后地區(qū)發(fā)展步伐，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，擴(kuò)大內(nèi)需，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不再只是政府出于維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定、促進(jìn)共同富裕的政治需要，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

（二）改革開放以來(lái)中國(guó)扶貧階段的變化

根據(jù)國(guó)家總體發(fā)展格局演變和扶貧開發(fā)體制、政策變化的歷程，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)可以區(qū)分為四個(gè)階段：

1.改革開放至1985年為第一階段。1978年以后，改革開放率先從農(nóng)村突破，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大激發(fā)了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村貧困人口迅速減少。1978年，農(nóng)村貧困人口共2.5億，貧困發(fā)生率為30.7%。1985年，農(nóng)村貧困人口減少至1.25億，貧困發(fā)生率降為14.8%。剩余貧困人口大部分分布在18個(gè)集中連片貧困地區(qū)：東部的沂蒙山區(qū)、閩西南及閩東北地區(qū)：中部的努魯爾虎山區(qū)、太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)、井岡山區(qū)和贛南地區(qū)；西部的定西干旱地區(qū)、西海固地區(qū)、陜北地區(qū)、西藏地區(qū)、滇東南地區(qū)、橫斷山區(qū)、九萬(wàn)大山地區(qū)、烏蒙山區(qū)、桂西北地區(qū)。這些集中連片貧困地區(qū)難以脫貧的共同原因主要有：（1）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然與資源條件差，其中部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱；（2）地理位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通條件差，與外界聯(lián)系非常不便；（3）教育和醫(yī)療水平低，文化保守，人口基本素質(zhì)低下。這是一個(gè)農(nóng)村改革帶動(dòng)大規(guī)模減貧的歷史階段。

2.1986年至2000年為第二階段。20世紀(jì)80年代中期開始，中國(guó)改革開放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市.以城市為中心的工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深入，外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減緩貧困的直接作用日趨衰減，“三農(nóng)”問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)出來(lái)。1986年.在全國(guó)基本解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，中央政府成立專門的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年改名為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），組織開展農(nóng)村開發(fā)式扶貧工作。1994年。在全國(guó)農(nóng)村基本解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，國(guó)家頒布實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，明確提出要“集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決目前全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題”，并出臺(tái)了系列優(yōu)惠政策。盡管該階段貧困人口集中連片分布特征明顯，但由于國(guó)家實(shí)力有限，扶貧開發(fā)工作能夠利用的資源不足，沒(méi)有能力以集中連片貧困地區(qū)為整體推動(dòng)大規(guī)模扶貧開發(fā)。在這種背景下，開發(fā)式扶貧工作選擇以縣為重點(diǎn)加以推進(jìn)。2000年，按絕對(duì)貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口減少到3209萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為3.5%；按低收入貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口為9422.8萬(wàn)人（含絕對(duì)貧困人口），貧困發(fā)生率為10.2%。這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)益貧作用減小，政府開發(fā)式扶貧全面發(fā)揮作用但力量不足的階段。

3.2001年至2010年為第三階段。2001年，在全國(guó)總體達(dá)到小康的基礎(chǔ)上，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》頒布實(shí)施，扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)進(jìn)一步下沉到貧困村。國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府財(cái)政能力大大增強(qiáng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村、相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺貧困地區(qū)的時(shí)機(jī)逐漸趨于成熟.不同渠道的支農(nóng)扶貧資源大量增加。專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金增長(zhǎng)幅度加大，整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、扶貧搬遷、以工代賑等專項(xiàng)扶貧政策大力實(shí)施。農(nóng)村費(fèi)改稅乃至最終全面取消農(nóng)業(yè)稅政策，退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林建設(shè)等生態(tài)補(bǔ)償政策，糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障制度等社會(huì)保護(hù)政策漸次出臺(tái)實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)、全社會(huì)整體收入水平的增加和非政府組織的快速發(fā)展，捐款捐物、志愿服務(wù)等社會(huì)幫扶資源增多。專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧各顯其能，逐漸形成三位一體大扶貧格局。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展帶動(dòng)收入不平等程度加深，貧困地區(qū)、貧困人口從市場(chǎng)中獲益的空間變小，但在政府大扶貧格局加力推進(jìn)的情況下，貧困人口數(shù)量進(jìn)一步減少。2010年，按低收入貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口為2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為2.8%。這是一個(gè)政府開發(fā)式扶貧力量顯著增強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制扶貧功能繼續(xù)弱化的階段。

4.2011年以后為第四階段。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2012）》頒布實(shí)施，扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。一方面，扶貧開發(fā)開始成為以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措，成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。另一方面，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)出現(xiàn)重大新變化，加大扶貧開發(fā)力度還成為擴(kuò)大內(nèi)需、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的必然要求。沿海先富地區(qū)企業(yè)為應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)萎縮和出口困難的局面，越來(lái)越意識(shí)到把眼光轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要性，對(duì)開發(fā)落后地區(qū)市場(chǎng)、資源和參與投資發(fā)展表現(xiàn)出更加濃厚的興趣，資本和技術(shù)呈現(xiàn)出向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的潛在趨勢(shì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)顯露出包容性發(fā)展的可能空間。這就迎來(lái)了扶貧開發(fā)的歷史機(jī)遇期：政府力量和市場(chǎng)力量共同聚焦于貧困地區(qū)，“看得見的手”和“看不見的手”均趨于推進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口加快發(fā)展，扶貧開發(fā)由此獲得了改革開放以來(lái)從未有過(guò)的宏觀環(huán)境。

二、歷史機(jī)遇期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略區(qū)域的重新設(shè)定

國(guó)家總體發(fā)展格局的演變和扶貧階段的變化，為貧困地區(qū)發(fā)展提供了歷史機(jī)遇、提出了戰(zhàn)略要求。20世紀(jì)80年代，中國(guó)貧困人口集中連片分布的特征就很明顯，形成了18個(gè)集中連片貧困地區(qū)，但只是到了國(guó)家總體發(fā)展格局的第三階段，市場(chǎng)力量和政府力量才呈現(xiàn)出合力推進(jìn)落后地區(qū)大規(guī)模、深層次扶貧開發(fā)的根本特征，從而創(chuàng)造出扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期。就是在這樣的大背景下，中央政府提出把連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的戰(zhàn)略主張。適應(yīng)了扶貧開發(fā)工作內(nèi)在規(guī)律的要求，適應(yīng)了維護(hù)國(guó)家發(fā)展全局和全球化新趨勢(shì)的客觀需要。

（一）扶貧開發(fā)工作的內(nèi)在需要

將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，反映了扶貧開發(fā)領(lǐng)域的主要矛盾，順應(yīng)了扶貧開發(fā)形勢(shì)的需要。

1.扶貧對(duì)象集中連片分布的特征依然突出。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)30多年的發(fā)展和扶貧開發(fā)工作多年的努力，中國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)取得巨大成就，面上的貧困問(wèn)題得到有效解決，剩余的扶貧對(duì)象主要集中在一些特殊困難地區(qū)。2011年，中央政府將扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步大幅提高為2300元，該標(biāo)準(zhǔn)下扶貧對(duì)象總數(shù)為12238萬(wàn)，其中有將近一半（6033萬(wàn)）生活在14個(gè)連片特困地區(qū)。若從多維貧困的視角來(lái)看，將交通、飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸方面條件考慮進(jìn)來(lái)，則連片特困地區(qū)（基本由山區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、高寒地區(qū)等構(gòu)成）的貧困人口更為集中，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活困難更為突出。

2.扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的需要。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的扶貧開發(fā)逐漸形成了重點(diǎn)縣、貧困村、貧困戶等三個(gè)工作層次。在這三個(gè)層次開展工作，有利于集中有限扶貧資源幫扶最困難人口，但僅有這三個(gè)層次無(wú)法回應(yīng)更大范圍內(nèi)的一些瓶頸制約和特殊困難。換言之，僅在重點(diǎn)縣、貧困村、貧困戶這三個(gè)層次開展扶貧開發(fā)。打不了大戰(zhàn)役，解決不了大問(wèn)題，扶貧效果受到制約。只有以片區(qū)為單元，扶貧開發(fā)工作才能夠一方面涵蓋重點(diǎn)縣、貧困村、貧困戶等具體工作層次，推進(jìn)到縣進(jìn)村入戶，另一方面與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，制定實(shí)施宏觀發(fā)展規(guī)劃和投資建設(shè)交通、水利、能源等方面的大型基礎(chǔ)設(shè)施，從而形成宏觀、微觀有機(jī)結(jié)合和專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧各顯其能的大扶貧格局。

3.扶貧開發(fā)與跨域公共治理相結(jié)合的需要。除滇西邊境片區(qū)和西藏、新疆南疆三地州以外，武陵山片區(qū)等11個(gè)片區(qū)都地處遠(yuǎn)離中心城市的跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交界地帶，屬于所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展格局的邊緣地帶。隸屬不同省級(jí)行政區(qū)劃的貧困市縣雖然具有相同或相近的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特征，存在交織相連的公共治理問(wèn)題.但因行政分割而存在合作不足乃至人為制造壁壘、藩籬的情形，難以協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)公共治理領(lǐng)域面臨的共同挑戰(zhàn)，難以形成凝聚合力、整合資源、抱團(tuán)發(fā)展的整體效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。

4.國(guó)家具備解決集中連片特殊困難的實(shí)力。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國(guó)力大幅增強(qiáng)。特別是，與20世紀(jì)八九十年代比較緊張的財(cái)政狀況不同，國(guó)家財(cái)力特別是中央政府財(cái)力在新世紀(jì)以來(lái)快速壯大。因此，國(guó)家開始具備了以片區(qū)為單元謀劃和開展大規(guī)模、高強(qiáng)度扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)力。

（二）國(guó)家發(fā)展全局的客觀需要

連片特困地區(qū)國(guó)土總面積392萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的40.8%。片區(qū)680個(gè)縣（市、區(qū)、旗）中。有431個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、183個(gè)革命老區(qū)縣、370個(gè)少數(shù)民族縣、54個(gè)邊境縣、448個(gè)地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)縣、269個(gè)限制開發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣。2009年末，片區(qū)總?cè)丝?3605萬(wàn)人，占全國(guó)的17.7%，其中鄉(xiāng)村人口20311萬(wàn)人，占全國(guó)鄉(xiāng)村人口的28.5%。將片區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)是新形勢(shì)下推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史召喚，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局具有重大意義。

片區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板中的短板、難點(diǎn)中的難點(diǎn)，推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，加快片區(qū)發(fā)展，有利于深入推進(jìn)西部大開發(fā)和中部地區(qū)崛起，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)。片區(qū)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平低，需求空間大，推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于增強(qiáng)中低收入人口消費(fèi)能力，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。包括片區(qū)在內(nèi)的廣大落后地區(qū)為社會(huì)主義建設(shè)和改革開放事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)，推進(jìn)片區(qū)這些“落后地區(qū)中的落后地區(qū)”扶貧攻堅(jiān)，加快脫貧致富步伐，有利于實(shí)現(xiàn)鄧小平“兩個(gè)大局”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)想，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。片區(qū)地方文化和民族文化資源豐富多彩，是中華民族的文化寶庫(kù)，推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)文化建設(shè)，有利于保護(hù)、傳承、創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，守護(hù)民族血脈和精神家園。增強(qiáng)文化自覺(jué)和文化自信。片區(qū)社會(huì)事業(yè)落后，社會(huì)問(wèn)題較多，推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，有利于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。片區(qū)生態(tài)地位重要，生態(tài)環(huán)境脆弱，推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略，保障中華民族永續(xù)發(fā)展。

（三）全球價(jià)值鏈調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要

隨著當(dāng)前全球價(jià)值鏈分工體系的深入調(diào)整及我國(guó)人口紅利時(shí)代的逐步終結(jié)，主要集中于東部地區(qū)的我國(guó)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)相對(duì)于東南亞、非洲等勞動(dòng)力成本更低的區(qū)域而言，其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯下降。我國(guó)客觀上存在著三種生產(chǎn)力，即以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為主體的小農(nóng)生產(chǎn)力，產(chǎn)值小（占GDP的比重約為10%）、人口多（容納了全國(guó)近一半人口）；以民營(yíng)企業(yè)為主體的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)力，有活力、潛力大，直接融入了東亞產(chǎn)業(yè)鏈條，代表著我國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系中的實(shí)際水平，是新增就業(yè)的主要渠道；以國(guó)有企業(yè)為主體的資本密集型生產(chǎn)力，掌控著國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈。其中，勞動(dòng)密集型生產(chǎn)力在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是推動(dòng)現(xiàn)代化特別是推動(dòng)西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)均衡的現(xiàn)實(shí)選擇。片區(qū)地域遼闊，勞動(dòng)力資源和自然資源相對(duì)豐富。推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，可以為我國(guó)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈新一輪調(diào)整中拓展發(fā)展空間、延續(xù)發(fā)展機(jī)遇。

三、歷史機(jī)遇期扶貧開發(fā)基本思路的創(chuàng)新

區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的辯證關(guān)系是把握、利用扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期的根據(jù)，也是揭示連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)道路和模式的邏輯線索。由此出發(fā).可揭示出連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的基本思路——“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”。

（一）區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合的可能空間

歷史機(jī)遇期到來(lái)之前的扶貧開發(fā)工作主要涉及重點(diǎn)縣、貧困村、貧困戶等三個(gè)層次。在貧困村、貧困戶層次，整村推進(jìn)和幫扶到戶是主要工作方法.基本不涉及區(qū)域發(fā)展這項(xiàng)宏觀任務(wù)。在重點(diǎn)縣層次，扶貧開發(fā)既包括對(duì)貧困村、貧困戶的扶持，也與縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展相關(guān)，因而初步觸及區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系，中央政府提出的統(tǒng)一要求是重點(diǎn)縣“必須把扶貧開發(fā)作為黨委和政府的中心任務(wù)，以扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬工作全局”，這在一定程度上淡化了區(qū)域發(fā)展對(duì)扶貧開發(fā)的重要性（這與國(guó)家扶貧投入有限相關(guān)）。到了片區(qū)這個(gè)戰(zhàn)略層面，不僅可以謀劃針對(duì)貧困人口的扶貧開發(fā)項(xiàng)目，而且可以謀劃地理空間開發(fā)利用、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施與市場(chǎng)體系建設(shè)等有關(guān)區(qū)域發(fā)展的大戰(zhàn)略、大項(xiàng)目，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系顯得更加重要。新階段中國(guó)扶貧開發(fā)總體形勢(shì)已經(jīng)迥然不同，國(guó)家有財(cái)力整合推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)，能夠在片區(qū)層面“著力解決制約發(fā)展的瓶頸問(wèn)題”，“從根本上改變連片特困地區(qū)面貌”。因此，正確認(rèn)識(shí)、深入把握區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系，是新階段扶貧開發(fā)工作的關(guān)鍵議題，也是片區(qū)扶貧攻堅(jiān)需要解決好的基本問(wèn)題。

（二）區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的一般關(guān)系

從邏輯上看，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)既存在相互支撐、相互促進(jìn)的可能，也存在相互阻礙、相互制約的可能。

1.區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的正向關(guān)系。區(qū)域發(fā)展遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將土地、資金、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素配置到具有較高效率的地區(qū)和部門.實(shí)現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置與利用。區(qū)域發(fā)展可以通過(guò)兩種機(jī)制帶動(dòng)扶貧開發(fā)：一是“涓滴效應(yīng)”，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)財(cái)富總量增加，富人因資源稟賦優(yōu)勢(shì)而獲得較多回報(bào)，這一過(guò)程中財(cái)富會(huì)“滴漏”至貧困人口，使他們也分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)。例如。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)消費(fèi)增長(zhǎng)和就業(yè)機(jī)會(huì)增加，貧困人口可能利用新增低端就業(yè)崗位實(shí)現(xiàn)就業(yè)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)區(qū)域范圍內(nèi)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施整體水平的提升，貧困人口可以利用這些基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)自身發(fā)展。這是市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)發(fā)揮作用的結(jié)果。二是政府職能，即區(qū)域發(fā)展帶來(lái)財(cái)政收入增加，使政府具有更強(qiáng)的能力干預(yù)貧困問(wèn)題，包括通過(guò)普惠和特惠政策改善貧困人口的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障條件等，提高公共服務(wù)水平，以及通過(guò)專門措施幫助貧困人口開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)乃至投資創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

扶貧開發(fā)遵循幫扶貧困人口的宗旨，通過(guò)組織行為推進(jìn)稀缺資源向貧困人口傾斜性配置，緩解貧富分化，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。扶貧開發(fā)可以通過(guò)兩條途徑促進(jìn)區(qū)域發(fā)展：一是改善生產(chǎn)要素供給水平，主要是幫助貧困人口改善營(yíng)養(yǎng)、健康、教育水平，提高該群體參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力，為區(qū)域發(fā)展提供人力資源支撐。二是增加市場(chǎng)需求，主要是幫助貧困人口提高收入水平，這種收入能夠很快轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)需求，轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌?dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣闊市場(chǎng)。此外，更一般地，扶貧開發(fā)可以緩解乃至消除貧富分化，促進(jìn)社會(huì)公平正義，減少社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，培育創(chuàng)造團(tuán)結(jié)、和諧、積極、向上的社會(huì)心理、社會(huì)氛圍，為區(qū)域發(fā)展以及整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

2.區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的負(fù)向關(guān)系。區(qū)域發(fā)展可以制約扶貧開發(fā)。區(qū)域發(fā)展追求效率最大化，將資金等稀缺資源配置到投資回報(bào)率高的地區(qū)和行業(yè)，進(jìn)而形成“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致富裕群體和地區(qū)越來(lái)越富，貧困人口和地區(qū)則因資金短缺、資源流失等因素而無(wú)法跨上“發(fā)展階梯”。特別是，家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)屬于典型的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有投資風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)率低等缺陷，單個(gè)農(nóng)戶在市場(chǎng)上又存在交易成本高等劣勢(shì)，因而農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中常常處于邊緣地位，容易陷入“貧困陷阱”。

扶貧開發(fā)可以制約區(qū)域發(fā)展。扶貧開發(fā)根據(jù)貧困人口需要配置大量資源（特別是資金），遵循的首先不是市場(chǎng)機(jī)制的效率原則，因而這種配置可能導(dǎo)致投資回報(bào)率高的部門和地區(qū)無(wú)法得到市場(chǎng)機(jī)制本來(lái)可以配置的資源，從而處于生產(chǎn)要素短缺（特別是資金短缺）狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到阻礙。更極端地，如果某個(gè)片區(qū)完全不尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，片面追求扶貧開發(fā)和共同發(fā)展，導(dǎo)致市場(chǎng)投資得不到正常回報(bào)，那就可能出現(xiàn)資金等稀缺資源大量流出片區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去動(dòng)力乃至陷于萎縮的局面。

（三）新階段區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的特定關(guān)系

在經(jīng)驗(yàn)層面，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的具體關(guān)系狀況既受客觀發(fā)展形勢(shì)的制約，也受主觀政策取向的影響。在扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期，不論是客觀發(fā)展形勢(shì)還是國(guó)家宏觀政策取向，都出現(xiàn)了大量有助于強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)正向關(guān)系、抑制其負(fù)向關(guān)系的因素。

1.強(qiáng)化正向關(guān)系的相關(guān)因素。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心議題來(lái)看，新階段片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要有兩個(gè)大的方向，一是依托特色農(nóng)產(chǎn)品等優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)和自然資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，二是依托勞動(dòng)力成本和數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這兩大類產(chǎn)業(yè)總的來(lái)說(shuō)都有利于中低收入人口就業(yè)和農(nóng)民增收，有利于扶貧開發(fā)。也就是說(shuō)，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的過(guò)程正好也是扶貧益貧的過(guò)程。從區(qū)域發(fā)展的更一般意義來(lái)看，片區(qū)屬于全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖的凹地，這些凹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就屬于扶貧攻堅(jiān)。從宏觀政策取向來(lái)看，國(guó)家實(shí)施積極的社會(huì)政策和惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的政策多年，片區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快，人力資源狀況得到改善：同時(shí)，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷完善，農(nóng)民消費(fèi)傾向增強(qiáng)，中低端日用消費(fèi)品需求市場(chǎng)較大，而這類產(chǎn)品正好屬于國(guó)內(nèi)產(chǎn)能較大、具有價(jià)格和質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)、具有向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移傾向的產(chǎn)業(yè)。也就是說(shuō)，扶貧開發(fā)的過(guò)程正好也是開發(fā)市場(chǎng)潛力、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。

2.抑制負(fù)向關(guān)系的相關(guān)因素。區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)負(fù)向關(guān)系的癥結(jié)在于對(duì)稀缺資源特別是資金的競(jìng)爭(zhēng)。這種局面在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段較容易出現(xiàn)：一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在基礎(chǔ)設(shè)施、廠房、技術(shù)等方面大量投資，另一方面大量中低收入人口求醫(yī)看病、養(yǎng)家糊口等基本需求缺乏保障，兩者相互爭(zhēng)奪資源、相互制約，于是就容易導(dǎo)致“貧困陷阱”。中國(guó)整體上已經(jīng)走出了這個(gè)階段。對(duì)于片區(qū)來(lái)說(shuō)，盡管還一定程度上存在這個(gè)問(wèn)題，但由于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)特別是先富地區(qū)存在大量可以向片區(qū)轉(zhuǎn)移的資金，中央政府又為落后地區(qū)制定了吸引投資的財(cái)政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，并可以為支持片區(qū)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策和加大財(cái)政投入力度，因此，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)競(jìng)爭(zhēng)資金等稀缺資源的壓力大為緩解.其負(fù)向關(guān)系受到很大的抑制。

正是由于以上兩方面原因，新階段區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系主要表現(xiàn)為“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”這種特定關(guān)系。由此出發(fā)，把“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”作為謀劃、推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本思路，是基于對(duì)扶貧開發(fā)形勢(shì)科學(xué)判斷的合理選擇。

扶貧開發(fā)歷史機(jī)遇期的到來(lái)，為貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧致富創(chuàng)造了廣闊空間。以連片特困地區(qū)為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合，加大政策支持和財(cái)政投入力度，集中實(shí)施一批基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，力求從根本上改變貧困地區(qū)發(fā)展面貌，抓住了歷史機(jī)遇期扶貧開發(fā)的基本矛盾，順應(yīng)了國(guó)家發(fā)展大局需要，為扶貧開發(fā)找到了正確的方向。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）