政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)最優(yōu)政策組合研究

江永清

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，南昌 330045)

政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)最優(yōu)政策組合研究

江永清

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，南昌 330045)

農(nóng)村校車(chē)問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村教育安全的首要問(wèn)題。依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策導(dǎo)向，立足于校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出效率和安全保障雙贏的基本目標(biāo)，從基層政府財(cái)力狀況和社會(huì)資源稟賦條件出發(fā)，提出政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)需要解決的基本問(wèn)題；通過(guò)文獻(xiàn)分析和梳理，進(jìn)一步明確研究的邏輯起點(diǎn)和政策創(chuàng)新的研究方向；在此基礎(chǔ)上，從公共政策的復(fù)合性安排的視角，提出政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)的效率與安全優(yōu)化模型，試圖運(yùn)用DEA分析、主成分分析等方法對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)的政策工具的產(chǎn)出貢獻(xiàn)率進(jìn)行核算，明確按照產(chǎn)出最大化和安全機(jī)制最優(yōu)化的原則，提供政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)政策復(fù)合性安排和安全機(jī)制的適配的操作指南。

政府購(gòu)買(mǎi)；校車(chē)服務(wù)；最優(yōu)組合；政策創(chuàng)新

一、引言

農(nóng)村校車(chē)問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村教育安全的首要問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年學(xué)生交通事故高達(dá)3300多起，死傷人數(shù)達(dá)20000多人。[1]甘肅正寧縣的校車(chē)事故死亡21名幼兒，江西貴溪校車(chē)事故死亡12幼兒。通過(guò)對(duì)74宗學(xué)生上學(xué)車(chē)輛安全事故數(shù)據(jù)分析，49%的校車(chē)事故發(fā)生在義務(wù)教育階段，50%在幼兒園。[2]而根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)12歲以下兒童交通事故死亡人數(shù)占交通事故死亡總?cè)藬?shù)的5%，車(chē)內(nèi)死亡人數(shù)占所有兒童交通事故死亡人數(shù)的16%,而這些死亡的兒童和幼兒70%以上來(lái)自農(nóng)村。[3]我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)和學(xué)前教育規(guī)模大、農(nóng)村學(xué)校多、基礎(chǔ)條件差，保障校車(chē)安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。

當(dāng)前農(nóng)村校車(chē)安全雖然得到政府重視和政策支持，但是基層政府在校車(chē)服務(wù)中的角色缺位問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決。國(guó)家《校車(chē)安全條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例)提出：“建立多渠道籌措校車(chē)經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，通過(guò)財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式，按規(guī)定支持校車(chē)服務(wù)?！碧岢觥耙婪ㄔO(shè)立的道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城市公共交通企業(yè)，以及根據(jù)縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定設(shè)立的校車(chē)運(yùn)營(yíng)單位，可以提供校車(chē)服務(wù)。縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供校車(chē)服務(wù)?！苯逃俊⒐膊康?0個(gè)部門(mén)聯(lián)合要求各地貫徹落實(shí)《條例》，按照“保障學(xué)生就近入學(xué)、寄宿制學(xué)校入學(xué)、公共交通滿(mǎn)足入學(xué)、提供校車(chē)服務(wù)”依次優(yōu)先的原則，把校車(chē)服務(wù)重點(diǎn)放在確實(shí)難以保障就近入學(xué)且公共交通不能滿(mǎn)足需要的農(nóng)村地區(qū)。由此可見(jiàn)，政府提供農(nóng)村校車(chē)服務(wù)作為一項(xiàng)法定職責(zé)，具體的提供和購(gòu)買(mǎi)形式可以形式多樣，進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)政策的復(fù)合性安排(Compound Arrangement)最核心的目標(biāo)在于最大程度上解決校車(chē)安全問(wèn)題。

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中小學(xué)生2億多人，需要乘坐校車(chē)的有9000多萬(wàn)，需要200萬(wàn)輛正規(guī)校車(chē)，而合格營(yíng)運(yùn)的校車(chē)不足10萬(wàn)輛，需要投資近3000億，而每年的養(yǎng)護(hù)成本高達(dá)1500億。[4]而學(xué)前教育蓬勃興起，大量的農(nóng)村幼兒園校車(chē)需求更加巨大。在財(cái)力拮據(jù)的條件下，通過(guò)政策優(yōu)化設(shè)計(jì)和復(fù)合性安排，基層政府可以通過(guò)把有效的資源投入到收益最大的政策組合中，從而“少還錢(qián)，多辦事”。政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)不僅在于產(chǎn)出的最大化，關(guān)鍵在于安全機(jī)制的優(yōu)化，達(dá)到效率與安全兼顧的目標(biāo)。而這顯然需要從校車(chē)安全的自身規(guī)律和政策有效組合的統(tǒng)籌考慮，政策復(fù)合性安排與安全機(jī)制同步設(shè)計(jì)，進(jìn)一步理清政府在購(gòu)買(mǎi)校車(chē)公共服務(wù)的責(zé)任區(qū)間，從而科學(xué)地對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)組合設(shè)計(jì)出不同類(lèi)型的安全控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容和有效控制。

二、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)政策研究的邏輯起點(diǎn)

國(guó)內(nèi)對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究近年來(lái)隨實(shí)踐探索而興起。隨著校車(chē)安全問(wèn)題日益凸顯，校車(chē)服務(wù)和安全問(wèn)題研究成果也日漸豐富。當(dāng)前，農(nóng)村校車(chē)服務(wù)研究主要集中在校車(chē)的提供制度安排和安全管理兩個(gè)方面，而校車(chē)服務(wù)研究本身就是安全問(wèn)題所催化而來(lái)。

一是農(nóng)村中小學(xué)布局視角下政府校車(chē)服務(wù)研究。新一輪學(xué)校布局調(diào)整政策實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村學(xué)生遠(yuǎn)距離上學(xué)引發(fā)的交通安全問(wèn)題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，校車(chē)安全建設(shè)與服務(wù)勢(shì)在必行。由于撤點(diǎn)并校的現(xiàn)實(shí)需要妥善安排好學(xué)生上學(xué)的交通問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)“黑校車(chē)”“校車(chē)超載”等現(xiàn)象屢禁不止，反映出農(nóng)村現(xiàn)有校車(chē)運(yùn)行機(jī)制的嚴(yán)重缺陷。(雷萬(wàn)鵬、徐璐2011，袁貴林2012，李立2012)

二是對(duì)于校車(chē)服務(wù)的實(shí)踐模式研究。校車(chē)服務(wù)的實(shí)踐模式研究有“二模式”、“三模式”和“四模式”說(shuō)，“四模式”主要指學(xué)校自營(yíng)、政府全資購(gòu)車(chē)學(xué)校代理經(jīng)營(yíng)、無(wú)政府補(bǔ)貼的營(yíng)利性組織經(jīng)營(yíng)、有政府補(bǔ)貼的營(yíng)利性組織經(jīng)營(yíng)四種。目前，無(wú)政府補(bǔ)貼的營(yíng)利性組織經(jīng)營(yíng)模式在市場(chǎng)中所占比例最大。由于校車(chē)服務(wù)盈利水平較低，在市場(chǎng)化運(yùn)作情況下，營(yíng)利性組織對(duì)于校車(chē)服務(wù)市場(chǎng)的推動(dòng)促進(jìn)作用比較有限，這種運(yùn)營(yíng)模式很難持續(xù)。[5]按照政府對(duì)校車(chē)承擔(dān)管理責(zé)任的程度劃分，目前國(guó)內(nèi)推行校車(chē)的地區(qū)主要采取三種模式：一是完全市場(chǎng)化模式，二是半市場(chǎng)化，三是政府主導(dǎo)模式。[6]大部分農(nóng)村學(xué)校采取這種無(wú)為而治的模式。這種模式是指私人締結(jié)合約租車(chē)上學(xué)，家長(zhǎng)與運(yùn)輸者簽訂協(xié)議，學(xué)生按照市場(chǎng)價(jià)格付費(fèi)乘坐校車(chē)。三模式從實(shí)踐出發(fā)，分析完全市場(chǎng)化的“西豐模式”、國(guó)有化與市場(chǎng)化相結(jié)合的“新民模式”和完全國(guó)有化的“桓仁模式”。[7]有的分析政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)資金問(wèn)題、管理問(wèn)題、責(zé)任主體不明確等問(wèn)題給校車(chē)的安全運(yùn)行帶來(lái)了隱患。[8]有學(xué)者采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(DEA)對(duì)昆明地區(qū)3種模式涉及到的7個(gè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)效率損失的評(píng)價(jià)。兩種運(yùn)營(yíng)模式即：一是校車(chē)服務(wù)外包，二是參考其他城市組建專(zhuān)業(yè)的校車(chē)服務(wù)公司。[9]還有的則從有效供給的角度，分析校車(chē)服務(wù)的問(wèn)題(趙建國(guó)，2013)，有的則從成本轉(zhuǎn)嫁政策視角對(duì)校車(chē)服務(wù)進(jìn)行研究，支出校車(chē)服務(wù)的政策重構(gòu)問(wèn)題。(祝小寧，陳小真2013)

三是校車(chē)安全保障的管理機(jī)制研究。有的從對(duì)運(yùn)營(yíng)者的責(zé)任管理角度，提出校車(chē)運(yùn)營(yíng)者與購(gòu)買(mǎi)者簽訂校車(chē)安全責(zé)任合同管理方式。[10]有的則從合格駕駛員教育管理角度，提出駕駛?cè)藢W(xué)習(xí)交通安全法律法規(guī)以及安全防范、應(yīng)急處置和應(yīng)急救援知識(shí)；有的則從校車(chē)安全管理制度，建立管理臺(tái)賬，對(duì)校車(chē)的日常運(yùn)行維護(hù)與檢修、駕駛?cè)俗裾率貏t及其審驗(yàn)、交通事故與安全教育等進(jìn)行跟蹤管理。有的從規(guī)劃路線(xiàn)管理入手，從合理設(shè)計(jì)路線(xiàn)，調(diào)配校車(chē)駕駛?cè)撕碗S車(chē)照管人員，跟接送車(chē)輛荷載人數(shù)以及學(xué)生居住地分布等情況，科學(xué)合理地確定每一輛學(xué)生接送車(chē)輛的承載人數(shù)，做到定人、定車(chē)、定座、定路線(xiàn)，盡量減少時(shí)安全隱患。

四是農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的政府治理責(zé)任研究。從校車(chē)屬性及利益補(bǔ)償原則看，“政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村校車(chē)發(fā)展的主要責(zé)任。建立政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制是我國(guó)農(nóng)村校車(chē)發(fā)展的必然選擇。”[11]從執(zhí)行層面看，有的強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)同，依靠政府各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，在校車(chē)監(jiān)管、安全標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任分配上盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，使各地校車(chē)能按標(biāo)準(zhǔn)投入到應(yīng)用中。[12]地方政府要積極配合，盡快完善管理?xiàng)l例細(xì)則，明確校車(chē)事故責(zé)任主體；管理協(xié)調(diào)好社會(huì)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛。[13]有的強(qiáng)調(diào)政府的組織協(xié)調(diào)職能：“社會(huì)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛必然是一支無(wú)法取代的力量，政府必須聯(lián)合各部門(mén)引導(dǎo)好這支力量，讓其能夠?yàn)樾＼?chē)工程、為教育服務(wù)，避免其為賺取黑心錢(qián)超載超速而導(dǎo)致悲劇的不斷發(fā)生?！盵14]“農(nóng)村學(xué)校校車(chē)的現(xiàn)狀，是政府教育經(jīng)費(fèi)投入不足引起的，”各地并沒(méi)有把'校車(chē)'作為一項(xiàng)重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)安排專(zhuān)項(xiàng)資金。“[15]因?yàn)檗r(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，家長(zhǎng)大多不愿付較高的交通費(fèi)。收費(fèi)低廉, 促使這些車(chē)輛的車(chē)主從利益考慮采取不辦手續(xù)或用二手病車(chē)來(lái)減少支出。[16]應(yīng)在政府監(jiān)管下，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或服務(wù)外包，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，形成政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的校車(chē)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。因此，建立以政府部門(mén)為主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)各界共同參與，多方協(xié)調(diào)與合作的綜合性治理過(guò)程和途徑，能最大程度的減少和避免校車(chē)安全事故的發(fā)生。[17]

五是校車(chē)安全的技術(shù)保障研究。有的強(qiáng)調(diào)科學(xué)運(yùn)籌，校車(chē)路徑優(yōu)化問(wèn)題是校車(chē)系統(tǒng)研究的重要組成部分,合理優(yōu)化校車(chē)的運(yùn)行路線(xiàn)，能夠降低校車(chē)的運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。[18]有的強(qiáng)調(diào)技術(shù)支持，研究開(kāi)發(fā)一個(gè)實(shí)用的校車(chē)管理系統(tǒng)，方便師生員工的乘坐；時(shí)間段、車(chē)費(fèi)支付、校車(chē)路線(xiàn)查詢(xún)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)操作實(shí)現(xiàn)。[19]應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的汽車(chē)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，針對(duì)校車(chē)的特殊需求，融合3G網(wǎng)絡(luò)通信、GPS、視頻編解碼、雙碼流等技術(shù)，設(shè)計(jì)校車(chē)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)。[20]有的強(qiáng)調(diào)信息系統(tǒng)，在已有的道路網(wǎng)絡(luò)算法的理論基礎(chǔ)上，提出一個(gè)基于GIS道路網(wǎng)絡(luò)分析的校車(chē)最優(yōu)路徑方案規(guī)劃算法。[21]”采用 GPRS 網(wǎng)絡(luò)傳輸技術(shù)、GPS 定位技術(shù)、J2EE 平臺(tái)、GIS 技術(shù)、M2M協(xié)議和 VRP 算法技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)多臺(tái)校車(chē)車(chē)載 GPS 終端目標(biāo)的位置跟蹤，并記錄校車(chē)運(yùn)行情況，統(tǒng)計(jì)校車(chē)在不同時(shí)段的乘坐人數(shù)，將數(shù)據(jù)整理分析得到校車(chē)行駛路線(xiàn)的優(yōu)化調(diào)度方案。[22]

六是從農(nóng)村校車(chē)安全的制度與立法角度研究。主要結(jié)合校車(chē)安全《條例》和校車(chē)管理制度層面分析制度上的缺陷及其在實(shí)施中的主要問(wèn)題，從基礎(chǔ)性政策制定與制度構(gòu)建來(lái)解決校車(chē)安全問(wèn)題(丁之華2010，黃俊輝2012，馬立2012)。“農(nóng)村校車(chē)的發(fā)展與城市相比，發(fā)展的比較緩慢，尤其是對(duì)造成農(nóng)村校車(chē)安全問(wèn)題的教育資源配置不公問(wèn)題?！盵23]校車(chē)事故頻頻發(fā)生，“黑校車(chē)”屢禁不止，其根本原因還是在于教育發(fā)展的不平衡、教育資源配置的不均衡。而兒童校車(chē)服務(wù)實(shí)際上是兒童安全福利，是一種社會(huì)公平和保障制度，需要根據(jù)福利公平要求進(jìn)行社會(huì)政策調(diào)整(吳鵬飛，2012)。

七是對(duì)國(guó)外校車(chē)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行研究。美國(guó)校車(chē)服務(wù)主要模式有兩種：即學(xué)區(qū)自辦校車(chē)服務(wù)和外包校車(chē)服務(wù)。[24]美國(guó)政府早已將校車(chē)運(yùn)行納入公益行列，校車(chē)所需費(fèi)用是由財(cái)政扶持，各級(jí)政府財(cái)政對(duì)校車(chē)產(chǎn)業(yè)給予一定的補(bǔ)貼，每年每個(gè)學(xué)生的校車(chē)補(bǔ)助500多美元，學(xué)生免費(fèi)乘坐校車(chē)。由各州政府的教育委員會(huì)規(guī)定路線(xiàn)，招標(biāo)拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)就交給了市場(chǎng)，政府只需用政策來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和穩(wěn)定性，校車(chē)需求也就得到了滿(mǎn)足。[25]巴西聯(lián)邦政府、州政府和縣政府對(duì)校車(chē)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支持?！坝捎谪?cái)政能力差異，一些財(cái)政能力強(qiáng)的地方政府對(duì)農(nóng)村校車(chē)的支出達(dá)到校車(chē)經(jīng)費(fèi)總量的25%?！盵26]農(nóng)村學(xué)校目前絕大部分沒(méi)有真正意義上的專(zhuān)有的校車(chē)，因此，這一規(guī)定的出臺(tái)，顯得無(wú)以著陸。孩子們對(duì)“校車(chē)”的需求因?qū)W校財(cái)力不濟(jì)而陷入困境，學(xué)生家長(zhǎng)依舊只能租用私自改裝的便宜車(chē)接送學(xué)生。國(guó)外校車(chē)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)研究還有綜合性研究(李江紅，2012)，泰國(guó)校車(chē)安全研究(劉亞娜，2013)，美國(guó)校車(chē)安全管理與學(xué)區(qū)組織服務(wù)(丁之華2013，吳淑萍2012)，英國(guó)校車(chē)安全管理與服務(wù)研究(闞維，2013)。

誠(chéng)然，農(nóng)村校車(chē)問(wèn)題研究形成了大量的文獻(xiàn)，為本研究提供了很好的基礎(chǔ)。目前，政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)仍然還有一些重要的問(wèn)題需要深入研究：一是政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)是一種復(fù)合型的制度安排,不是政府和市場(chǎng)的一種單向選擇，而是一種靈活的政策組合，尤其是在不同的資源和財(cái)力約束下如何進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的組合，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)產(chǎn)出最大化。國(guó)外雖然關(guān)注了校車(chē)民營(yíng)化和市場(chǎng)化的校車(chē)產(chǎn)出，這只是政策安排的一部分。況且，中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，是在特殊的城鄉(xiāng)二元背景下校車(chē)問(wèn)題，農(nóng)村校車(chē)服務(wù)與國(guó)外的城市校車(chē)服務(wù)在政策安排和管理手段都有巨大的國(guó)情和歷史差異。國(guó)內(nèi)研究雖然對(duì)不同的購(gòu)買(mǎi)模式和政策進(jìn)行了介紹和研究，但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策工具非常豐富，購(gòu)買(mǎi)的組合具有動(dòng)態(tài)性和相對(duì)有效性，如何根據(jù)時(shí)間和環(huán)境變量變遷調(diào)整購(gòu)買(mǎi)組合還需要進(jìn)一步回答。二是當(dāng)前校車(chē)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)模式研究缺乏綜合技術(shù)分析，缺乏對(duì)各種模式產(chǎn)出績(jī)效和安全績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，還不能很好地解決校車(chē)服務(wù)的資源約束與購(gòu)買(mǎi)政策組合最優(yōu)化，計(jì)算出每一種適用的資源條件的購(gòu)買(mǎi)組合類(lèi)別。而校車(chē)安全管理研究，當(dāng)前主要是技術(shù)性的，側(cè)重日常運(yùn)行管理。而校車(chē)運(yùn)籌規(guī)劃管理則主要是從單個(gè)單位校車(chē)運(yùn)行的成本和產(chǎn)出管理。本研究所提出的政策“產(chǎn)出”，是政府的購(gòu)買(mǎi)政策對(duì)校車(chē)服務(wù)的社會(huì)產(chǎn)出，是對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)的政策催化結(jié)果。三是政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)政策組合不同，由此造成安全責(zé)任機(jī)制和安全風(fēng)險(xiǎn)可控程度、安全管理薄弱環(huán)節(jié)差異明顯。如何通過(guò)科學(xué)的分析，進(jìn)而將資源約束、購(gòu)買(mǎi)政策、現(xiàn)實(shí)組合、安全要素、安全機(jī)制進(jìn)行分析，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的最大化、安全保障的最優(yōu)化的雙重目標(biāo)仍然值得進(jìn)行深入研究。

三、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)最優(yōu)政策組合的技術(shù)路徑

在對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，我們按照提出問(wèn)題——分析問(wèn)題——解決問(wèn)題的思路來(lái)設(shè)計(jì)技術(shù)路線(xiàn)，進(jìn)一步明晰政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的研究方法和研究步驟問(wèn)題，進(jìn)而為校車(chē)服務(wù)政策的創(chuàng)新提供支撐(詳見(jiàn)圖1)：

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)政策研究技術(shù)路線(xiàn)圖

(一)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與分析“提出問(wèn)題”

主要通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐探索的調(diào)查分析和比較分析，從社會(huì)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，提出政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。通過(guò)描述性分析，把握我國(guó)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)問(wèn)題的階段性特征，尋找合理的理論支持和經(jīng)驗(yàn)借鑒之道。通過(guò)比較分析、實(shí)地走訪(fǎng)、問(wèn)卷調(diào)查進(jìn)一步明晰我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)及其深刻教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，提出新時(shí)期農(nóng)村校車(chē)服務(wù)需要研究的重大問(wèn)題。主要是進(jìn)行文獻(xiàn)分析、比較分析等各個(gè)層面理論研究與問(wèn)題描述，廣泛收集、仔細(xì)甄別、認(rèn)真梳理、科學(xué)比較數(shù)據(jù)和資料。從而能夠?qū)φ?gòu)買(mǎi)服務(wù)理論在農(nóng)村校車(chē)服務(wù)領(lǐng)域的適用性和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的可借鑒性進(jìn)行甄別。而實(shí)地調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查則是對(duì)選擇的樣本區(qū)域進(jìn)行農(nóng)村校車(chē)服務(wù)問(wèn)題的實(shí)際一手資料的收集和整理分析，從而能夠準(zhǔn)確把握問(wèn)題，準(zhǔn)確提出研究要解決的問(wèn)題。

1、具體方法配置

表1 政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)問(wèn)題界定的研究方法

2、調(diào)查樣本的選擇

表2 政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)政策調(diào)研樣本選擇

3、問(wèn)卷調(diào)查與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)DEA分析方法和主成分分析方法的需要，設(shè)計(jì)不同的量表和問(wèn)卷來(lái)收集數(shù)據(jù)和資料，具體問(wèn)卷見(jiàn)附件。

一是作為校車(chē)服務(wù)模式評(píng)價(jià)的DEA分析方法，按照需要統(tǒng)一設(shè)計(jì)問(wèn)卷，定量指標(biāo)按照直接收集的原則進(jìn)行收集。非定量指標(biāo)進(jìn)行成本法和市場(chǎng)價(jià)格換算成定量指標(biāo)。

其中：產(chǎn)出指標(biāo)Y1，Y2分別為正規(guī)校車(chē)服務(wù)座位數(shù)/萬(wàn)人次、傷亡率/萬(wàn)人次，可以直接統(tǒng)計(jì)計(jì)算；X3、X4、X5分別為政府直接購(gòu)買(mǎi)、政府補(bǔ)貼、政府獎(jiǎng)勵(lì)，可直接通過(guò)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查中收集，X6、X7、X等指標(biāo)分別為政府管制、社區(qū)服務(wù)、志愿者服務(wù)按照人員投入、物力損耗、時(shí)間成本等指標(biāo)進(jìn)行量化成貨幣成本。對(duì)于部分政策工具沒(méi)有使用的則投入變量為0處理。

二是作為校車(chē)服務(wù)政策工具的主成分分析數(shù)據(jù)收集。與DEA分析同步進(jìn)行，主成分分析的數(shù)據(jù)主要解決政策工具貢獻(xiàn)率(也即是因子負(fù)荷)問(wèn)題，產(chǎn)出則只有校車(chē)服務(wù)，即Y1為正規(guī)校車(chē)服務(wù)座位數(shù)/萬(wàn)人次。因此，DEA數(shù)據(jù)采集過(guò)程包含了主成分分析數(shù)據(jù)采集，只是基于DEA的有效政策組合中分類(lèi)出高效組合的樣本指標(biāo)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的專(zhuān)門(mén)化處理，將有效政策組合的同一模式的300個(gè)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行再分析。300個(gè)數(shù)據(jù)高于通常要求的20倍于主成份要素樣本，符合信度和效度的要求。

三是校車(chē)安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的主成分分析收據(jù)收集。鑒于校車(chē)安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)評(píng)估的直接統(tǒng)計(jì)比較困難，需要采取量表的方法進(jìn)行收集數(shù)據(jù)。下表為分層分析方法(AHP)設(shè)計(jì)量表：

表3 農(nóng)村校車(chē)安全要素分層分析調(diào)查表 下列各組比較要素，對(duì)于“農(nóng)村校車(chē)安全”的相對(duì)重要性如何？

(二)運(yùn)用科學(xué)方法和技術(shù)工具“分析問(wèn)題”

1、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的DEA分析。主要是對(duì)國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)的模式和政策組合進(jìn)行數(shù)據(jù)包絡(luò)分析。回答不同購(gòu)買(mǎi)政策組合或模式的績(jī)效如何，同一模式不同縣鄉(xiāng)政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)績(jī)效如何？此研究方法主要解決實(shí)證研究中的績(jī)效評(píng)估和政策組合評(píng)價(jià)問(wèn)題。

將調(diào)查統(tǒng)計(jì)對(duì)象1200家鄉(xiāng)村幼兒園和中小學(xué)作為待評(píng)價(jià)的對(duì)象 (又稱(chēng)之為n個(gè)決策單元DMU )，每個(gè)決策單元都有m種類(lèi)型的政策投入及s種類(lèi)型的校車(chē)產(chǎn)出，它們所對(duì)應(yīng)的權(quán)重向量分別記為:V=(v1,v2,……，vm)T，U=(u1,u2,……us)T。這n個(gè)決策單元中第j個(gè)的投入和產(chǎn)出量用向量分別記作：

Xj=(X1j,X2j,X3j,……Xij)T，Yj=(y1j,y2j,y3j,……yrj)T，j=1,2,3……n

其中：Xij為第j個(gè)決策單元對(duì)第i種類(lèi)型輸入的投入總量，Yrj為第j個(gè)決策單元對(duì)第r種類(lèi)型輸出的產(chǎn)出總量，且Xij, Yij>0，Vi為第i種輸入指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Ur為第r種產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，且Vi,Ur≧0。則每個(gè)決策單元DMU投入與產(chǎn)出比的相對(duì)效率評(píng)價(jià)指數(shù)如下:

模型中xij，yij為通過(guò)對(duì)選取調(diào)研縣鄉(xiāng)政府樣本的學(xué)校問(wèn)卷調(diào)查獲得，確定一組最佳的權(quán)向量v和u，使第j個(gè)決策單元的效率值hj最大。這個(gè)最大的效率評(píng)價(jià)值是該決策單元相對(duì)于其他決策單元來(lái)說(shuō)不可能更高的相對(duì)效率評(píng)價(jià)值。我們限定所有的hj值(j=1,2,…,n)不超過(guò)1，即max hj≤1。這意味著，若第k個(gè)決策單元hk=1，則該決策單元相對(duì)于其他決策單元來(lái)說(shuō)生產(chǎn)率最高，或者說(shuō)這一系統(tǒng)是相對(duì)而言有效的；若hk<1，那么該決策單元相對(duì)于其他決策單元來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)率還有待于提高，或者說(shuō)這一購(gòu)買(mǎi)政策組合還不是最有效的。

2、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)政策工具主成分分析。影響校車(chē)服務(wù)的政策因素很多，不可能全部納入分析。為此主成分分析能夠有效簡(jiǎn)化并分析80%以上的政策要素。校車(chē)購(gòu)買(mǎi)政策主成分分析主要以校車(chē)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策的各政策工具要素作為自變量，校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出作為因變量，進(jìn)行主成分因素(因子)分析，分析模型中各政策變量對(duì)校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)率多少。政府直接提供、政府參股、政府特許、政府補(bǔ)貼、政府獎(jiǎng)勵(lì)、政府規(guī)制、社區(qū)、志愿服務(wù)等政策工具的投入數(shù)據(jù)主要是從實(shí)際問(wèn)卷調(diào)查的提取，并結(jié)合AMOS軟件等工具處理分析，進(jìn)而得出農(nóng)村校車(chē)服務(wù)政策要素各自的產(chǎn)出系數(shù)。也就是說(shuō)每一個(gè)系數(shù)實(shí)際上的產(chǎn)出多少。結(jié)合DEA分析結(jié)果，進(jìn)一步可以指出各地模式政策組合的科學(xué)性和合理性。

我們?cè)谟绊懻?gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出Yt因素中引入9個(gè)政策變量。即：X2政府直接提供，X3政府控股，X4政府補(bǔ)貼， X5政府獎(jiǎng)勵(lì)，X6政府規(guī)制，X7市場(chǎng)化服務(wù), X8志愿者服務(wù)與社區(qū)合作。β1為一常數(shù)，ut為殘差。

Yt=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+β7X7+β8X8+ut……

對(duì)于預(yù)選定的1200個(gè)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)樣本資料，觀(guān)測(cè)個(gè)變量x1,x2,……xp(主要為若干個(gè)影響校車(chē)產(chǎn)出的政策要素)，1200個(gè)數(shù)據(jù)資料建立的矩陣，將農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的P個(gè)觀(guān)測(cè)變量綜合成為P個(gè)新的變量(綜合變量)，根據(jù)計(jì)算結(jié)果，可以得出F1為影響校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出的第一主成分，F(xiàn)2為校車(chē)服務(wù)產(chǎn)出的第二主成分，依此類(lèi)推，有第P個(gè)影響校車(chē)主成分。

(三)基于最優(yōu)政策組合的安全保障機(jī)制設(shè)計(jì)“解決問(wèn)題”

一是對(duì)校車(chē)安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)評(píng)估。對(duì)農(nóng)村校車(chē)的安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行解析，將農(nóng)村校車(chē)服務(wù)按照流程分為若干節(jié)點(diǎn)：線(xiàn)路規(guī)劃、車(chē)輛配置、司乘責(zé)任、技術(shù)裝備、運(yùn)行使用、保養(yǎng)維護(hù)等，采用調(diào)查量表的方法，運(yùn)用德?tīng)柗品?，從政府決策、部門(mén)執(zhí)行、主體營(yíng)運(yùn)、家長(zhǎng)配合、社會(huì)協(xié)同等多元主體中收集意見(jiàn)，進(jìn)行模糊評(píng)價(jià)的分層分析，按照參與多元主體均衡分配權(quán)重，最終計(jì)算出政策組合的綜合風(fēng)險(xiǎn)要素和系數(shù)。

二是對(duì)政策組合進(jìn)行整體風(fēng)險(xiǎn)估價(jià)。根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)校車(chē)服務(wù)的多種機(jī)制，如政府直接提供、政府股份投入、政府補(bǔ)貼、政府獎(jiǎng)勵(lì)等多種政策組合進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的整體評(píng)估。不同的政策組合的風(fēng)險(xiǎn)分布不一樣，主體的責(zé)任分配需要進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的平衡，使每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)能夠達(dá)到加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)基于整體安全產(chǎn)出最優(yōu)化的安全機(jī)制保障。

三是針對(duì)性進(jìn)行安全控制機(jī)制的適配設(shè)計(jì)。依照不同的政策搭配構(gòu)成的校車(chē)服務(wù)模式和風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估，對(duì)安全控制機(jī)制進(jìn)行激勵(lì)相容性設(shè)計(jì)。主要包括五類(lèi)機(jī)制：(1)基于責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的多中心合作治理機(jī)制。(2)基于教育機(jī)構(gòu)、法人、受托人、司乘人員管理的微觀(guān)激勵(lì)機(jī)制。(3)基于安全風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估的戰(zhàn)略調(diào)整機(jī)制。包括出于安全戰(zhàn)略考量的教育布局、線(xiàn)路規(guī)劃、車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。(4)基于資源約束條件的安全技術(shù)與信息系統(tǒng)的財(cái)政資金杠桿機(jī)制設(shè)計(jì)。(5)基于生命安全高于一切的農(nóng)村校車(chē)?yán)嫦嚓P(guān)者的教育、培訓(xùn)機(jī)制。

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(編輯：李志文)

2014-07-28

江西省十二五社科規(guī)劃項(xiàng)目(14GL38)。

江永清(1976-)，湖北大冶人，北京大學(xué)管理學(xué)博士，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c政策分析。

D625

B

2095-7238(2014)10-0014-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.003