反腐治本： 硬法制與軟文化相濟

浦興祖

一

當下中國的權力腐敗現(xiàn)象，我曾用十六個字來描述：久治不愈，居高不下，形勢嚴峻，后果嚴重。所謂“形勢嚴峻”，高層也十分清醒地意識到這一點。比如，將五年反腐目標僅定在“遏制蔓延勢頭”;又如，提出“先以治標為主，為治本贏得時間”。所謂“后果嚴重”，在我看來，腐敗若不能得到有效遏制，既會動搖執(zhí)政黨和政府的合法性基礎，還會惡化整個社會風氣，也會使一些本來不錯的掌權者墮入深淵。

長期以來，本人一直在思索：腐敗怎么會走到這一步？恕我直言：反腐的決心下晚了。改革開放、搞活經濟伊始，腐敗現(xiàn)象日漸露頭，盡管反復強調過“一手抓改革，一手抓法制。兩手都要硬”。但實踐中，有人借助某些理論，說“一定程度的腐敗是經濟發(fā)展的潤滑劑”，有人擔心反腐會束縛改革的手腳;有人因利益勾連，“你中有我，我中有你”，互相袒護;有人怯于人脈關系、人情面子，姑息養(yǎng)奸?？傊?989年5月鄧小平所批評的那樣，“腐敗的事情，一抓就能抓到重要的案件，就是我們往往下不了手”[1]。“下不了手”，即是下不了決心，腐敗就沒能被遏制在萌芽狀態(tài)，于是，一發(fā)而不可收。

1989年那陣政治風波使我們驚醒：“要聚精會神地抓黨的建設，這個黨該抓了，不抓不行了”[2]，“要扎扎實實做幾件事情，體現(xiàn)出我們是真正反對腐敗，不是假的……一定要取信于民”[3]。問題是，雖然開始下決心，但正如有些群眾所言，腐敗已經到了“成系統(tǒng)（陳希同）”，殺雞儆不了猴，殺猴也儆不了雞，“貪官的出生率大大勝過貪官的死亡率”，積重難返！我的判斷是：決心下晚了！沒有像當年一開國就及時“下得了手”，殺他兩個大貪官，震懾力立現(xiàn)。

“積重難返”，“返”的難度相當大。但是，為了黨和國家長治久安，為了民族復興、人民幸福，“積重難返”也得“返”！事實上，所謂“積重難返”，畢竟還不等于絕對不能“返”。關鍵看，能否把反腐決心下到底，能否有足夠的智慧與有效的舉措。我在香港考察過廉政公署。40年前，香港也曾腐敗到無以復加之地步，民眾信心幾近失盡。為使“香港”不至于墮為“臭港”，最高層被“逼上梁山”，痛下決心，建立廉署，反腐肅貪，終告化險為夷，絕處逢生，積重而返。這是個例證。

讓人欣慰的是，中共十八大后，新一屆黨中央明顯將決心下到了底，強力反腐，持續(xù)肅貪，所向披靡，令官員“不敢貪”的威懾力大大增強。但總體而言還處在治標階段。如何標本兼治，治本為主，盡力鏟除滋生腐敗的土壤，達至“不愿貪”、“不能貪”的境界，是個更為根本更為艱難的課題。通常的答案是：把權力關進制度的籠子！這是對的。但本人還有進一步的思考。

二

第一，把什么關進籠子？所謂“把權力關進制度的籠子”，無非意味著用制度管住權力。問題是，僅僅管住權力，夠嗎？不夠。原因在于，權力固然具有誘惑力，但僅其本身是不可能構成腐敗的。只有人，尤其是掌權的人，經不住誘惑，放縱貪欲，才會用貪欲驅動公權以私用，導致權力腐?。「叛灾贺澯?公權=腐敗。或曰：權力腐敗的實質是掌權者腐敗。故而，本人主張，應當更加全面更加直截了當?shù)貜娬{“把權力與掌權者關進制度的籠子”，也就是強調用制度管住人與權，重點是管住人，掌權的人，使之不能放縱貪欲，不能讓貪欲與公權勾連，不能用貪欲之手驅動公權以私用。“手莫伸，伸手必被捉?！边@樣，權力腐敗便不易滋生。

第二，用關鍵的管用的制度構筑籠子。制度的籠子要真正管得住人與權，必須要求構筑籠子的材料即制度是嚴密的、剛性的。不嚴密，無異于“牛欄關貓”;欠剛性，便只是“彈性籠子”。因此，有了制度籠子，仍需經常診斷制度，發(fā)現(xiàn)其漏洞、弊病，及時對癥下藥，以保證其嚴密、剛性。香港廉署“預防貪污處”的功能正是如此，我稱之為“制度醫(yī)生/醫(yī)院”，我們可以借鑒。還需要重視的是，用以構筑籠子的制度不在多，而在于選取那些關鍵的、管用的制度。比如，許多國家與地區(qū)的實踐已經證明，官員財產公開制度對于反腐敗是關鍵的、管用的。我們反腐倡廉的制度不算少，包括實行已久的財產（內部）“申報”制度等，恰恰千呼萬喚不見這一關鍵的、管用的財產公開制度。黨和政府必須頂住“特赦貪腐”、“新老有別”的論調，兌現(xiàn)“零容忍”、“無特權”的諾言，毫不猶豫地盡快在“申報”基礎上推出官員財產向全社會公開的制度。與此相配套，應推行現(xiàn)金限流制度，使人無法藏匿巨額的現(xiàn)金而逃避申報與公開;還應嚴格網(wǎng)絡流通制度，使任何資金的動向在網(wǎng)上留下痕跡，以便審查。

第三，科學配置權力的制度更應得到重視。構筑制度的籠子，當然要發(fā)揮制度對于權力以及掌權者的有效監(jiān)督功能。不過，監(jiān)督的有效性必須以權力配置的科學性為前提。我們應當重視健全監(jiān)督制度，但本人認為，更應當重視的是科學配置權力的制度。因為，沒有科學的權力配置，就不會有有效的監(jiān)督。進而言之，缺失科學配置的權力往往容易走向過分集中，而掌握了過分集中的權力，公權私用的機會就愈多、可能性就愈大。一些地方黨政一把手紛紛落馬、國家發(fā)改委官員接連倒地，蓋出于此因。

如果說，當年鄧小平等提出政治體制改革，力主改變權力過分集中的不合理配置，實現(xiàn)集權與分權的適度與均衡，更側重于吸取“文革”教訓，避免因過分集權而阻斷決策民主化、導致決策重大失誤。那么，在今天看來，克服權力過分集中、實現(xiàn)權力科學配置的價值還在于以釜底抽薪的手段減少權力腐敗。

有觀點認為，權大不要緊，只要有監(jiān)督。請問，當權力過分集中于被監(jiān)督者時，監(jiān)督者還能擁有多大的監(jiān)督權？當監(jiān)督者權力明顯小于、弱于被監(jiān)督者權力時，“雞蛋”能有效監(jiān)督“石頭”嗎？當紀委書記的烏紗帽掌握在同級黨委手中時，他能有效監(jiān)督同級黨委成員尤其是主要領導人嗎？人們注意到，十八屆三中全會《決定》強調“規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能……加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督”，以及提出“改革黨的紀律檢查體制”等，明顯含有以科學配置權力達至強化有效監(jiān)督的意蘊，是十分正確的。不過，這些“意蘊”都需要通過深化政治體制改革，通過制度創(chuàng)新，方能成為構筑籠子的制度材料。

第四，“法內制度”更具有剛性。凡稱得上“制度”，總該有一定的約束力。但“法內制度”由國家力量作后盾，誰違反了，得由國家力量加以追究與懲處，其約束力較“法外制度”更具剛性。當年的鄧小平，今天的習總書記均提到“使民主制度化、法律化”[4]?？梢?，光“制度化”還不夠，其或許只是法外制度，還須“法律化”，以法律規(guī)定制度，即法內制度，這有利于提升制度的剛性。據(jù)此，編織籠子的制度材料更應是法律、法制、法內制度。換言之，應把權力與掌權者關進法律/法制的籠子，依法治腐。在全黨全國既高度重視反腐敗，又高度重視“法治中國”建設（十八屆四中全會是一大標志）的大背景下，制定一部具有權威性、可操作性的《反腐敗法》（或《預防與懲治腐敗法》），不僅勢在必行，而且正逢其時。

三

第五，也應重視“軟文化”的功能。把權力與掌權者關進制度/法制的籠子，基于對權力誘惑力的警惕，更基于對掌權者貪欲的防備與外律。人非天使，都難免存有不同程度的貪欲，這是人類在進化中尚未完全褪去的“獸性”所致。承認這一點，才會重視對貪欲嚴加防備與外律，對權力與掌權者嚴加制約與監(jiān)督。不過，經過長期進化了的人類畢竟有別于野獸，畢竟是“有理性的動物”。因此，除了需把掌權者關進籠子外，也需通過文化教育以啟發(fā)其理性，激活其內律。否定文化的功能，如同否定法制的功能一樣，都是片面的。

如果說，近代西方從“性惡論”出發(fā)，過于相信“以權力制約權力”、“把掌權者關進籠子”，那么，現(xiàn)代西方也開始重視文化的教化功能。比如，英國治下建立的香港廉署就設有三個主要的機構：除了“執(zhí)行處”（查辦貪案）、“防止貪污處”（診治制度）外，還有一個“社區(qū)關系處”，其功能主要是向社會尤其是學校開展廉政文化宣教，讓人們認清貪腐的危害，爭取公民對反腐肅貪的支持。他們有這樣的邏輯：今天的大學生可能就是明天的公務員，今天的中學生可能就是明天的大學生，而今天的小學生則是明天的中學生。他們將不同形式的廉政文化宣教活動送到大學、中學、小學，乃至幼稚園，希冀從娃娃開始對青少年注入廉政文化的因子，從而讓未來的公務員有較好的內律能力、廉政素養(yǎng)，同時也可在全社會營造反腐倡廉的氛圍。

看來，反腐倡廉，離開法制，或離開文化，萬萬不能;只靠法制，或只靠文化，也萬萬不能。香港廉署這種“法制”+“文化”的反腐倡廉思路，令官員怯于外律（外力）“不敢貪”、“不能貪”，更能讓官員依靠自律而“不想貪”，有利于鏟除滋生腐敗的土壤，達至反腐治本的功效，顯然值得內地重視與借鑒。

第六，“軟文化”的自身優(yōu)勢。什么叫“文化”？什么叫“廉政文化”？國內外學界對于“文化”的概念有著不同理解。或認為，文化是指人類在物質、精神等領域內所創(chuàng)造的各類成果之總和;或認為，文化僅指人類在精神領域內所創(chuàng)造的各類成果之總和。人們通常所說的“廉政文化”，大多側重于精神形態(tài)，主要指廉潔從政的觀念、意識、理念、價值取向等。作為精神形態(tài)的廉政文化，是反腐倡廉的“軟規(guī)范”、“軟力量”、“軟約束” （故稱“軟文化”），它不像法律、制度那樣，具有“硬規(guī)范”、“硬力量”、“硬約束”的剛性（故稱“硬法制”）。但是，軟文化有其自身優(yōu)勢，即通過“潤物細無聲”的滲透力、影響力，往往能內化于人之心靈，更具深層性;往往能營造社會氛圍，更具廣泛性;往往能積淀為民族意識，更具恒久性。國人心中至今留有包拯、海瑞、于成龍等“清官”記憶，華夏大地至今回蕩著“清正廉明”、“公生明、廉生威”的余音，足見中華文明史上具有深層、廣泛、恒久優(yōu)勢的廉政文化傳統(tǒng)之所在。

第七，建設四個“廉政文化圈”。近年來，國內除香港外的一些地區(qū)在推進法制建設、強化監(jiān)督力度之同時，也重視探索與創(chuàng)新廉政文化建設，創(chuàng)造與積累了一些初步經驗。如，廉政價值觀與理念創(chuàng)新相結合;正面教育與反面警示相結合;強化重點與推向全面相結合;推動實施與監(jiān)督檢查相結合。就上海而言，依我觀察，廉政文化建設實際上已形成三個“圈”，即：官員自文化圈、官場中文化圈、社會大文化圈。三個“文化圈”均值得重視，官員、官場兩個圈的必要性自不待言，而社會大文化圈的建設，一可形成反腐倡廉的社會氛圍，以削減權力腐敗的社會土壤;二可激發(fā)對腐敗“零容忍”的社會心理，以及對反腐倡廉的社會信心，爭取公眾積極監(jiān)督官員，敢于舉報貪污，大力支持肅貪反腐。

不過，本人以為，還需增加第四個“圈”，即對領導干部的“貼身人員”（如家屬、秘書、駕駛員等）也應經常開展具有針對性、多樣性、實效性的廉政文化專題教育，以便在官員身邊營造一個良好的廉政小環(huán)境。諸多案例證明，在權力腐敗與反腐倡廉方面，領導干部與“貼身人員”的互相影響效應，無論是正面的抑或是反面的，均不可忽視。因此，有必要將三個“圈”發(fā)展成為四個“圈”：官員自（廉政）文化圈—“貼身”?。┪幕Α賵鲋校┪幕Α鐣螅┪幕?。

第八，重視官員的不良心理因素。廉政文化建設，還應當重視官員的心理問題，引導其增強自我心理調適的能力。不少貪官在獄中往往悔稱自己“法制觀念不強”。其實，一些案例表明，有的領導干部對于明顯違法的受賄現(xiàn)象未必真是“法盲”。他們之所以敢于以身試法，陷入腐敗深淵，除了世界觀、人生觀、權力觀等出了問題外，還與他們不良的心理因素有關。例如，“攀比”心理。一些官員習慣于在收入或生活條件方面與他人作比較，不是與一般群眾比，更不是與貧困階層比，而是喜歡與老板、富人攀比。結果是頓覺“吃虧”、“不滿足”，心理失衡。這就讓某些瞄準官員權力的別有用心者趁虛而入，行賄成功。又如，“僥幸”心理。一些官員初次受賄時，心里是緊張的害怕的，擔心一俟敗露會釀成大禍。但是，這種“緊張”往往會被“僥幸”心理所取代，以為行賄者不敢泄露，家里人不會外傳，自己必定守口如瓶。于是，心安理得，若無其事，一切恢復如常，忘了“若要人不知，除非己莫為”的古訓。于是，便有了第二次、第三次……收受贓款的“膽量”。此外，還有“法不責眾”心理、“麻木”心理、“破罐破摔”心理等。

看來，如何矯正與調適官員的不良心理，各地廉政文化建設中應當作一些探索與創(chuàng)新。其實，心理問題本屬精神形態(tài)的文化范疇。

第九，文化法制化、法制文化化。反腐治本需要硬法制與軟文化，并不僅僅是指在平行意義上雙管齊下，將“外筑制度籠子”、“內注文化因子”兩種功能相加。還應當重視二者之間的交叉融合關系。也就是說：文化法制化、法制文化化。

所謂“文化法制化”，意即將屬于廉政文化的某些“軟規(guī)范”上升為法制，由“軟”轉化為“硬”。比如，美國1978年制定的、后經兩度修改補充的《政府道德法》，將原本應由官員自覺遵循的一些職業(yè)道德規(guī)范用立法的方式加以硬性規(guī)定，并由國家力量保障其推行。所謂“法制文化化”，意即增強官員及公眾對法制的認同與敬畏之心，逐漸使外在的法制亦內化為一種文化，一種法制文化。任何法律、制度，如果缺失官員及公眾的認同與敬畏，都有可能被“鉆空子”、“打擦邊球”，還有就是“看到黃燈搶著走，看到紅燈繞著走”。這樣，至少在一定程度上就起不到法制的規(guī)范作用，甚至會降低法制的權威性，也會給社會帶來某些混亂，或者，會大大加大執(zhí)法、司法的成本，同時，又阻滯官員與公眾守法意識的提升。而文化法制化、法制文化化，才會在最大程度上使硬法制與軟文化相濟，以收反腐治本的成效。

參考文獻：

[1][2][3]鄧小平文選（第3卷）.北京：人民出版社，1993：297、314、297.

[4]鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社，1994：146;習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話.人民日報，2014.9.6.