國(guó)家治理視域下領(lǐng)導(dǎo)者法治思維能力的提升路徑

梁太波

摘 要：建設(shè)法治中國(guó)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，要把法治作為治理體系和治理能力的核心來(lái)抓?！斑\(yùn)用法治思維和法治方式的能力”是迄今為止國(guó)家治理視域下，對(duì)具體從事治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)的高度概括和要求。治理能力的關(guān)鍵是人的素質(zhì)，特別是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。必須大力提升領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維能力，以法治思維能力的提升助推國(guó)家治理能力的飛躍。提升法治思維能力的主要路徑包括：一是以履行做全社會(huì)學(xué)法守法用法表率的法定義務(wù)為動(dòng)力，強(qiáng)化提升法治思維能力重要性的認(rèn)識(shí)；二是以完善學(xué)法用法守法的制度建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)法治思維的培訓(xùn)和教育力度；三是以推進(jìn)法治文化建設(shè)、創(chuàng)建法治環(huán)境為目標(biāo)，形成提升法治思維能力的制度保障和社會(huì)氛圍。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；法治中國(guó)；領(lǐng)導(dǎo)者；思維能力；提升路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）05-0122-05

習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”這一論述深刻解釋了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治的關(guān)系?！斑\(yùn)用法治思維和法治方式的能力”，是迄今為止國(guó)家治理視域下對(duì)具體從事治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)的高度概括和要求。法治思維是一種觀念，觀念的改變必然是一場(chǎng)深刻的思想革命。必須大力提升領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維能力，以助推國(guó)家治理能力的飛躍。本文就領(lǐng)導(dǎo)者提升法治思維對(duì)提高治國(guó)理政能力的重要性及如何提升領(lǐng)導(dǎo)者法治思維能力的路徑問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、以法治思維和法治方式提升執(zhí)政者的治理能力是時(shí)代的要求

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說(shuō)明我們現(xiàn)行的治理體系和治理能力尚存許多不足，不能滿足人民日益增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)等需求。如果不采取突破性的改革舉措來(lái)解決國(guó)家治理中存在的緊迫問(wèn)題，深化改革的任務(wù)就很難完成，兩個(gè)基本建成的目標(biāo)就會(huì)落空。法治作為治國(guó)理政的基本方式，具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)，法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要特征。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為法治現(xiàn)代化，表現(xiàn)為法治作為治國(guó)理政的基本方式。十八屆三中全會(huì)的《決定》已將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作為全面深化改革的重大問(wèn)題之一進(jìn)行部署，意味著法治是改革內(nèi)在的內(nèi)容，而不只是外在的保障；法治本身就處于時(shí)代主題的中心，而不是被忽略的邊緣；法治是開(kāi)展各項(xiàng)工作的軌道，而不是可以隨意突破的條條框框，這就從根本上樹(shù)立起法治的極大權(quán)威，從根本上改變?nèi)藗儗?duì)法治與改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)[1]。建設(shè)法治中國(guó)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，就要把法治作為治理體系和治理能力的核心來(lái)抓。

1. 從邏輯上看，法治思維和法治方式是法治能力的基本內(nèi)容。法治思維，顧名思義就是根據(jù)法律規(guī)則來(lái)進(jìn)行思維，是指執(zhí)政者在法律意識(shí)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程[2]。從思維邏輯上看，法治思維就是按照法治的邏輯來(lái)觀察、分析和解決社會(huì)問(wèn)題的思維方式。法律意識(shí)是法治思維的核心要素，法治思維基于法律意識(shí)而產(chǎn)生，如果沒(méi)有法律意識(shí)的正確引導(dǎo)，執(zhí)政者不可能形成正確的法治思維。如果執(zhí)政者在執(zhí)法過(guò)程中，不懂得法律的規(guī)范，不理解法律的精神，或者是缺乏法律人的邏輯，其很難形成正確的法治思維。形成正確的法治思維必須要具備良好的法律素養(yǎng)、倚賴(lài)于科學(xué)分析、全面判斷和推理。法治思維強(qiáng)調(diào)尊重法律權(quán)威、遵循法治原則、體現(xiàn)法律理性；法治方式強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)則協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決沖突糾紛，遵循法治規(guī)律行使權(quán)力、治理社會(huì)；運(yùn)用法治思維和法治方式治理國(guó)家和社會(huì)，有利于全社會(huì)形成理性共識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)和諧穩(wěn)定。只有以法治思維和法治方式進(jìn)行國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理，以法治能力提升治理能力，方能在轉(zhuǎn)型時(shí)期凝聚改革共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

2. 提升法治思維和法治方式能力是時(shí)代要求。依法治國(guó)主要是依法治權(quán)、依法治官，使公權(quán)力受到法律的規(guī)范和制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以確保公民和法人、其他組織的合法權(quán)利。但實(shí)踐中“有法制、缺法治”現(xiàn)象仍然存在，少數(shù)執(zhí)政者習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號(hào)施令，習(xí)慣于以人治的思維和方式處理各類(lèi)問(wèn)題，甚至出現(xiàn)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。當(dāng)前我國(guó)的一些法律法規(guī)得不到有效貫徹執(zhí)行，這是國(guó)家法治進(jìn)程受阻的一種嚴(yán)重現(xiàn)象，其深層次的原因與某些執(zhí)政者的法治思維能力不高密切相關(guān)。當(dāng)前一些執(zhí)政者法律意識(shí)淡薄，心中無(wú)法，辦事情總是從利己觀點(diǎn)出發(fā)，不考慮國(guó)家的法律法規(guī)，為了獲得個(gè)人利益，什么事情都敢做，不惜損害國(guó)家和人民群眾的根本利益。這是導(dǎo)致一些地區(qū)和部門(mén)違法行政和矛盾頻發(fā)的重要原因。對(duì)此，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、促進(jìn)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，尤為緊迫和重要！

3. 規(guī)則意識(shí)是法治思維的顯著特征。從不同思維的重心來(lái)比較，政治思維的重心在于利與弊的權(quán)衡，經(jīng)濟(jì)思維的重心在于成本和收益的比較，道德思維的重心在于善與惡的評(píng)價(jià)，法治思維的重心在于依據(jù)法律來(lái)進(jìn)行合法與非法的預(yù)判[3]，即把合法性當(dāng)作思考問(wèn)題的前提。法治，追根溯源是追求公平、公正、公開(kāi)，在法治國(guó)家里，法治思維的基本要求就是運(yùn)用法律至上、權(quán)力制約、公平正義和以人為本的理念來(lái)思考和評(píng)判一切涉法性的社會(huì)爭(zhēng)議問(wèn)題。法治思維在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實(shí)質(zhì)就是執(zhí)政者想問(wèn)題、做決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，堅(jiān)持法律面前人人平等，嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法定程序，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)利和尊重保障人權(quán)，自覺(jué)接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。我們強(qiáng)調(diào)法治思維，就是要著力改變一些人長(zhǎng)期存在的重權(quán)力輕權(quán)利的傳統(tǒng)思維和超越憲法和法律的特權(quán)思想，引導(dǎo)和要求執(zhí)政者認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，依法執(zhí)政，依法辦事，切實(shí)維護(hù)法制的權(quán)威。endprint

4. 執(zhí)政者具備和運(yùn)用法治思維是由其引領(lǐng)和示范作用決定的?，F(xiàn)實(shí)表明，不僅是法律學(xué)者、法律工作者需要具備法治思維，執(zhí)政者也是法治思維的重要主體。黨中央、國(guó)務(wù)院多次提出和強(qiáng)調(diào)要提高運(yùn)用法治思維的能力。在2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中，要求行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力”。從國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見(jiàn)》到黨的十八大《報(bào)告》，接著到習(xí)近平總書(shū)記的一系列講話，再到三中全會(huì)《決定》提出的要求來(lái)看，“法治思維”已經(jīng)到了有文必述、有話必講的程度[4]，非常值得關(guān)注！這也表明了“法治思維”和“法治方式”觀念有一個(gè)不斷強(qiáng)化和推進(jìn)的過(guò)程，而二者正是我國(guó)將依法治國(guó)方略具體貫徹和落實(shí)的重要手段和方式。法治思維和法治方式分別從思想和行為兩個(gè)層面為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)指明了具體路徑。在法治思維與法治方式的關(guān)系上，法治思維支配法治方式，突出黨對(duì)法治的理念態(tài)度，在思想層面提出了明確要求；法治方式是法治思維的行為實(shí)踐，突出黨對(duì)法治的執(zhí)行態(tài)度，在操作層面提出了明確要求。二者相輔相成，共同為實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)指明了路徑，共同統(tǒng)一于法治建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。

二、國(guó)家治理視域下提升法治思維能力的主要路徑

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是一項(xiàng)偉大社會(huì)工程。“運(yùn)用法治思維和法治方式的能力”是迄今為止在國(guó)家治理語(yǔ)境下，對(duì)具體從事治理活動(dòng)的執(zhí)政者基本素質(zhì)的高度概括和要求。而法治建設(shè)方面“知行不一”現(xiàn)象不徹底解決，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)將會(huì)是很艱難的。法治思維是一種觀念，觀念的改變必然是一場(chǎng)深刻的思想革命。因此，當(dāng)務(wù)之急是努力提升執(zhí)政者的法治思維能力，以法治思維能力的提升助推國(guó)家治理能力的飛躍。

（一）以履行表率義務(wù)為動(dòng)力，強(qiáng)化提升法治思維能力重要性的認(rèn)識(shí)

1. 2011年4月22日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》第二項(xiàng)規(guī)定：“廣大公務(wù)員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)憲法和法律，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和熟練掌握與履行職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)，不斷提高自身法律素質(zhì)和法治觀念，……做全社會(huì)學(xué)法守法用法的表率?！笨梢?jiàn)，做全社會(huì)學(xué)法守法用法的表率是當(dāng)前每位執(zhí)政者的基本義務(wù)，意味著執(zhí)政者要把法律意識(shí)融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀決策之中，把依法辦事的原則貫穿于具體問(wèn)題的解決之中，把遵紀(jì)守法貫穿于全部工作和生活中。

2. 強(qiáng)化法治思維能力的重要性是履行好這一基本義務(wù)的前提。必須強(qiáng)化法治思維能力重要性的認(rèn)識(shí)，把有效提高法律意識(shí)作為一項(xiàng)重要的學(xué)習(xí)任務(wù)來(lái)抓落實(shí)，將提高能力的壓力變?yōu)閷W(xué)習(xí)的動(dòng)力。只有認(rèn)識(shí)提高了，才能有助于執(zhí)政者牢固樹(shù)立社會(huì)主義法治理念、在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的觀念、國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的觀念以及尊重和保障人權(quán)的觀念；做到善于運(yùn)用法治方式管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，正確行使人民賦予的權(quán)力。法治思維的形成需要法治權(quán)威的樹(shù)立，樹(shù)立權(quán)威的關(guān)鍵是違法能否得到追究。對(duì)此，我們要注意以行政問(wèn)責(zé)制為抓手強(qiáng)化法治思維的重要性，不斷增強(qiáng)其治理能力。

3. 練好增強(qiáng)法治素養(yǎng)的內(nèi)功。一是強(qiáng)化法治理念。平時(shí)具備法治理念的執(zhí)政者，遇到問(wèn)題才可能運(yùn)用法治思維。要從治國(guó)理政基本方式的高度來(lái)認(rèn)識(shí)法治作用，旗幟鮮明地反對(duì)“權(quán)大于法”的人治思維，真正把憲法和法律作為開(kāi)展工作、解決問(wèn)題的基本規(guī)則，真正把依法辦事作為一種思維方式和行動(dòng)自覺(jué)，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。二是熟悉法律知識(shí)。執(zhí)政者在法律知識(shí)基礎(chǔ)上形成的法律信仰、自愿守法和自覺(jué)用法，是法律實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值的重要途徑。這就需要主動(dòng)學(xué)習(xí)憲法和法律，對(duì)于職責(zé)范圍密切相關(guān)的法律制度要稔熟于心，知道哪些是應(yīng)該做和不應(yīng)該做的，應(yīng)該做的要做到什么程度，進(jìn)而為提高法治思維能力奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。三是善用法治方式。執(zhí)政者在面臨多種解決問(wèn)題方式、手段時(shí)，首先要把合法性作為優(yōu)先選項(xiàng)，研判解決問(wèn)題的方式手段是否符合法律規(guī)定、法治精神，自覺(jué)運(yùn)用法治方式開(kāi)展工作，在不斷學(xué)習(xí)、思考和實(shí)踐中提高法治素養(yǎng)。四是接受法治監(jiān)督。主動(dòng)接受法治監(jiān)督既是對(duì)法律的尊重，也是對(duì)自身的一種保護(hù)。要糾正“監(jiān)督就是不信任”的觀念，增強(qiáng)主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)，自覺(jué)置身于黨和人民事業(yè)所要求的各種監(jiān)督之下。

（二）以制度建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)法治思維的教育和培訓(xùn)力度

1. 注重培養(yǎng)和提高法治思維的精神內(nèi)核。以法治思維的精神內(nèi)涵為指導(dǎo)，注重培養(yǎng)和提高以下五個(gè)方面的意識(shí)和能力。一是注重程序意識(shí)，西方的法律諺語(yǔ)指出：“程序決定了法治與恣意人治之間的基本區(qū)別”[5]、“沒(méi)有程序的正義就沒(méi)有實(shí)體的正義”、“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們能看得見(jiàn)的方式得到實(shí)現(xiàn)”，因此執(zhí)政者在行使國(guó)家公權(quán)力時(shí)，無(wú)論是決策還是執(zhí)行時(shí)必須著重考慮其過(guò)程是否遵守了法定程序。二是目的正當(dāng)和法定權(quán)限的意識(shí)（合稱(chēng)公正意識(shí)），即應(yīng)著重考慮行政行為的目的是否正當(dāng)和自身法定權(quán)限的界限在哪里，不能濫用行政權(quán)力和失職。三是公開(kāi)的意識(shí)，即在對(duì)待涉及相對(duì)人切身利益或者行政爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)著重考慮公開(kāi)聽(tīng)取有關(guān)各方的不同意見(jiàn)并進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估。四是公平意識(shí)，即在需依法撤銷(xiāo)或者改變行政行為時(shí)，應(yīng)著重考慮如何對(duì)權(quán)益受到損害的相對(duì)人采取補(bǔ)救措施或者給予相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償。五是救濟(jì)意識(shí)，即在發(fā)現(xiàn)違法或者不當(dāng)行政行為時(shí)，應(yīng)著重考慮如何為相對(duì)人提供暢通的救濟(jì)渠道，防止行政爭(zhēng)議演變?yōu)樯鐣?huì)不穩(wěn)定因素。

2. 提升法治思維能力的核心基礎(chǔ)是法律教育、基本途徑是法治實(shí)訓(xùn)。2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出：“我們要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法的基本知識(shí)，樹(shù)立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺(jué)意識(shí)?！蓖贫鴱V之，執(zhí)政者要加強(qiáng)學(xué)習(xí)法學(xué)基本理論，掌握憲法及其相關(guān)法、刑法、行政法、民法、訴訟法等與履行職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)誠(chéng)信守法、依法管理、依法決策、依法經(jīng)營(yíng)的觀念。柯克法官曾感言：“法律是一門(mén)藝術(shù)，在一個(gè)人能夠獲得對(duì)它的認(rèn)識(shí)之前，需要長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)和實(shí)踐。”[6]要按照理論聯(lián)系實(shí)際、學(xué)用結(jié)合的要求，通過(guò)各種制度建設(shè)，推進(jìn)法制教育的制度化、規(guī)范化。如堅(jiān)持和完善黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組集體學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座、領(lǐng)導(dǎo)干部法律培訓(xùn)、重大事項(xiàng)決策法律咨詢(xún)等一系列制度。通過(guò)實(shí)踐，讓執(zhí)政者收獲法治實(shí)踐的巨大收益、增強(qiáng)法治的信心。endprint

3. 培養(yǎng)執(zhí)政者的法治思維，是當(dāng)前各級(jí)黨校和行政學(xué)院的法定職責(zé)和重要任務(wù)。各級(jí)黨校和行政學(xué)院應(yīng)當(dāng)將相關(guān)法律知識(shí)、法律意識(shí)和法治思維的提升作為培訓(xùn)的必修課，加大法治培訓(xùn)在培訓(xùn)課程中的份量，著重提高廣大學(xué)員科學(xué)民主決策和法治思維、行為方式的能力。當(dāng)然學(xué)習(xí)重在實(shí)踐和講究實(shí)效，切忌走形式，因此，必須加強(qiáng)黨校和行政學(xué)院培訓(xùn)、輪訓(xùn)學(xué)員的針對(duì)性和實(shí)效性。通過(guò)培訓(xùn)，力求學(xué)員滿足法治思維的基本要求：一是不斷豐富法律知識(shí)，把握法律技術(shù)，訓(xùn)練規(guī)則意識(shí)；二是學(xué)會(huì)從正義的角度思考問(wèn)題，堅(jiān)守法治思維的邏輯底線；三是學(xué)會(huì)從規(guī)范入手，從行為著眼展開(kāi)法治思維；四是學(xué)會(huì)運(yùn)用法治方式來(lái)處理日常工作，養(yǎng)成習(xí)慣。

4. 積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)項(xiàng)或者綜合法律服務(wù)工作。十八屆三中全會(huì)的《決定》在第九部分“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”之“維護(hù)憲法法律權(quán)威”要求普遍建立法律顧問(wèn)制度。筆者認(rèn)為，在提升法治思維和法治方式的過(guò)程中，不妨考慮從深化政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)著手，推動(dòng)法治政府建設(shè)。善于運(yùn)用法治思維和法治方式，這不但需要執(zhí)政者加強(qiáng)自身的法律修養(yǎng)，也需要學(xué)會(huì)接受法律專(zhuān)業(yè)人員的協(xié)助和建議。盡管不少政府聘請(qǐng)律師和法學(xué)專(zhuān)家擔(dān)任法律顧問(wèn)在我國(guó)已成常態(tài)，但法律顧問(wèn)的參與程度參差不齊，一些地方開(kāi)展的效果并不理想。因此，政府部門(mén)及各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)深化購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)行為和法律服務(wù)秩序。法學(xué)專(zhuān)家和律師為政府服務(wù)的范圍，應(yīng)包括提供社區(qū)法律服務(wù)、法律援助；協(xié)助政府處理有關(guān)民商事法律問(wèn)題，依法維護(hù)政府的合法權(quán)益；協(xié)助政府依法處理突發(fā)事故及群體事件，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定；參與國(guó)有企業(yè)的兼并及重組，避免國(guó)有資產(chǎn)流失；為政府決策提供合法性、可行性論證；為政府制定相關(guān)的行政法規(guī)提供立法建議等。

（三）以文化建設(shè)為目標(biāo)，創(chuàng)建提升法治思維能力的制度保障和社會(huì)氛圍

1. 建立科學(xué)的政績(jī)考核和干部選拔任用機(jī)制，將法治指標(biāo)納入政績(jī)考核體系?，F(xiàn)實(shí)中一些執(zhí)政者對(duì)待法治的態(tài)度諸如“講起來(lái)重要，做起來(lái)次要，遇到問(wèn)題干脆不要”、“領(lǐng)導(dǎo)的看法是最大的法”等，法治被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量了。這種法治建設(shè)中“知行不一”的形式主義對(duì)法治建設(shè)的負(fù)面影響和損害是非常嚴(yán)重的。究其根源，很大程度上與當(dāng)前對(duì)執(zhí)政者的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制缺乏法治指標(biāo)密切相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)表明，善用法治思維、法治方式治國(guó)理政，是黨在新時(shí)期、新形勢(shì)下對(duì)執(zhí)政者基本素質(zhì)提出的新要求，理應(yīng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思想建設(shè)、能力建設(shè)的重要組織部分，理應(yīng)成為選拔任用干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求各地、各部門(mén)“要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部”；2013年2月23日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：各級(jí)組織部門(mén)要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件。十八屆三中全會(huì)的《決定》在第九部分“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”中指出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，這是從組織路線上對(duì)法治建設(shè)的保障。前述工作必須落到實(shí)處，才能形成提高法治思維的激勵(lì)機(jī)制。在這方面，除了正面典型的引導(dǎo)作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽視的，對(duì)于那些堅(jiān)持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過(guò)程中有法不依，濫用職權(quán)，給國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的，要依法問(wèn)責(zé)、追責(zé)。只有這樣，在組織、人事管理領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，給法治開(kāi)“綠燈”，才能不斷引導(dǎo)和激勵(lì)執(zhí)政者主動(dòng)自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政。

2. 善用《公務(wù)員法》第五十四條，破解公務(wù)員執(zhí)法困境。如何正確對(duì)待上級(jí)違法的決定或者命令，這是長(zhǎng)期困擾各級(jí)公務(wù)員執(zhí)法時(shí)的主要困境。對(duì)此，我國(guó)《公務(wù)員法》第五十四條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令。執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。筆者認(rèn)為該法律條文具有以下幾層含義：一是認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤，可以向上級(jí)提出意見(jiàn)和建議，也就是享有抗辯權(quán)。二是上級(jí)不改變決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令。三是對(duì)于明顯違法的決定命令，享有拒絕執(zhí)行權(quán)。如刑訊逼供、做假賬、走私，公務(wù)員當(dāng)然有權(quán)拒絕執(zhí)行。什么是明顯違法，就是一個(gè)普通公民或者從業(yè)人員都可以判斷出的違法行為。例如上級(jí)的決定或者命令將導(dǎo)致刑事犯罪，或者上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反從業(yè)規(guī)則等。四是執(zhí)行明顯違法的決定或者命令，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于明顯違法的決定命令，公務(wù)員沒(méi)有加以抵制，而是盲目執(zhí)行，這時(shí)不得以執(zhí)行命令為由而免責(zé)，而是要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第五十四條雖然只有短短百余字，卻昭示著一個(gè)新的公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)時(shí)代的來(lái)臨：即從“絕對(duì)服從”到“相對(duì)服從”。法律條文背后蘊(yùn)涵著理念的變遷，而法治的進(jìn)步對(duì)于破解公務(wù)員執(zhí)法的困境不言而喻。第五十四條關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的條款將成為行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行選擇適用的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)，并且在很大程度上可以為可導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)的違法命令設(shè)置了一道防火墻，防止在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)令下被執(zhí)行的可能，彰顯了人文精神和人本主義，這正是良好法治文化的精髓所在。

3. 大力推進(jìn)法治文化建設(shè)，不斷改善法治環(huán)境，形成法治環(huán)境與法治思維、法治方式相互促進(jìn)的良性循環(huán)。十八大報(bào)告指出：“深入開(kāi)展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”。如何營(yíng)造全社會(huì)與法相伴、與法同行，法行天下的社會(huì)氛圍呢？一是要經(jīng)常性開(kāi)展法制宣傳教育，增強(qiáng)群眾的法治意識(shí)。把法律交給群眾，讓群眾逐漸樹(shù)立知法懂法、遵法守法、依法辦事的意識(shí)。法律制度的完善和群眾法治意識(shí)的養(yǎng)成，是創(chuàng)造和諧社會(huì)兩個(gè)不可或缺的部分。二是要激發(fā)群眾的積極性，讓他們意識(shí)到自己也是國(guó)家法治建設(shè)的主角。每一個(gè)公民都應(yīng)該積極培養(yǎng)和樹(shù)立法治思維，將法治思維作為規(guī)范自己言行舉止的內(nèi)在指引，從而努力形成法治中國(guó)人人共建、法治秩序人人共享的社會(huì)格局。三是執(zhí)政者要積極參與立法、關(guān)注法律的發(fā)展和變化，尊重并善待法律。對(duì)公眾參與立法的問(wèn)題，美國(guó)法律學(xué)者科恩提出：“我是構(gòu)成社會(huì)的成員之一，社會(huì)的法律就是我的法律，制定法律時(shí)我出過(guò)力。如果法律是公正的，我可以引以為榮；如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務(wù)為其改善而努力?！彼?，在立法時(shí)，有了執(zhí)政者這一群體的參與，其對(duì)參與結(jié)果的尊重、對(duì)參與制定法律的服從也就成了這一群體應(yīng)有的、默認(rèn)的義務(wù)。實(shí)踐中，參與立法對(duì)于推動(dòng)法律信仰意義重大。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“憲法的根基在于人民發(fā)自?xún)?nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰”。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里?！盵7]伯爾曼也曾說(shuō)過(guò)：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”[8]沒(méi)有對(duì)法律信仰的心理基礎(chǔ)，任何社會(huì)都不能邁進(jìn)法治社會(huì)的門(mén)檻。只有大力推進(jìn)法治文化建設(shè)，才能在潛移默化中熏陶影響各級(jí)黨政官員；而當(dāng)全社會(huì)學(xué)法守法用法成為一種習(xí)慣時(shí)，法律的信仰也就成為自然！

總之，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記的系列重要講話，不僅從認(rèn)識(shí)層面提升了黨要依法執(zhí)政的目標(biāo)追求，而且從實(shí)踐層面規(guī)范了執(zhí)政者要依法理政的行為準(zhǔn)則，表明了我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律的深刻把握、對(duì)執(zhí)政使命的勇于擔(dān)當(dāng)、對(duì)執(zhí)政能力建設(shè)的高度自覺(jué)，必將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。隨著法治中國(guó)的全面推進(jìn)，對(duì)于執(zhí)政者的法治能力，人們的期待和要求也更高。而強(qiáng)化法治思維、運(yùn)用法治方式必將成為執(zhí)政者所必須銘記和遵循的行為模式。依法治國(guó)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求和基本方式，只有運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)全面深化改革，才能更好地實(shí)現(xiàn)全面深化改革這一總目標(biāo)！

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[8]搜狗百科.哈羅德·伯爾曼[EB/OL].（2014-02-25）http：//baike.sogou.com/v56274540.htm.

責(zé)任編輯 陸 瑩endprint