制度反腐是依法治國進程中的主要反腐模式

林喆

歷史上的反腐模式主要有以下幾種：重法促廉、以德導廉或低薪（俸）清廉、高薪養(yǎng)廉、以法導廉。

一

重法促廉的理論依據是“以刑去刑”論。持這一論點者認為，對于觸犯法律者或罪惡之人，若不科以重刑而從輕發(fā)落或不了了之，勢必導致他再度犯罪或擴大原先的罪行，同時無法使受害人從這種懲罰中得到利益補償，因此唯有以重刑示之，方可杜絕或減輕犯罪行為的出現。中國戰(zhàn)國時期秦國的商鞅早就提出“以刑去刑”的主張。商鞅堅信“刑生力”，即重刑對于“禁奸止過”的作用。他指出，“以刑治則民威（畏），民威（畏）則無奸”，倘若罪重而刑輕，或者以重刑對重罪，以輕刑治輕罪，那么前者將“刑至事生，此謂以刑致刑，其國必削”，而后者將“輕者不止，則重者無從止矣”，因此必須“以刑去刑，刑去事成”。商鞅的重刑主義代表了先秦法家對于法律本質及其社會作用的基本認識，它為后來的一些法律思想家所沿襲。如，韓非稱：“行刑，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑”;“威勢之可以禁暴，而德厚之不足以止亂”。甚至連主張以德治為本的儒家思想家荀況也贊同嚴刑重罰，稱“治則刑重，亂則刑輕”，認為重罪輕刑的結果只能是內亂，“罪至重而刑至輕，庸人不知惡矣，亂莫大焉”。

中國奴隸制社會后期至封建社會初期，以重刑去惡幾乎成為歷代統(tǒng)治者立法的指導思想。秦律嚴刑重法，實行君主專制;漢律重令，與酷吏政治相配合。據載，漢武帝時，河內太守王溫舒為治盜賊而殺人如麻，上任三月致使郡中豪猾“相連坐千余家”，“至流血十余里”，直殺得“郡中無犬吠之盜”。

封建皇帝所要防范的自然是民和吏，而吏乃是更為重要的控制對象。在高度集中、等級森嚴的龐大封建官僚機構中，各級官吏握有大小不等的實權，高踞于百姓之上，雖受皇權制約卻完全可以利用封建體制的弊端擴張自己的權勢，為非作歹，對大一統(tǒng)的皇權構成直接的威脅。在中國封建社會2000多年歷史中，皇親貴族及各級官吏貪污受賄、敲詐勒索、強取豪奪之類的現象層出不窮，擴張的權力及各種行為的劣跡激化著階級矛盾，并時時危及著政權的穩(wěn)定。這樣，每一朝代的統(tǒng)治者為了自身的利益，都不得不將治吏置于治國之首。法律在賦予官吏們以種種特權的同時，又對后者的所作所為予以嚴格的限制。封建法的兩大特征便是特權法和治吏法。

在漫長的朝代更迭的進程中，封建統(tǒng)治者為了自身利益，也曾進行過一些改革，整飭綱紀，以重法嚴懲貪官污吏，去除腐敗。

重法促廉是近代之前中外各國統(tǒng)治者常用的一種反腐敗模式，它是指以借用嚴刑苛法的方式達到官吏奉公廉正目的的理論或措施。它常以一整套嚴厲的法律制度（包括嚴厲的法律規(guī)定、嚴密的司法組織及嚴酷的司法人員）為其主要內容。古代刑罰的殘酷令后人嘆為觀止，各類刑罰主要是生命刑、肉體刑和羞辱刑，這些刑罰的實施過程極為殘忍：它們在毀壞個人的肌體或毀滅其生命時，不僅竭力使被施刑者在肉體上處于極度痛苦之中，而且使其人格或精神在受辱中不復存在。如此懲治性的示范確實有其震撼人心的威懾力，每一酷制、酷吏、酷刑的運用都能在一定程度上遏制腐敗之風，使貪官污吏的違法行為在一段時期內有所收斂。然而，從歷史上看，重法促廉措施的反腐敗效果往往是暫時的。漢武帝實施嚴刑酷法，其結果則是：“酷吏未斷，奸軌不勝。”究其原因，除了由封建制度的性質所致外，還在于這一措施本身所存在的弊端。

首先，各種刑罰在實際操作時并不平等地施于每一個違法者，皇親貴族和重吏犯罪往往可以削官以抵罪。

其次，嚴法常以酷吏配之，后者集執(zhí)法和司法于一身，享有重權。執(zhí)法者權力的擴張勢必以個人權勢取代法的權威，從而難免出現曲法枉法、任意解釋或歪曲法意的情況，甚至給某些人挾私報復、排斥異己的行為以可乘之隙，加之懲治范圍常常涉及到違法者的家屬（中國古代刑法上的株連范圍可達至九族）。這些都不可避免地造成諸多冤假錯案的產生，使大量無辜者受難。而當國家將如此沉重的連帶責任強加于犯罪者或過失者的家族、宗族、社團時，這種有失社會公平的懲治制度，只能加劇國家利益與家（宗）族利益之間的沖突。

再次，重法的政治基礎是集權主義專制制度。重法的實施并不以司法獨立為其前提，也不意味著提倡者或實施者對法律社會功效的重視，它對權力主體行為的制約方式不是通過完善的行為規(guī)范、法律程序的途徑，而是依靠一種強權政治和高度集中的政權形式，以及嚴酷的法律制度;它依賴于行政責任和法律責任的追究，這種以加重責任來遏制權力擴張的辦法有其積極意義，能在某種程度上制約權力，但是酷法的存在否定或掩蓋了法的其他社會功能（如教化、引導、協(xié)調等）的同時，將法的懲治功能無限擴大，從而使法律與官僚集團的根本利益居于尖銳的沖突之中，結果反而威脅到中央政權的穩(wěn)固。正是這樣，由皇權促成的重法的實施常常難以持久。

重法促廉模式的局限，決定了它難以被統(tǒng)治者作為一種具有恒定意義的反腐敗措施而持久地運用，尤其是在隋朝，禮全面入律，禮法合一成為中國封建法制體系的主要特點后，重法促廉作為一種反腐敗模式越來越失去其存在的意義，而成為封建統(tǒng)治者在朝廷腐敗風氣蔓延時，整治官吏行為的一種應急措施，或與其他反腐手段結合使用的補充手段。

二

以德導廉是一種以低薪（俸）制度和良好的倫理準則，規(guī)范政府官員行為，倡導清明廉正之風的理論或措施。也稱低薪（俸）清廉模式。

低薪（俸）清廉的理論基石有二：一是性善論，二是“以德去刑”論。前者認為，人性本善，惡行是后天環(huán)境影響的結果，因此要使人們避免惡行，關鍵在于去除人們的物質欲望而喚起他們內心的善念。如，中國古代哲學家孟子認為，人先天具有“善端”，它包括仁、義、禮、智四德，“惻隱之心，仁之端也;羞惡之心，義之端也;辭讓之心，禮之端也;是非之心，智之端也”。為政者若以德治為本，便能安民于天下?？鬃咏吡χ鲝堃缘路耍磳σ孕倘?，稱：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！薄皩е哉?，齊之以刑，民免而無恥;導之以德，齊之以禮，有恥且格?！?/p>

低薪（俸）清廉并不排斥法制的規(guī)范作用，它也常常借助法律的力量推行清廉措施，但是它既不將法律推向極端，也不僅僅只是依靠法制的力量實現反腐敗的目的，而是主要采取道德教化、思想教育、信仰理想的灌輸等方式，或以圣人權威的感召力和清官的示范作用，乃至行政命令去抑制和整治官吏的腐敗行為。

低薪（俸）清廉模式宣傳一種獻身精神或敬業(yè)精神，努力培養(yǎng)官吏們的盡職、忠職的責任心。由于這一模式實施上的低成本，故而極易為各個時代的統(tǒng)治者所提倡。在現代社會之前，中國封建社會曾出現過諸如包青天（包拯）、海青天（海瑞）和況青天（況鐘）之類的清官典型，及隋文帝、唐太宗、康熙這些提倡節(jié)儉、懲治貪吏、力扶清官，且身體力行的君主，然而，就他們所處的那個時代的官吏隊伍的整體情況來看，除了隋文帝在位的24年間，確實可稱得上是以低俸清廉方式治腐外，在實踐中幾乎沒有出現過真正意義上的這類模式。

在封建專制制度下，欲圖在龐大的官僚機構內從上而下地推行一種清廉自守的為政之道，形成奉公守法的廉潔之風，確實是相當困難的。封建政權所維護的是封建貴族和大地主階級的利益，而后者并不以清心寡欲、勤儉為民的目的為其內容，封建皇帝力圖以自身的表率或少數清官的榜樣示范百官，使他們的奢侈行為有所收斂，這只是封建皇帝減輕朝廷與人民群眾之間矛盾的一種權宜之計，它出自于統(tǒng)治階級的根本利益需要，而非其本然的要求。唐太宗早期處處以身作則，倡導儉樸之風，反對鋪張浪費和官吏的橫征暴斂，努力減輕人民的徭役負擔，從而形成為朝23年政治清明的貞觀盛世;但他也未能將此舉堅持始終，其晚年的奢侈使早期反腐敗的成果毀于一旦。

低薪（俸）清廉以去除官吏的物質貪欲，提倡為公眾、集體或國家服務的榮譽感為其基本條件，它的真正實現基于一種崇高的理想和堅定的信仰，及普遍的社會道德風尚的形成。這些只有在現代社會中才有可能實現。

現代文明，包括共產主義道德規(guī)范的出現，為低薪（俸）清廉模式的實施提供了必要的精神和制度前提。當用馬克思主義信仰和共產主義理想武裝頭腦的中國共產黨人，將鏟除中國土壤上的剝削制度作為自己的革命目標時，人們清楚地認識到了私有制和私有觀念對于革命的腐蝕作用。在中國革命戰(zhàn)爭年代的紅色根據地建設時期，無論是在江西，還是在陜北，或其他根據地，中國共產黨和她的杰出領袖們始終將反腐倡廉作為黨的組織建設和思想建設的重要任務。戰(zhàn)爭年代的艱苦條件（物質的匱乏、敵對勢力的強大、根據地范圍的有限等）使得清廉為政這一模式成為當時反腐倡廉的主要形式之一。毛澤東一生都視廉政建設為黨的生存和發(fā)展的主要問題。毛澤東和他的戰(zhàn)友們以自己的模范行為為全黨和全軍干部做出了榜樣。美國記者斯諾在他的《西行漫記》中，曾對當時陜甘寧邊區(qū)政府及其官員們的廉潔風貌作過詳細而生動的報道。

戰(zhàn)爭年代中革命政府廉潔風氣的形成固然與當時的環(huán)境相關，更重要的則是由無產階級政黨的性質及其奮斗目標所決定。在國際共產主義運動史上，勤勞、樸素（或清貧）、廉潔、守職幾乎是無產階級領袖（如列寧、毛澤東、周恩來、胡志明、雅魯澤爾斯基）的共同特點。此外，在不少國家中也曾出現過類似清廉的民族英雄、政治或宗教領袖，如甘地、霍梅尼、蒙塔澤里、佩德羅·阿基雷、科·阿基諾等。他們身先垂范、嚴于律己的行為，對于反腐倡廉制度的建立和實施起到了很好的示范作用。

低薪（俸）清廉作為現代社會反腐敗的一種措施或模式，有其難以克服的局限性，這主要表現為：其一，低薪（俸）清廉模式實現的內在動力是個人品質的自我完善。權力者對職業(yè)或組織、社會、國家（即權力的實質主體）的忠誠是他嚴守職責的必備條件，它的形成和維持主要不是通過物質利益的刺激，而是通過精神（榮譽感、責任心、信仰、理想）力量的激勵。然而，物質利益的誘惑是主體權力擴張的重要誘因，倘若權力者個人的物質需要始終不能得到滿足，那么一旦出現可以利用手中的權力去實現其物質需要的機會，權力者有時很難輕易放棄，此時，僅僅依靠某種道德感或信念去抑制權力者利用該機會的欲望，其力量是不足的，難以獲得置身于物欲或市場經濟中的官員們的普遍響應。功利主義的動機在與信仰、道德的抗衡中往往易于占據上風，尤其是當周圍物質誘惑較大時更是這樣。

其二，這一模式對于干部個人道德品質的要求較高。在和平環(huán)境中，特別是市場經濟的條件下，提倡在一種清貧的或樸素的生活狀況和工作條件下忠于職守，一般難以受到眾多的公務人員的歡迎，而依賴于少數領袖人物的清明廉正的示范行為或典范行為，并不能構成對權力腐敗行為的威脅，也不可能直接遏制腐敗大面積的發(fā)生。

三

高薪養(yǎng)廉是一種以對國家工作人員或公務員實行高薪制，來保證其廉潔奉公行為的反腐倡廉的理論或措施。其理論基石是性惡論。它認為，人趨樂避苦的本性，使人可能產生不擇手段滿足個人欲望的內在行為趨向。當一個人擁有一定的公職權力，而依據這一權力可以滿足自己的某種需要時，他是難以抵御公權私用的誘惑力的。高薪養(yǎng)廉論否定了那種將官吏的清廉行為視為可以通過信仰、理想教育、政治思想工作而建立起來的觀點。它指出，道德的內化必須通過必要的物質力量促成，高報酬、高待遇是吸引人才和保證官員隊伍廉潔的重要條件。

上個世紀80年代以來，高薪養(yǎng)廉的思想為越來越多的國家所接受。許多國家通過優(yōu)厚的物質待遇保證政府官員享有較優(yōu)越的生活，使他們不至于為了某些蠅頭小利而舍棄已享有的地位和待遇。但是從實踐中看，這一措施的實行遇到的最大障礙或引發(fā)的問題至少有兩個方面：其一，高薪制的實現基于一定的物質基礎，即國家必須具備能夠支付政府公務人員高薪金的財力，而對于第三世界窮弱國家或擁有龐大的官員隊伍的國家來講，則無力承擔沉重的行政費用;其二，高薪制的建立易于加深社會分配的不平衡狀態(tài)，政府官員高薪與非政府人員低薪的對比及其二者之間差距的加大，極易使普通公眾的心理失衡，產生不平等的感覺，從而在激勵大量人才涌向政府部門的同時，可能遭到公眾非理性的譴責或攻擊。

從總體上看，高薪養(yǎng)廉不失為反腐敗的一種積極措施，但是僅有高薪制而不對享受高薪的公務人員附加相應的責任，高薪制便有可能導致私欲或權力的擴張，出現“越富越不負責任”、“越富權力越大”的現象。從各國高薪養(yǎng)廉的實施過程看，新加坡等國高薪制的成功之處在于，除了高薪制外，還建有嚴明的法律制度，它們對政府人員的公務行為和私人經濟行為所應承擔的義務或責任作出了明確的規(guī)定，并對違法行為予以嚴厲的法律制裁。如新加坡反貪污法規(guī)定：被賄賂的公職人員有權（這種權利或權力實質上也是一種義務）逮捕向他行賄的人，將后者扭送到最近的警察局，否則在沒有充分理由的情況下，他將被視為犯罪，并處以500美元以下的罰款或6個月以下的有期徒刑，或兩者并處。

四

以法導廉是一種運用法的手段，在社會內部形成以法制為主要手段的多層次監(jiān)督機制的反腐倡廉的理論和措施。它與重法促廉模式的主要區(qū)別在于：它強調法在社會各種治廉手段中的主導地位，力圖以法制為中心建立不同層面的權力制約機制，形成一種內在的權力制約機制;重法促廉也將法制視為治廉的主要社會控制手段，但是它更注重法的懲治功能，強調唯有以嚴刑酷法才能保證官吏的清明廉正。

現代社會反腐敗的基本模式是以法導廉。以法導廉實質上就是制度反腐，其關鍵是強調必須在社會結構中形成一種內在的以法律為主導的制約機制，使公職權力在其運行的一些重要環(huán)節(jié)上受到應有的制約。相較于這一模式的建成而言，我們現在還缺失很多工作。首先是應盡快出臺《反腐敗法》。

《反腐敗法》自上世紀90年代以一號文件的形式提出后到現在仍未出臺。它至少包括以下內容：第一，官員財產申報公開制度;第二，接收禮品、接收饋贈的最高限額;第三，禁止官員從事第二職業(yè)的規(guī)定;第四，官員離任以后禁入領域的規(guī)定;第五，回避制度;第六，關于國內反腐敗權威機關的確認與分工，及它們相互的關系;第七，關于公務人員違法行為法律責任的規(guī)定;第八，關于紀檢部門的法律地位的確定。至于干部每年一度的考核制度、重大事項匯報制度、黨政干部的問責制度及其復出的嚴格規(guī)定，可以進入黨規(guī)。零零碎碎的規(guī)定我們都有，但是需要把這些規(guī)定全部整合到《反腐敗法》當中，作為一部法典確定下來。

盡快出臺《反腐敗法》是我們今后幾年中反腐倡廉工作最重要的任務。考慮到中國國情，可以先出臺兩個過渡性的文件：一是出臺由中央前后制定的黨規(guī)匯輯而成的《國家公職人員行為道德典》;二是出臺《國家公職人員腐敗犯罪行為懲治條例》。

制度反腐是當代中國依法治國進程中的主要反腐模式，以法律的手段反腐敗是實現政治清明、干部清廉的根本保證，是將權力關進籠子里的唯一途徑。