網(wǎng)絡(luò)治理視野下的政府決策

樊 釘

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

網(wǎng)絡(luò)治理視野下的政府決策

樊 釘

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

網(wǎng)絡(luò)治理是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分，其基本要求是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)多元主體公共參與，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)自我維護(hù)、自我管理。從傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管到符合時(shí)代發(fā)展方向的網(wǎng)絡(luò)治理，可以有多種思路，從提高決策科學(xué)性，增強(qiáng)政府治理能力的角度看，可以考慮建立三種機(jī)制實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理，即“政府-網(wǎng)民”應(yīng)答互動(dòng)機(jī)制、“政府-民間”第三方參與的網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制、“評(píng)估-糾錯(cuò)-問(wèn)責(zé)”銜接機(jī)制。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管；網(wǎng)絡(luò)治理；決策系統(tǒng)；輿情；機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理強(qiáng)調(diào)信息監(jiān)控，重“堵”輕“疏”，一方面政出多門——1996年至今，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管涉及國(guó)務(wù)院新聞辦、公安部、文化部等14個(gè)部門，先后出臺(tái)50多部法律法規(guī)；另一方面手段單一——封、刪、關(guān)等措施既有違虛擬世界規(guī)則，又忽略了網(wǎng)絡(luò)連通國(guó)際的特點(diǎn)，容易被外媒冠以“言論管制”之名。特別是近年來(lái)，圍繞官員腐敗、政府公信力缺失、社會(huì)弱勢(shì)群體救助等敏感話題，各種“網(wǎng)絡(luò)事件”瞬間激發(fā)強(qiáng)大的輿論壓力，對(duì)各級(jí)政府的決策應(yīng)對(duì)能力形成了巨大的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“治理體系”的完整內(nèi)涵，既包含對(duì)現(xiàn)實(shí)世界物質(zhì)生產(chǎn)實(shí)踐、社會(huì)政治實(shí)踐和科學(xué)文化實(shí)踐，又應(yīng)該包含對(duì)虛擬實(shí)踐，即網(wǎng)絡(luò)的綜合治理[1]。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展20年，網(wǎng)民規(guī)模迅速達(dá)到6.18億，網(wǎng)絡(luò)普及率45.8%，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5億[2]。面對(duì)這樣一支異軍突起的社會(huì)參與力量，如何從傳統(tǒng)的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管”，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、多元主體共同參與的“網(wǎng)絡(luò)治理”，是公共行政研究的新課題。

學(xué)術(shù)界對(duì)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理的討論建議很多，但從提高治理能力角度，尋找一個(gè)既健全網(wǎng)絡(luò)治理又強(qiáng)化政府決策適應(yīng)能力的兩全方案的研究論證還很少，本文試圖在這一領(lǐng)域作些許嘗試。之所以將“決策”與“治理能力”掛鉤，并從中尋找提高網(wǎng)絡(luò)治理的方案是因?yàn)椋狐h的十六屆四中全會(huì)第一次將提高決策科學(xué)性作為提高執(zhí)政能力的重要內(nèi)容寫入會(huì)議決議；黨的十八大報(bào)告16次、十八屆三中全會(huì)14次強(qiáng)調(diào)“決策”問(wèn)題，充分表明了決策在“治理能力”建設(shè)中的重要作用。分析網(wǎng)絡(luò)與決策關(guān)系，從決策系統(tǒng)建設(shè)角度尋找實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的方案，可以從以下兩方面入手。

一、網(wǎng)絡(luò)改變了政府決策的哪些環(huán)節(jié)

網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府決策的影響主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府部門主動(dòng)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進(jìn)傳統(tǒng)行政方式，尤其信息傳遞方式，進(jìn)而影響決策，即通常所說(shuō)的“電子政務(wù)”；二是社會(huì)公眾以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，對(duì)公共事務(wù)發(fā)表意見建議，進(jìn)而產(chǎn)生輿論壓力，影響政府決策[3]，即所謂“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”、“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”。本文主要涉及第二方面，即如何化被動(dòng)為主動(dòng)，既提高決策能力，又加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理。

人民網(wǎng)和《人民日?qǐng)?bào)》的一項(xiàng)調(diào)查顯示，87.9%的網(wǎng)民關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，當(dāng)遭遇社會(huì)不良現(xiàn)象時(shí)，93.3%的網(wǎng)民選擇網(wǎng)絡(luò)曝光[4]。這表明，我國(guó)網(wǎng)民的政治參與手段以“監(jiān)督”、“維權(quán)”為主，政府主動(dòng)引導(dǎo)網(wǎng)民參與重大決策的情況并不普遍。換言之，網(wǎng)民不是通過(guò)直接參與，而是通過(guò)輿論施壓的方式影響政府決策。這是本文研究的基本前提：網(wǎng)絡(luò)輿論是從外部環(huán)境角度影響政府決策的，政府決策自控的基本面并沒(méi)有改變。

(一)網(wǎng)絡(luò)改變了決策信息來(lái)源和傳播方式

政府的傳統(tǒng)信息采集方式往往自下而上，通過(guò)專門渠道匯集到?jīng)Q策者手中；決策結(jié)果的發(fā)布則采用自上而下方式，社會(huì)公眾大多屬于被動(dòng)接受者。這種信息來(lái)源和傳播方式基本屬于鏈狀或環(huán)狀模式，其最大特點(diǎn)是信息從源頭產(chǎn)生，在每個(gè)節(jié)點(diǎn)都有可能被選擇性地接收(削減)和傳播，造成信息衰減，也就是現(xiàn)實(shí)生活中所謂的“政策截留”、“政策歪曲”。

網(wǎng)絡(luò)從理論上實(shí)現(xiàn)了多主體對(duì)信息資源的實(shí)時(shí)共享(見圖1)，盡管同樣存在不同主體對(duì)信息理解的偏差，但起碼有一點(diǎn)可以保證，即每個(gè)接收端在產(chǎn)生疑問(wèn)的時(shí)候都可以隨時(shí)查詢?cè)畔?，最大限度地減少人為因素的信息衰減或放大。這給我們的一個(gè)重要啟示是：政府如果想最大限度地確保政令暢通，最有效的方式就是建立與公眾的直接互動(dòng)機(jī)制，第一時(shí)間用老百姓聽得懂的話說(shuō)明情況、表明態(tài)度、提出方案、承擔(dān)責(zé)任，減少中間環(huán)節(jié)，避免拖沓延誤。

信息傳播方式的改變對(duì)政府和網(wǎng)民來(lái)說(shuō)，同時(shí)帶來(lái)了利弊共生的兩個(gè)方面。對(duì)政府而言，信息來(lái)源渠道無(wú)限拓寬，為機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)創(chuàng)造了條件，但同時(shí)，輿情甄別的難度也加大了。原因何在？有學(xué)者根據(jù)近年來(lái)《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為網(wǎng)民中城市居民、青年學(xué)生、初中以下學(xué)歷者居多，民意群體存在結(jié)構(gòu)性失衡，城鄉(xiāng)分布存在“數(shù)字鴻溝”，因此網(wǎng)絡(luò)輿論缺乏民意代表性[5]，甚至是“精英決策”取代了“平民決策”[6]。

圖1 傳統(tǒng)信息溝通模式與網(wǎng)絡(luò)信息溝通模式

對(duì)此，應(yīng)一分為二地看待。首先，網(wǎng)民分布是一個(gè)知識(shí)選擇的自然結(jié)果，單純以網(wǎng)民性別、學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)，判斷民意表達(dá)是否完整是不科學(xué)的，民意表達(dá)和政府決策更不能簡(jiǎn)單劃等號(hào)。人類政治實(shí)踐史上，除古希臘城邦制國(guó)家實(shí)行直接民主外，任何其他形態(tài)國(guó)家的決策權(quán)都不是由統(tǒng)治階級(jí)全體成員共同執(zhí)掌的，都必須讓渡給本階級(jí)的少數(shù)精英代表來(lái)掌握并運(yùn)行。因此，絕大多數(shù)決策實(shí)質(zhì)上都是“精英決策”，很少有字面含義上的“平民決策”。其次，網(wǎng)民作為現(xiàn)代信息傳播方式的掌握者，不論性別、年齡結(jié)構(gòu)如何，都代表了民意的時(shí)代脈搏。如果政府真的想要試探某一項(xiàng)決策的民意基礎(chǔ)的話，完全可以通過(guò)技術(shù)手段，科學(xué)設(shè)計(jì)抽樣調(diào)查范圍，明確特定目標(biāo)群體，從而過(guò)濾掉不具有代表性的網(wǎng)民。因此，輿情信息甄別難度大的真正原因不在網(wǎng)民結(jié)構(gòu)是否合理，而在于作為政策目標(biāo)群體的網(wǎng)民是否關(guān)注政府行為，是否愿意政治參與，在于政府信息處理能力是否適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理要求。換言之，政府需要通過(guò)各種手段的宣傳動(dòng)員，提高政策目標(biāo)群體的參與度，提高自身信息處理的能力。目前來(lái)看，各級(jí)政府自我定位還停留在實(shí)體管理層面，停留在“官”與“民”、“管”與“被管”的階段，沒(méi)有真正進(jìn)入到虛擬空間的網(wǎng)絡(luò)治理模式。

網(wǎng)絡(luò)對(duì)于網(wǎng)民的改變同樣存在正負(fù)兩方面。正效應(yīng)是網(wǎng)民的意見表達(dá)渠道拓寬了：自媒體時(shí)代，每個(gè)人的意見都有可能直接反應(yīng)到?jīng)Q策者那里，不必經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾。負(fù)效應(yīng)是海量信息的“滾雪球效應(yīng)”，使人們自我判斷、自我表達(dá)能力反而降低了。在通訊技術(shù)蓬勃發(fā)展的今天，人們普遍感到信息來(lái)自四面八方，碎片化的被動(dòng)接受越來(lái)越多，靜心閱讀一本書、一則完整消息的時(shí)間越來(lái)越少，獨(dú)立判斷能力越來(lái)越弱。網(wǎng)民的盲從心理更加明顯：不足20%的意見領(lǐng)袖主導(dǎo)著某個(gè)觀點(diǎn)，推波助瀾，甚至左右網(wǎng)絡(luò)輿論的走勢(shì)[7]，很少有人會(huì)追根溯源查問(wèn)真相。CNNIC第21次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，只有25.4%的網(wǎng)民點(diǎn)擊過(guò)政府網(wǎng)站，其中查看新聞和信息占據(jù)絕大多數(shù)，而參與民意調(diào)查的只占0.8%。這一方面表明，政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有效發(fā)出正面聲音的能力還不強(qiáng)，另一方面也說(shuō)明政府在關(guān)系民生的重大決策環(huán)節(jié)上，有效發(fā)動(dòng)公眾參與還不夠。

(二)網(wǎng)上輿論加劇了決策的時(shí)限壓力

決策過(guò)程在理論上包含“查找問(wèn)題”、“明確目標(biāo)”、“擬定備選方案”、“方案選擇”、“決策執(zhí)行和評(píng)估”五個(gè)環(huán)節(jié)。網(wǎng)絡(luò)輿論通過(guò)強(qiáng)大的壓力“倒逼”政府在決策過(guò)程中與公眾保持互動(dòng)(見圖2)。這種打破常規(guī)、既來(lái)不及“查明問(wèn)題”又來(lái)不及“擬定備選方案”、在高度時(shí)間壓力和信息不確定情況下作出應(yīng)對(duì)的決策，帶有“危機(jī)決策”的某些特性。但是不是真的有那么多“危機(jī)”需要政府來(lái)“決策”呢？這首先需要弄清危機(jī)決策的概念。

圖2 網(wǎng)絡(luò)輿論影響下的決策系統(tǒng)

關(guān)于什么是危機(jī)決策，國(guó)內(nèi)學(xué)界還沒(méi)有權(quán)威的概念界定。荷蘭科學(xué)家羅森塔爾在定義“危機(jī)”的概念時(shí)指出：危機(jī)是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”[8]。換言之，危機(jī)決策包含了政府對(duì)“危機(jī)”的主觀判斷和應(yīng)對(duì)措施兩個(gè)方面。多數(shù)情況下，有“應(yīng)急預(yù)案”的決策都不屬于危機(jī)決策，“啟動(dòng)預(yù)案”的行為本身只是一種常規(guī)決策。只有決策者感覺(jué)到危機(jī)的壓力，并且不得不在時(shí)間緊張和信息極度不確定情況下作出的決策才屬于“危機(jī)決策”。

細(xì)分近年來(lái)政府在網(wǎng)絡(luò)輿論“倒逼”情景下采取的應(yīng)對(duì)措施中，很多實(shí)質(zhì)上屬于“危機(jī)公關(guān)”，真正需要作出決策并以落實(shí)政策方式進(jìn)行“制度性回應(yīng)”的并不多[8]。例如在“華南虎事件”和“躲貓貓事件”中，網(wǎng)民表達(dá)的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府部門遇事遮遮掩掩、拖沓敷衍態(tài)度的憤怒，是對(duì)政府公信力的質(zhì)疑。政府部門只要坦誠(chéng)、及時(shí)應(yīng)對(duì)，維護(hù)公民知情權(quán)，完全沒(méi)有必要上升到更高的決策層面。而“孫志剛事件”和“三鹿毒奶粉事件”才真正動(dòng)用了決策議程：前者推動(dòng)國(guó)務(wù)院2003年頒布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標(biāo)志著執(zhí)行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止；后者促進(jìn)國(guó)家成立食品安全委員會(huì)，出臺(tái)行業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)絡(luò)輿論在客觀上并沒(méi)有直接干預(yù)政府決策的基本面，但為什么近年來(lái)各級(jí)政府部門卻疲于應(yīng)付各種各樣的輿情危機(jī)？為什么很多本來(lái)可以通過(guò)常規(guī)手段處置的突發(fā)事件最終擴(kuò)大蔓延，演變?yōu)橐粓?chǎng)又一場(chǎng)“危機(jī)”呢？原因是政府部門還處于“頭疼醫(yī)頭，腳疼治腳”的狀態(tài)，還沒(méi)有建立起一套持續(xù)、動(dòng)態(tài)的甄別和分類系統(tǒng)，將各種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中具有規(guī)律性、經(jīng)驗(yàn)性的內(nèi)容及時(shí)歸并到“應(yīng)急預(yù)案”范疇，從而把更多注意力集中到新發(fā)問(wèn)題上。只有通過(guò)持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，把網(wǎng)絡(luò)事件的應(yīng)對(duì)作為一個(gè)過(guò)程，不斷細(xì)分和歸并，才能真正提高網(wǎng)絡(luò)事件的決策處斷能力。

二、如何構(gòu)建適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的決策體制和機(jī)制

根據(jù)聯(lián)合國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance, WGIG)的定義，“網(wǎng)絡(luò)治理就是政府、企業(yè)和民間團(tuán)體從各自角度出發(fā)，制定并共同遵守的原則、規(guī)范、決策和制度安排，藉以影響互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和改革模式?！备鶕?jù)這一概念，網(wǎng)絡(luò)治理至少應(yīng)具備這樣幾個(gè)特征：(1)治理不是管理，治理的主體不僅包括政府，而且包括企業(yè)、民間團(tuán)體等共同參與；(2)治理不是制定一系列規(guī)則束之高閣，而是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程；(3)治理不是監(jiān)控，而是協(xié)調(diào)，通過(guò)協(xié)調(diào)，影響互聯(lián)網(wǎng)的改革和發(fā)展。

推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理體系建設(shè)，不能再僅僅停留在信息監(jiān)管層面，而是要法治和德治并重，對(duì)接國(guó)內(nèi)規(guī)則和國(guó)際規(guī)則，理順各個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)責(zé)，突出政府與社會(huì)多元主體公共參與，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)自我維護(hù)和自我管理。提高政府網(wǎng)絡(luò)治理能力，要消除以往職能分工碎片化的傾向，打破部門、層級(jí)界限，加強(qiáng)無(wú)縫隙對(duì)接和虛擬化政府建設(shè)，提供一種以適應(yīng)公眾需求為導(dǎo)向的全方位覆蓋的公共服務(wù)。完善與網(wǎng)絡(luò)治理相適應(yīng)的決策系統(tǒng)，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)三個(gè)機(jī)制建設(shè)。

(一)“政府-網(wǎng)民”應(yīng)答互動(dòng)機(jī)制

虛擬世界的基本規(guī)則之一是及時(shí)應(yīng)答。第一時(shí)間“跟帖”、“回帖”、“結(jié)帖”，既可以炒熱一個(gè)話題，也可以熄滅一場(chǎng)紛爭(zhēng)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，缺乏回應(yīng)和互動(dòng)，會(huì)對(duì)政府公信力構(gòu)成嚴(yán)重威脅。網(wǎng)民會(huì)自然而然地形成一種思維定式：當(dāng)自身利益得不到及時(shí)解決的時(shí)候，最有效的方式就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把問(wèn)題夸大、炒熱，通過(guò)制造強(qiáng)大的輿論壓力越級(jí)影響到高層，采用超常規(guī)方式，甚至犧牲公平、正義的程序來(lái)解決一己之私。這種“新式越級(jí)信訪”對(duì)政府科學(xué)決策構(gòu)成了嚴(yán)重干擾。應(yīng)答機(jī)制是決策系統(tǒng)建設(shè)的重要補(bǔ)充，更是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的應(yīng)有之計(jì)。它不僅可以幫助決策者深入了解民情，而且可以引導(dǎo)公眾政治參與，提高決策科學(xué)性。

應(yīng)答機(jī)制建設(shè)主要涉及三方面內(nèi)容，并且三者必須同步推進(jìn)，缺一不可：

1.觀念。觀念轉(zhuǎn)變對(duì)各級(jí)政府工作人員至關(guān)重要，是網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)和前提。很多政府工作人員缺乏新媒體素養(yǎng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論恐懼、畏難或厭煩，視其為洪水猛獸，沒(méi)有掌握網(wǎng)絡(luò)溝通的規(guī)律和特點(diǎn)，一遇問(wèn)題就想當(dāng)然地封、堵、瞞、蒙，工作方法簡(jiǎn)單粗暴；或者對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情重要性認(rèn)識(shí)不足，把握輿情演變動(dòng)向遲鈍，錯(cuò)失溝通解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。觀念轉(zhuǎn)變不能指望畢其功于一役，而要靠制度、靠教育、靠引導(dǎo)，長(zhǎng)期漸進(jìn)。

2.手段。用何種方式互動(dòng)應(yīng)答最有效，一直是政府工作的著力點(diǎn)。傳統(tǒng)的宣傳手段包括政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)及廣播、電視、報(bào)紙、雜志等公共媒體。近年來(lái)，為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)新媒體發(fā)展的要求，政務(wù)微博建設(shè)突飛猛進(jìn)。截至2013年12月底，新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)四家網(wǎng)站共建立政務(wù)微博客賬號(hào)258737個(gè)，增速?gòu)?011年的776%，2012年的249%下降到2013年的46%[10]。政務(wù)微博建設(shè)容易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是硬件上馬容易，“軟件”跟進(jìn)困難，或者“新瓶裝舊酒，”官話套話不改，或者流于形式，變成“啞巴微博”、“僵尸微博”；二是片面的手段更新趕不上技術(shù)發(fā)展的速度，很快又造成新的落伍。2013年《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，微博、社交網(wǎng)站及論壇等互聯(lián)網(wǎng)的使用率已經(jīng)開始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而類似即時(shí)通信等以社交元素為基礎(chǔ)的平臺(tái)應(yīng)用快速崛起。技術(shù)手段的被動(dòng)跟進(jìn)顯然不是解決問(wèn)題的唯一辦法，政府在開發(fā)新的即時(shí)通信式發(fā)布平臺(tái)的同時(shí)，還應(yīng)思考一個(gè)問(wèn)題：如何更有效地引導(dǎo)網(wǎng)民主動(dòng)參與大政方針決策，把公眾眼球吸引到主流媒體上來(lái)。如果政府網(wǎng)、政務(wù)微博還繼續(xù)停留在發(fā)布已知的、既成事實(shí)信息的話，平臺(tái)再新也不會(huì)吸引公眾注意。只有把關(guān)系民生的決策方案“聽證會(huì)”擺到網(wǎng)上，公開征求民意，才會(huì)讓應(yīng)答機(jī)制活起來(lái)、火起來(lái)，讓政府網(wǎng)絡(luò)治理真正到位。

3.內(nèi)容。政府回應(yīng)不可能包打天下，也不能避重就輕、繞圈子講空話。雖然不同的網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)的應(yīng)答方式各不相同，但網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的基本規(guī)則只有一個(gè)，就是講真話、實(shí)話。具體來(lái)說(shuō)：一是“政府要做什么”，把施政的目標(biāo)、手段、可行性和風(fēng)險(xiǎn)度告知公眾；二是“政府應(yīng)該做什么但暫時(shí)還做不到”，把輕重緩急、困難制約主動(dòng)、坦誠(chéng)地跟老百姓交底；三是“政府不應(yīng)該做什么”，哪些事情超越了政府職能，越權(quán)而為反會(huì)侵犯公眾權(quán)益；四是“政府希望公眾一起來(lái)做什么”，社會(huì)治理的基本要求是官民并舉，多方參與，只有公眾真正參與，網(wǎng)絡(luò)蓄積的正能量才會(huì)越聚越多，逐漸抵消負(fù)面、消極的雜音[11]。

(二)“政府-民間”第三方參與的網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)輿情的形成和演化，既有規(guī)律，又有各自相對(duì)獨(dú)立的演變機(jī)理。網(wǎng)絡(luò)治理視野下的輿情分析機(jī)制應(yīng)該具備三個(gè)條件：一是反應(yīng)快速，二是客觀中立，三是方法科學(xué)。網(wǎng)絡(luò)輿情分析不應(yīng)再走層層傳遞，逐級(jí)上報(bào)的老路。輿情分析部門應(yīng)該盡量與決策部門相對(duì)分離，不戴“有色眼鏡”，以第三方眼光，既關(guān)注“大V”觀點(diǎn)，又關(guān)心草根疾苦，不放大虛假信息和偏激聲音，立足嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)分析，剔除“網(wǎng)絡(luò)水軍”的雜音和虛假信息，實(shí)事求是地還原真實(shí)民意。

滿足以上三個(gè)條件的輿情分析部門，應(yīng)該從民間培育和發(fā)掘。政府無(wú)論成立多少“網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)”機(jī)構(gòu)，都無(wú)法從根本上解決由于縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門分工造成的“三不管”和“真空地帶”。很多政府部門由于部門利益原因，在信息搜集和處理過(guò)程中更難以做到客觀中立。解決政府管理分工碎片化，實(shí)現(xiàn)治理的無(wú)縫隙連接，只能引入第三方參與?？梢猿蔀椤暗谌健钡臋C(jī)構(gòu)包括：高校、科研院所等公共信息服務(wù)和準(zhǔn)信息服務(wù)事業(yè)單位；各種社會(huì)、市場(chǎng)調(diào)查和咨詢機(jī)構(gòu)等有償服務(wù)性民間組織；各類行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等行業(yè)性信息服務(wù)團(tuán)體等?？梢圆捎庙?xiàng)目委托、課題招標(biāo)、稅收優(yōu)惠等手段，吸引和鼓勵(lì)這些組織參與網(wǎng)絡(luò)輿情分析。

輿情分析不是在“社會(huì)問(wèn)題”和“決策問(wèn)題”之間形成一張簡(jiǎn)單的過(guò)濾網(wǎng)，而是要發(fā)揮雙向調(diào)節(jié)職能。不論政府內(nèi)設(shè)還是第三方輿情分析部門，都必須建立案例分析總結(jié)和長(zhǎng)效利用機(jī)制。一方面，對(duì)網(wǎng)民發(fā)帖科學(xué)總結(jié)，對(duì)其訴求主題進(jìn)行定期分類歸納，找出規(guī)律，整合各種意見、建議和政府中短期目標(biāo)之間的關(guān)系，從而使輿情建議發(fā)揮積極作用；另一方面，對(duì)政府應(yīng)對(duì)和決策程序、方案進(jìn)行總結(jié)、歸類，不斷形成各種應(yīng)對(duì)危機(jī)的“預(yù)案”集，使新、舊問(wèn)題和解決方案之間形成良性的導(dǎo)流環(huán)，便于決策者科學(xué)、快捷擇案，也便于網(wǎng)民和公眾了解同類型問(wèn)題解決之道，避免重復(fù)出現(xiàn)的“社會(huì)問(wèn)題”改頭換面不斷堆積。

(三)“評(píng)估-糾錯(cuò)-問(wèn)責(zé)”銜接機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)決策評(píng)估以政府為主導(dǎo)，缺乏公眾參與，沒(méi)有建立起科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，更沒(méi)有使“評(píng)估”和“糾錯(cuò)”、“問(wèn)責(zé)”形成一條鏈接。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“對(duì)重大改革尤其是涉及人民群眾切身利益的改革決策，要建立社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制?！苯⒅卮鬀Q策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制，就是對(duì)涉及群眾利益的重大決策在出臺(tái)前、實(shí)施中可能的因素進(jìn)行先期預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，盡可能減少影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，對(duì)決策失誤及時(shí)糾錯(cuò)，防止危害擴(kuò)大化，問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人。網(wǎng)絡(luò)治理視野下的決策評(píng)估重點(diǎn)要解決三個(gè)問(wèn)題：

1.誰(shuí)來(lái)評(píng)。除決策者和執(zhí)行者外，還應(yīng)吸收專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)和決策目標(biāo)群體參與。通常來(lái)講，決策目標(biāo)群體(群眾)從自利益角度出發(fā)，會(huì)對(duì)決策的目標(biāo)、程序、結(jié)果有不同理解，甚至偏離公共利益的根本目標(biāo)。引導(dǎo)決策目標(biāo)群體參與評(píng)估，首先要講求政治宣傳和群眾動(dòng)員的方式方法。只有政府和目標(biāo)群體通過(guò)磨合，實(shí)現(xiàn)根本利益出發(fā)點(diǎn)一致，才有可能進(jìn)行評(píng)估和互動(dòng)。其次，要采用科學(xué)的手段，剝離直接利益群體、間接利益群體和非關(guān)聯(lián)群體的意見，避免交叉干擾評(píng)估結(jié)果。近年來(lái)，我國(guó)很多城市在建設(shè)垃圾焚燒處理廠過(guò)程中，屢屢遭遇當(dāng)?shù)厝罕姺磳?duì)甚至引發(fā)嚴(yán)重沖突。事實(shí)上，垃圾焚燒處理項(xiàng)目在世界各大城市都有先例。同樣的項(xiàng)目在國(guó)外沒(méi)有引起大的反對(duì)，原因就在于先期動(dòng)員。例如，英國(guó)政府將垃圾管理權(quán)與社區(qū)利益相結(jié)合，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同擁有垃圾處理廠的所有權(quán)，在這個(gè)前提下，再輔以各種配套宣傳動(dòng)員和保障措施。這些方法為我國(guó)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.評(píng)什么。評(píng)估應(yīng)以合法性、有效性(有沒(méi)有價(jià)值)、必要性(有沒(méi)有需要)和可行性(有沒(méi)有條件)為前提，在關(guān)系民生的重大問(wèn)題上，尤其要通過(guò)評(píng)估讓網(wǎng)民和公眾了解決策是否代表大多數(shù)人的根本利益、現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是否超越政府財(cái)力，及可能出現(xiàn)的問(wèn)題是否有應(yīng)對(duì)預(yù)案等。評(píng)估的過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)政府宣傳的過(guò)程。

3.怎么評(píng)。包括評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法、步驟。網(wǎng)絡(luò)治理視野下的政府決策，不能再單純追求結(jié)果，還要注重過(guò)程。評(píng)估方案、程序公開透明，在評(píng)估之前就對(duì)評(píng)估本身廣泛征求民意必不可少。

決策評(píng)估不是為評(píng)估而評(píng)估，而是要將評(píng)估與糾錯(cuò)、評(píng)估與問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，使評(píng)估真正發(fā)揮效用。尤其要注意的是，“評(píng)估-糾錯(cuò)-問(wèn)責(zé)”三者主體不能混淆，不能因?yàn)閯?dòng)員社會(huì)力量廣泛參與而混淆了政府和市場(chǎng)各自的職能分工。網(wǎng)絡(luò)治理視野下的“問(wèn)責(zé)”尤其要區(qū)分網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督主體和行政問(wèn)責(zé)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。現(xiàn)實(shí)生活中，常常出現(xiàn)這樣一種情況：但凡有網(wǎng)民、媒體介入形成輿論壓力，政府便以“民憤極大”為由，加重對(duì)責(zé)任者的處罰。應(yīng)該說(shuō)，這不是法治社會(huì)的正常現(xiàn)象。問(wèn)責(zé)本身是政府治理的一種手段，包括法律、紀(jì)律和道德三個(gè)層面，執(zhí)行這三種問(wèn)責(zé)的部門應(yīng)該以司法、黨政機(jī)關(guān)為主。 “打鐵還需自身硬”，網(wǎng)絡(luò)治理下的決策問(wèn)責(zé)應(yīng)強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府的問(wèn)責(zé)、行政系統(tǒng)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)、司法系統(tǒng)獨(dú)立問(wèn)責(zé)等等——唯其如此，監(jiān)督與問(wèn)責(zé)才能常態(tài)化、深入化，政府的公信力也才能真正得到提高。

[1]中共中央宣傳部理論局.馬克思主義哲學(xué)十講[M].北京：黨建讀物出版社，學(xué)習(xí)出版社，2013.

[2]張紫.第33次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[J].計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)，2014(02).

[3]靳德濤.網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)我國(guó)公共決策的影響研究[D]. 開封：河南大學(xué)，2009.

[4]程少華，傅丁根，等.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督：蓬勃中呼喚規(guī)范[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-02-03(008).

[5]劉祖華，周湘智.網(wǎng)絡(luò)民意在公共決策中的雙面解讀[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(06)：109-112.

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[7]翟云.網(wǎng)絡(luò)輿情演化受哪些機(jī)制影響[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-12-09(008).

[8]Rosenthal Uriel，Chares Michael.Coping With Crises; the Management of Disaster[M]. Springfield: Charles C.Thomas，1989.

[9]李放，韓志明.政府回應(yīng)中的緊張性及其解析：以網(wǎng)絡(luò)公共事件為視角的分析[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014(01)：1-8.

[10]丁藝，王益民，余坦. 2013年中國(guó)政務(wù)微博評(píng)估報(bào)告:發(fā)展特點(diǎn)與建議[J].電子政務(wù)，2014(05).

[11]楊禹.政府決不能只說(shuō)好聽的話[N].環(huán)球時(shí)報(bào)，2014-04-11(015).

(編輯：李 磊)

2014-05-22

樊釘(1972- )，云南昆明人，博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要研究方向：行政決策。

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2095-7238(2014)10-0001-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.001