完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的探討

李美杰++尹順達(dá)++劉愛(ài)實(shí)

【摘 要】 隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展和國(guó)家科研投入的不斷加大，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理已成為高校重要的課題之一。文章基于委托代理理論和高校治理理論，從預(yù)算管理、內(nèi)部控制體系以及資產(chǎn)管理三方面對(duì)我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)階段存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，并從完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的視角提出落實(shí)承擔(dān)法人責(zé)任制、探索信息公開(kāi)引入聲譽(yù)機(jī)制以及完善高校內(nèi)部治理等措施，為科研主管部門(mén)和課題承擔(dān)單位協(xié)同管理好科研經(jīng)費(fèi)提供了借鑒思路。

【關(guān)鍵詞】 科研經(jīng)費(fèi)； 法人責(zé)任制； 信息公開(kāi)； 聲譽(yù)機(jī)制； 高校治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F647.25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）29-0116-02

高校是我國(guó)開(kāi)展科學(xué)研究的重要生力軍。近年來(lái)，隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目和籌措的科研經(jīng)費(fèi)均呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，科研經(jīng)費(fèi)已成為學(xué)校重要的資金來(lái)源之一。在科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用過(guò)程中，絕大部分高校根據(jù)主管部門(mén)的要求，加強(qiáng)管理，合理使用，保證了科研項(xiàng)目的順利實(shí)施。但從近年來(lái)媒體報(bào)道的情況看，也有部分高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理重視不夠，或管理制度不夠健全，或制度執(zhí)行不嚴(yán)，致使學(xué)校在科研經(jīng)費(fèi)管理方面出現(xiàn)一些問(wèn)題，影響了正常的科研工作。2014年1月，中紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組監(jiān)察局發(fā)布消息稱：2012年以來(lái)，教育部查處了14起國(guó)家審計(jì)署移送的高校教師挪用、貪污科研經(jīng)費(fèi)案件，7人移送司法機(jī)關(guān)，3人受到黨政紀(jì)處分，挽回經(jīng)濟(jì)損失2 678.55萬(wàn)元。十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)明確提出，要抓好高校學(xué)術(shù)誠(chéng)信、科研經(jīng)費(fèi)等方面存在的突出問(wèn)題。加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，著力構(gòu)建高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，有助于規(guī)范科研行為，促進(jìn)科研事業(yè)健康發(fā)展。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用管理中存在的問(wèn)題及成因

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，批復(fù)后執(zhí)行不嚴(yán)

科研立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算大多由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制，申報(bào)預(yù)算金額一般憑經(jīng)驗(yàn)或簡(jiǎn)單估算而成，影響了預(yù)算的科學(xué)性；申報(bào)內(nèi)容上往往不能將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)核算口徑相對(duì)應(yīng)，實(shí)際支出時(shí)與預(yù)算偏差較大，預(yù)算控制的剛性約束作用無(wú)法發(fā)揮。

預(yù)算下達(dá)后，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算大多不在財(cái)務(wù)部門(mén)備案，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)算開(kāi)支內(nèi)容缺乏了解，只能按照一般規(guī)律予以報(bào)銷(xiāo)，導(dǎo)致部分高校在科研經(jīng)費(fèi)使用中存在擴(kuò)大開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥不規(guī)范，有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人借科研協(xié)作之名，將科研經(jīng)費(fèi)挪作它用，或轉(zhuǎn)入與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的關(guān)聯(lián)單位；有的財(cái)務(wù)手續(xù)不健全，經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥批件、項(xiàng)目合同、協(xié)作單位的合法有效財(cái)務(wù)憑據(jù)無(wú)法印證業(yè)務(wù)的真實(shí)性；有的預(yù)算調(diào)整不按規(guī)定履行報(bào)批程序。

上述現(xiàn)象的主要原因是受托責(zé)任履行不到位。受托責(zé)任起源于委托代理關(guān)系，資源的受托方接受委托，代為管理委托方交付的資源，受托方因此承擔(dān)了合理有效地管理和使用受托資源，確保其按照受托人意愿履行的責(zé)任，并承擔(dān)了如實(shí)向資源委托方報(bào)告受托責(zé)任履行過(guò)程及結(jié)果的義務(wù)。著名會(huì)計(jì)學(xué)家井尻雄士認(rèn)為：受托責(zé)任的關(guān)系可因憲法、法律、合同、組織的規(guī)則、風(fēng)俗習(xí)慣甚至口頭合約而產(chǎn)生。就科研經(jīng)費(fèi)管理而言，高校作為一個(gè)組織，對(duì)提供其資源的政府或其他組織承擔(dān)受托責(zé)任。高校應(yīng)按照科研合同的約定，管理好科研經(jīng)費(fèi)，確?？蒲腥蝿?wù)的高效完成。

（二）內(nèi)部控制體系不健全

據(jù)科技部披露，2010年專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)中只有不到14%的課題承擔(dān)單位內(nèi)部控制被評(píng)價(jià)為好。內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)相互聯(lián)系的因素。

從高?？刂骗h(huán)境的角度來(lái)看，由于之前科研經(jīng)費(fèi)占學(xué)校經(jīng)費(fèi)比例較少，普遍存在科研經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)薄弱的現(xiàn)象。隨著科研經(jīng)費(fèi)的數(shù)量成為衡量一個(gè)學(xué)校和教師的重要指標(biāo)，高校又進(jìn)入了重項(xiàng)目申請(qǐng)、輕經(jīng)費(fèi)管理的狀況。部分人一度存在這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申請(qǐng)來(lái)的，因此項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有充分的支配權(quán)。具體表現(xiàn)為不受預(yù)算約束，在科研經(jīng)費(fèi)中列支與科研活動(dòng)無(wú)關(guān)的開(kāi)支。管理部門(mén)受整個(gè)環(huán)境的影響，也未能對(duì)科研經(jīng)費(fèi)有效管理。

從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制活動(dòng)的角度來(lái)看，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）文件要求，單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。據(jù)了解大部分高校的審計(jì)模式還未能采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審計(jì)，對(duì)學(xué)校整體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也未能有效持續(xù)進(jìn)行。

從信息與溝通、監(jiān)督的角度來(lái)看，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督未能形成合力?？蒲泄芾聿块T(mén)對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)執(zhí)行情況不掌握，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施不了解，因此未能對(duì)借科研協(xié)作的名義轉(zhuǎn)移資金的現(xiàn)象進(jìn)行有效管理。此外，上級(jí)科研管理部門(mén)對(duì)課題承擔(dān)單位的科研項(xiàng)目實(shí)施情況也存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了科研管理。

（三）科研經(jīng)費(fèi)形成的資產(chǎn)管理不到位

目前高校還存在著科研設(shè)備重復(fù)購(gòu)置、未能?chē)?yán)格履行招投標(biāo)程序、科研資產(chǎn)使用效率低以及科研形成的無(wú)形資產(chǎn)未納入管理等問(wèn)題。一方面是由于高校管理不到位，另一方面是原有的高校會(huì)計(jì)制度沒(méi)有明確無(wú)形資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告規(guī)則。

財(cái)政部于2014年1月1日起實(shí)行的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，明確了無(wú)形資產(chǎn)的賬務(wù)處理，從制度上予以了完善。因此，凡使用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的固定資產(chǎn)，均屬于學(xué)校的國(guó)有資產(chǎn)，必須納入學(xué)校資產(chǎn)統(tǒng)一管理。不得隱匿、私自轉(zhuǎn)讓、非法占有學(xué)校用科研經(jīng)費(fèi)形成的固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)。

二、健全高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的思路和對(duì)策

（一）落實(shí)承擔(dān)法人責(zé)任制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)科技需求的持續(xù)增加，科研規(guī)模日益擴(kuò)大，課題承擔(dān)單位日趨多元，創(chuàng)新復(fù)雜程度不斷提高，協(xié)同創(chuàng)新已經(jīng)成為新的趨勢(shì)，這些對(duì)科研活動(dòng)的組織管理提出了新的更高要求。

面對(duì)新形勢(shì)，進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任體系、強(qiáng)化科研項(xiàng)目過(guò)程管理的需求十分迫切。法人單位作為科研項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，在了解項(xiàng)目研發(fā)信息、把握項(xiàng)目進(jìn)度、加強(qiáng)資源整合、組織協(xié)調(diào)和服務(wù)于項(xiàng)目實(shí)施等方面具有優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)科研項(xiàng)目過(guò)程管理重心下移，落實(shí)承擔(dān)單位法人責(zé)任，是加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的重要途徑。endprint

在科研經(jīng)費(fèi)管理中落實(shí)法人責(zé)任制，要貫徹服務(wù)支撐與管理監(jiān)督并重的基本原則，既要調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，又要履行好管理責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目申報(bào)階段，組織相關(guān)科研人員和財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)國(guó)家現(xiàn)行的科研管理政策和法規(guī)；在預(yù)算編制階段，財(cái)務(wù)人員參與預(yù)算編制的過(guò)程，做好咨詢和服務(wù)工作，按照目標(biāo)相關(guān)、政策相符和經(jīng)濟(jì)合理的原則，科學(xué)、合理、真實(shí)地編制科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的可操作性；在項(xiàng)目組織實(shí)施階段，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的審核和監(jiān)督，重點(diǎn)控制好預(yù)算調(diào)整、合同審查等方面的風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，充分利用課題承擔(dān)單位健全的內(nèi)部控制體系和內(nèi)部監(jiān)督力量，形成有效監(jiān)管科研經(jīng)費(fèi)的合力。

（二）探索信息公開(kāi)引入聲譽(yù)機(jī)制

從國(guó)家層面建立科研信用管理機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信。”科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼認(rèn)為，目前“最重要的就是增加透明度”?？萍几母锎胧┲忻鞔_提出要建立信息共享平臺(tái)、建立科技報(bào)告制度、建立創(chuàng)新調(diào)查制度和經(jīng)費(fèi)巡視制度?？萍疾繉⒓涌旖ㄔO(shè)國(guó)家科技計(jì)劃信用管理系統(tǒng)，科學(xué)記錄、管理和評(píng)價(jià)承擔(dān)單位信用信息，據(jù)此作為評(píng)價(jià)研發(fā)基礎(chǔ)的重要指標(biāo)。信用優(yōu)良的承擔(dān)單位，優(yōu)先考慮參與國(guó)家科技計(jì)劃和國(guó)家創(chuàng)新基地建設(shè)。

從學(xué)校層面應(yīng)當(dāng)建立科研項(xiàng)目承諾機(jī)制。項(xiàng)目研制單位法定代表人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)共同簽署承諾書(shū)，保證所提供信息的真實(shí)性，并對(duì)信息虛假導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。高校同時(shí)建立健全科研人員考核評(píng)價(jià)體系，建立科研誠(chéng)信檔案制度，及時(shí)準(zhǔn)確記錄科研人員從業(yè)行為，將廉潔從業(yè)情況納入對(duì)科研人員考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為對(duì)教學(xué)科研人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理和使用不當(dāng)給國(guó)家或單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)予以信譽(yù)不良登記。

（三）完善高校內(nèi)部治理機(jī)制

2012年12月財(cái)政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或者確定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門(mén)或崗位在內(nèi)部控制中的作用。高校必須建立和完善科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)和紀(jì)檢等部門(mén)協(xié)同有效運(yùn)行的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查，協(xié)同做好對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)工作。學(xué)校科技業(yè)務(wù)主管部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人密切配合、有效互動(dòng)、協(xié)同監(jiān)督，逐步形成完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制。

高?？萍脊芾聿块T(mén)應(yīng)建立課題追蹤反饋制度，及時(shí)了解課題合同執(zhí)行情況及經(jīng)費(fèi)使用情況，督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按批復(fù)的預(yù)算合理使用經(jīng)費(fèi)。高校財(cái)務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)收支的會(huì)計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)使用審批手續(xù)，按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定規(guī)范核算，確保資金的安全和合理使用。高校審計(jì)部門(mén)配合和督促科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)部門(mén)貫徹執(zhí)行有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理、使用、監(jiān)督的各項(xiàng)政策規(guī)定和相關(guān)制度，加強(qiáng)科研項(xiàng)目結(jié)題審簽。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要樹(shù)立正確的科研經(jīng)費(fèi)管理和使用觀念，自覺(jué)接受并積極配合上級(jí)主管部門(mén)依法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。●

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