預(yù)算法修改后如何看“國家賬本”

韓潔 沈翀 程士華

從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。

近兩年，“三公經(jīng)費(fèi)”管嚴(yán)了，但上有政策、下有對策，很多不應(yīng)有的開支便被列入預(yù)算，發(fā)生了其他開支明顯增加的情況。這說明，預(yù)算編制不科學(xué)，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面的監(jiān)管再詳細(xì)也是徒勞。

2014年8月31日，歷經(jīng)四次審議后幾乎“煥然一新”的預(yù)算法修正案草案終獲通過。這部有“經(jīng)濟(jì)憲法”“準(zhǔn)憲法”之稱的法律實(shí)現(xiàn)了20年來的首次大修。

專家稱，這場預(yù)算制度改革，對于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開啟我國邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。

解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之困：

分清責(zé)任納入預(yù)算管理

一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進(jìn)入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為預(yù)算法修改的一大焦點(diǎn)。

財(cái)政部部長樓繼偉在8月31日的新聞發(fā)布會(huì)上說：“把規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，凸顯了這個(gè)問題的重要性。重點(diǎn)是解決三個(gè)層面的問題?！?/p>

他說：第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題。第二，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。第三，厘清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。

據(jù)了解，舊預(yù)算法關(guān)于地方各級預(yù)算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設(shè)立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。

新預(yù)算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務(wù)的情況作出說明。

樓繼偉說：“公開是最好的陽光。因?yàn)橛行ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，目標(biāo)重復(fù)，效果不大。十八屆三中全會(huì)的要求中專門提出，要清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)然這是‘動(dòng)奶酪’的事情。通過公開預(yù)算，大家評一評，這是一個(gè)辦法，能夠減少一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有利于合并同類項(xiàng)?！?/p>

解決“拍腦袋”定預(yù)算改預(yù)算之困：

新法規(guī)定違規(guī)調(diào)預(yù)算將被追責(zé)

“新預(yù)算法的出臺(tái)將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用。”北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說，從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律?！耙簿褪钦f，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象，人民監(jiān)督政府花錢。”

“拍腦袋”編預(yù)算、上項(xiàng)目帶來的損失和浪費(fèi)十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資300多萬元建設(shè)的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴(yán)重缺水地區(qū)，卻不遺余力營造城市水景，開展“逆生態(tài)”的政績工程……

新預(yù)算法增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，其中第67條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預(yù)算的四種情況——需要增加或減少預(yù)算總支出的、需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的、需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。第70條則明確規(guī)定，除69條規(guī)定的程序，“各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定?！?/p>

約束預(yù)算，還需要嚴(yán)肅追責(zé)。第92條明確：“違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，將對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任；第94條則更加嚴(yán)格：違反本法規(guī)定“挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”。

專家指出，近兩年，“三公經(jīng)費(fèi)”管嚴(yán)了，但上有政策、下有對策，很多不應(yīng)有的開支便被列入預(yù)算，發(fā)生了其他開支明顯增加的情況。這說明，預(yù)算編制不科學(xué)，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面的監(jiān)管再詳細(xì)也是徒勞。

解決“看不懂”預(yù)算之困：

新法規(guī)定不公開不說明將被追責(zé)

記者親歷預(yù)算法修改的二審、三審和四審，如何解決公眾“看不懂”預(yù)算問題一直是歷次修改的討論熱點(diǎn)。

從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開，到二審稿將向社會(huì)公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開的時(shí)效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，并強(qiáng)調(diào)要公開機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和政府采購情況，預(yù)算法修改一步步完善，充分保證了公眾的知情權(quán)。

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任華國慶既是一名關(guān)注預(yù)算法制的學(xué)者，也曾經(jīng)當(dāng)選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對財(cái)政預(yù)算同樣存在看不懂、看不明白的問題。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識水平，公開的信息更細(xì)化才是解決看不懂問題的根本。

從要求政府對“本級政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項(xiàng)作出說明，到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”，修改后的預(yù)算法又往前邁進(jìn)一步。

“現(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟(jì)分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理?！笔Y洪說。

專家提出，預(yù)算公開搞了很多年，落實(shí)起來仍有難度。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責(zé)任。下一步，如何貫徹落實(shí)至關(guān)重要。如“三公經(jīng)費(fèi)”，應(yīng)把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費(fèi)多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力、更有效。

解決“亂花錢不問效果”之困：

新法貫穿“績效”理念

如何用最少的錢辦好最多的事，是百姓對于公共資金花費(fèi)方面最關(guān)心的問題之一。在預(yù)算執(zhí)行過程中，只花錢不問效、一本“糊涂賬”的事情時(shí)有發(fā)生：農(nóng)家書屋建起來了，可一年也沒幾個(gè)人來看；每村投入100多萬元建垃圾中轉(zhuǎn)站，但后期運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足，成了“擺設(shè)”……

要管好財(cái)政資金，強(qiáng)化“績效”理念不可或缺。修改后的預(yù)算法，多處強(qiáng)調(diào)了“績效”管理：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議……

此外，針對違反法律、法規(guī)改變預(yù)算收入上繳方式，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金，違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等行為，新法還新增條款予以嚴(yán)肅追責(zé)——責(zé)令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報(bào)批評；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明認(rèn)為，推進(jìn)績效管理，應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多引入競爭性機(jī)制，減少政府部門自由裁量權(quán)，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對政府花錢進(jìn)行績效評價(jià)，但如何建立獨(dú)立客觀的第三方評估機(jī)制是個(gè)新課題。