民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境與對(duì)策研究

石 曦

（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 杭州310053）

隨著人口老齡化，適合我國(guó)國(guó)情的新型養(yǎng)老模式日益凸顯其優(yōu)越性。近年來(lái)，我國(guó)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，發(fā)揮著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法替代的作用。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)思想觀念和政府政策落實(shí)難等多方面的影響，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中面臨不少問(wèn)題，這些問(wèn)題制約著民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

一、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的困境

1、融資約束

一是前期投入面臨融資困難。融資難是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的普遍性問(wèn)題，加大了機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本和開辦風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資一般先期投入較多，利潤(rùn)較低，周期較長(zhǎng)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記為民辦非企業(yè)單位,雖然可以享受土地劃撥、資金補(bǔ)助等優(yōu)惠政策,卻不能分紅，資產(chǎn)也不能抽回,土地、房產(chǎn)不能用來(lái)抵押貸款。商業(yè)銀行一般不愿意提供貸款，啟動(dòng)資金只能通過(guò)自有資金或者民間借貸方式籌措，很多民辦機(jī)構(gòu)由于后續(xù)資金跟不上而面臨生存危機(jī)。 二是運(yùn)營(yíng)期間入不敷出。目前我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)期間主要收入來(lái)源為入住老人的費(fèi)用及政府相關(guān)補(bǔ)貼，以杭州為例，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人一個(gè)月花費(fèi)在2000-3000元左右。按浙江省政府的扶持政策，新建民辦機(jī)構(gòu)每床位給予6000元的一次性補(bǔ)助，加上當(dāng)?shù)卣难a(bǔ)助，寧波最高為2萬(wàn)元/張，杭州為1.8萬(wàn)元/張，而每張床位的建設(shè)成本在20萬(wàn)—25萬(wàn)，這依然是杯水車薪，這兩項(xiàng)收入難以維持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)者受資金困擾，無(wú)力添置與維修設(shè)施和設(shè)備，降低了吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力，難以良性循環(huán)。

2、政策偏差

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為新興的非營(yíng)利組織,是在我國(guó)養(yǎng)老體制尚不健全的大背景下產(chǎn)生的,政策環(huán)境并不成熟,產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必備的要素還需培育和完善。盡管政府有不少宏觀政策鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，優(yōu)惠政策在很多地方?jīng)]有真正落到實(shí)處，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到的實(shí)惠有限。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳19號(hào)文件 《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》出臺(tái)了社會(huì)力量舉辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在稅收、土地、水費(fèi)、電費(fèi)等方面的具體規(guī)定。我們?cè)趯?duì)杭州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2014年以前，除免稅優(yōu)惠外，其余幾乎沒(méi)有。我國(guó)對(duì)營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用不同的政策，尤其在稅收政策方面，對(duì)前者雖然減免了營(yíng)業(yè)稅，但土地稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等并未減免。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成立之初就在盈利和公益之間徘徊,合理回報(bào)與資本增值的訴求難以滿足,產(chǎn)權(quán)制度的模糊導(dǎo)致其陷入進(jìn)退兩難的困境。

3、功能不全

目前，絕大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容主要是日常護(hù)理、家庭服務(wù)，醫(yī)療保健、精神慰藉較少涉及，針對(duì)失能老人的醫(yī)療護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更少，總體上民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能不全。一是服務(wù)項(xiàng)目單一，只能滿足低端需求。許多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)僅限于吃、住等基本生活服務(wù)，缺乏特色和個(gè)性化的服務(wù)，而對(duì)有些老人的心理和精神需求難以滿足。二是以老人為本觀念不強(qiáng)。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)硬件設(shè)施和服務(wù)不能以老人為本，而是以方便機(jī)構(gòu)管理為目標(biāo)，管理多于服務(wù)。三是專業(yè)化、規(guī)范化程度低。如護(hù)理員與老人配備比例不匹配，難以保證服務(wù)的科學(xué)性和穩(wěn)定性。

4、專業(yè)人員短缺

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員大都是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和下崗職工,幾乎所有的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員都存在年齡偏大、專業(yè)知識(shí)不足、護(hù)理技能不過(guò)硬、工作滿意度不高的問(wèn)題。由于工資低、工作又累又臟、勞動(dòng)強(qiáng)度大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員流動(dòng)太大。她們?yōu)槔先颂峁┑姆?wù)也僅限于低附加值的工作，老人的心理慰藉難以承擔(dān)，整體管理水平和服務(wù)質(zhì)量難以滿足老人們的特殊要求。

二、對(duì)策建議

1、落實(shí)扶持政策，加大扶持力度

在融資支持方面，應(yīng)鼓勵(lì)商業(yè)銀行開展產(chǎn)品創(chuàng)新，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供低息貸款，政府對(duì)貸款的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行貼息政策，同時(shí)針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的貸款建立信用擔(dān)保制度或貸款保證保險(xiǎn)制度，以分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。完善針對(duì)營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)辦后在一定年限內(nèi)予以稅收減免;為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供信貸支持的金融機(jī)構(gòu)可一并納入稅收優(yōu)惠范圍等。

在土地支持方面，可以采用公建民營(yíng)方式，由政府負(fù)責(zé)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施，或?qū)U棄的學(xué)校、廢舊的工業(yè)廠房、閑置的政府辦公樓等進(jìn)行改造，由政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，交由民營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，以此緩解用地難題。為確保政策落實(shí)到位，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)該成為對(duì)地方政府考核的指標(biāo)之一。建議在建設(shè)用地指標(biāo)審批時(shí)，必須保證一定比例的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，將養(yǎng)老用地供應(yīng)比例納入用地總體規(guī)劃，條件成熟時(shí)可以設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)用地類別，對(duì)養(yǎng)老用地供應(yīng)方式和產(chǎn)權(quán)持有方式進(jìn)行創(chuàng)新，在農(nóng)村可以開展宅基地?fù)Q養(yǎng)老模式。

在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府要落實(shí)其他扶持政策，各地出臺(tái)的政策很多，但是落到實(shí)處的少。要加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼支持力度，如營(yíng)運(yùn)費(fèi)用補(bǔ)貼、新增床位補(bǔ)貼、意外傷害投保補(bǔ)貼、專業(yè)人才培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼等要落到實(shí)處，以推動(dòng)社會(huì)投資，提高供給能力。由于各地財(cái)政狀況不同，區(qū)域差異明顯，相關(guān)補(bǔ)貼費(fèi)用建議由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排。在稅收、水電、煤氣、數(shù)字電視、電信業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面的優(yōu)惠政策做到明確化、機(jī)制化,并加大督察力度，確保有關(guān)優(yōu)惠政策能得到落實(shí)。為提高讓民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的熱情,要使他們也能享受這一領(lǐng)域的投資回報(bào)。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會(huì)組織的作用

現(xiàn)代社會(huì)存在的市場(chǎng)失靈、政府失靈、契約失靈、志愿失靈等現(xiàn)象影響了社會(huì)各組成部分機(jī)制的運(yùn)行，使市場(chǎng)、政府和社會(huì)民間組織這三種制度通過(guò)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)整合具有了可能性。政府購(gòu)買民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)就是政府和民間組織為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而相互協(xié)作提供養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程。這就要求政府轉(zhuǎn)變觀念，積極培育民間組織，加大初期的財(cái)政投入，以保證民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的順利發(fā)展并使政府與民間組織的合作實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)著機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要任務(wù)，履行著福利養(yǎng)老功能，起到了特定的歷史作用，但難以適應(yīng)隨著環(huán)境的變化和時(shí)代的發(fā)展。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)覆蓋的對(duì)象有特定性，主要為“三無(wú)”老人、低收入的失能和半失能老人，切實(shí)承擔(dān)著政府的最基本責(zé)任，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了空間。因此，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)可以推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，降低運(yùn)營(yíng)成本，營(yíng)造與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均等的市場(chǎng)環(huán)境，體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性乃至決定性作用。

3、轉(zhuǎn)變思想觀念，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展

正確處理政府責(zé)任和市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系，加大培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的力度,促進(jìn)養(yǎng)老市場(chǎng)的繁榮,以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以前，國(guó)家把養(yǎng)老服務(wù)視為事業(yè)，但養(yǎng)老服務(wù)是事業(yè)也是產(chǎn)業(yè)，可以說(shuō)是潛力很大的產(chǎn)業(yè)。一是可以拉動(dòng)投資。大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，像大型保險(xiǎn)公司和知名房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，投資額達(dá)數(shù)億元甚至幾十億元，對(duì)相關(guān)投資的帶動(dòng)作用非常明顯。二是促進(jìn)消費(fèi)。數(shù)量龐大的老年人口以及由此形成的老年服務(wù)的需求，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)正逐步邁入歷史機(jī)遇期，老年人的醫(yī)療保健、護(hù)理服務(wù)、老年產(chǎn)品用品的開發(fā)等行業(yè)的發(fā)展前景非常廣闊，對(duì)擴(kuò)大我國(guó)內(nèi)需、形成新的消費(fèi)熱點(diǎn)具有重要意義。三是促進(jìn)就業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，可以容納大量的就業(yè)者。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在提高社會(huì)整體就業(yè)水平方面的作用巨大。此外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還能帶動(dòng)商業(yè)、娛樂(lè)、旅游、理財(cái)、保險(xiǎn)等方面的就業(yè)。

4、加強(qiáng)法律規(guī)制建設(shè)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管

目前，我國(guó)多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用的是家庭式的管理方式與粗放的服務(wù)模式,管理與服務(wù)的層次低。根據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，應(yīng)強(qiáng)化準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、管理、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，啟動(dòng)第三方評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建以老人和社會(huì)滿意度為評(píng)價(jià)指標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量管理體系。一是要加強(qiáng)對(duì)法律執(zhí)行的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),依法追究侵犯老年人合法權(quán)益的不法行為的責(zé)任。目前，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的法律意識(shí)比較淡薄，入院合同不規(guī)范,矛盾糾紛時(shí)有出現(xiàn)。因此，應(yīng)逐步建立完善的老年法律服務(wù)、法律援助的組織網(wǎng)絡(luò),設(shè)立法律服務(wù)點(diǎn)和老年人維權(quán)崗位,保證老年人能夠就地、就近、及時(shí)地享有法律服務(wù)和法律援助。二是要加強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)，制定行業(yè)規(guī)制，規(guī)范行業(yè)行為，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督，維護(hù)行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會(huì)要在技術(shù)水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面組織第三方評(píng)估，促進(jìn)行業(yè)自律，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

5、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提供人才保障

在人才建設(shè)方面，一是加快人才培養(yǎng)。建立各級(jí)培訓(xùn)體系，將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員培訓(xùn)納入農(nóng)民工、家政服務(wù)業(yè)人員和城市再就業(yè)人員培訓(xùn)范疇。相關(guān)部門要出臺(tái)政策支持和鼓勵(lì)職業(yè)院校利用自身資源優(yōu)勢(shì)，增設(shè)養(yǎng)老管理與服務(wù)、老年護(hù)理等專業(yè)，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、營(yíng)養(yǎng)、康復(fù)等人才，吸引更多的年輕人投身養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，鼓勵(lì)畢業(yè)生在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事老年護(hù)理服務(wù)方面的實(shí)習(xí)和就業(yè)，對(duì)接收畢業(yè)生的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。二是加強(qiáng)在職培訓(xùn)。與職業(yè)院校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)或科研機(jī)構(gòu)開展合作，設(shè)立培訓(xùn)基地，強(qiáng)化培訓(xùn)工作，不斷提高現(xiàn)有從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)、服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)技能。

[1]徐祖榮.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的問(wèn)題表達(dá)與策略選擇[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,(6).

[2]劉長(zhǎng)斗.老有所依:且看民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)崛起-湖北省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查與思考[J].政策,2014,(1).