公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式的構(gòu)建

李斯奇，胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ）

公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式的構(gòu)建

李斯奇，胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ）

公益訴訟費(fèi)用是公益訴訟必然面臨的問(wèn)題，其合理與否極大地關(guān)系著人們享受法律保障的程度。但公益訴訟往往訴訟成本高，導(dǎo)致公益訴訟難以取得理想的預(yù)期效果，而現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式并不能完全適應(yīng)公益訴訟的發(fā)展需要。因此，應(yīng)從被告方分擔(dān)、受益者分擔(dān)、國(guó)家分擔(dān)三方面入手，通過(guò)設(shè)立公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金以及費(fèi)用移轉(zhuǎn)支付的方式，建立起一個(gè)與公益訴訟理念相契合的公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式。

公益訴訟費(fèi)用；局限；構(gòu)建

D922

A

1673-9272(2014)06-0064-03

2014-10-18

李斯奇（1986-），女，吉林白城人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

胡美靈（1969-），男，湖南桑植人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：訴訟法學(xué)。

商品經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，使得侵害消費(fèi)者權(quán)益以及環(huán)境污染等社會(huì)公共危害性事件層出不窮，普通民事訴訟已很難適應(yīng)現(xiàn)代訴訟發(fā)展的需要，因此一種全新的訴訟模式——公益訴訟在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。盡管該項(xiàng)制度已被寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，但與之相關(guān)的配套制度還未建立起來(lái)。使得“通過(guò)公益訴訟解決公益糾紛的效果并不明顯，案件的受理、審結(jié)情況不樂(lè)觀。”[1]而造成這一困境的原因之一就是訴訟費(fèi)用分擔(dān)不明確，所以公益訴訟費(fèi)用問(wèn)題就成為了制約公益訴訟發(fā)展的瓶頸之一。因此，亟需構(gòu)建一種合理有效的訴訟成本分擔(dān)方式，以緩解當(dāng)前公益訴訟舉步維艱的局面。

一、公益訴訟費(fèi)用面臨的主要問(wèn)題

所謂訴訟費(fèi)用是指民事訴訟主體為進(jìn)行訴訟活動(dòng)而支付的全部費(fèi)用。包括當(dāng)事人向法院交納和支付的程序性費(fèi)用以及當(dāng)事人支付的其他費(fèi)用。也就是說(shuō)訴訟費(fèi)用“不僅是國(guó)家在法院工作上的費(fèi)用，當(dāng)然也包括當(dāng)事者為了進(jìn)行訴訟而付出的代價(jià)”。[2]

（一）公益訴訟費(fèi)用范圍寬

公益訴訟費(fèi)用范圍寬主要指公益訴訟當(dāng)事人自行承擔(dān)的訴訟費(fèi)用范圍過(guò)寬。根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的第二章第六條的規(guī)定可知，在訴訟過(guò)程中因鑒定、勘驗(yàn)、翻譯等產(chǎn)生的費(fèi)用以及聘請(qǐng)律師所產(chǎn)生的費(fèi)用均由當(dāng)事人自行承擔(dān)。而與普通民事訴訟相比，公益訴訟影響范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)、取證難等特點(diǎn)，所以無(wú)論是調(diào)查取證還是開(kāi)庭審理都需要很長(zhǎng)的過(guò)程，所以整個(gè)公益訴訟過(guò)程所需要的鑒定費(fèi)、律師費(fèi)以及法院的審判費(fèi)用不容小覷。比如在環(huán)保聯(lián)合會(huì)做過(guò)的幾起公益訴訟中，每一起的訴訟投入都非常高，有一些僅僅訴訟費(fèi)就支付十多萬(wàn)元，還要承擔(dān)時(shí)間成本以及敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公益訴訟費(fèi)用減免難

第一，公益訴訟不在司法救助的范圍之內(nèi)。根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條的規(guī)定，訴訟費(fèi)用的免交只適用于自然人。當(dāng)申請(qǐng)司法救助的當(dāng)事人敗訴時(shí)，免交、減交的訴訟費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)，緩交的訴訟費(fèi)用由當(dāng)事人向法院補(bǔ)交。而公益訴訟并不在司法救助的范圍之內(nèi)，所以三種司法救助方式（訴訟費(fèi)用免交、訴訟費(fèi)用減交和訴訟費(fèi)用緩交）均不適用于公益訴訟。

第二，公益訴訟不適用于訴訟費(fèi)用減半收取。根據(jù)規(guī)定，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?，其案件受理費(fèi)可減半交納。但適用簡(jiǎn)易程序的案件是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件，公益訴訟顯然不符合適用簡(jiǎn)易程序的條件，所以訴訟費(fèi)用不存在減半交納的可能。

第三，公益訴訟案件不在案件收取范圍內(nèi)。公益訴訟通常涉及巨大的訴訟賠償，而按照訴訟標(biāo)的額來(lái)收取案件受理費(fèi)將是一個(gè)巨大的數(shù)字，這不是普通訴訟原告所能承受的。

（三）公益訴訟費(fèi)用預(yù)交障礙

在訴訟費(fèi)用預(yù)交制度的束縛下，倘若原告方逾期不交訴訟費(fèi)用，將被作為自動(dòng)放棄訴訟處理。公益訴訟，特別是環(huán)境公益訴訟，其所需預(yù)交的訴訟費(fèi)用非一般組織所能承受。且先不說(shuō)訴訟最終的成敗，僅僅是訴訟程序都難以啟動(dòng)。如若如此，那么作為遏制公共領(lǐng)域違法和侵權(quán)行為的公益訴訟將無(wú)異于形同虛設(shè)，既無(wú)法達(dá)到及時(shí)制止公共領(lǐng)域侵權(quán)行為的發(fā)生的目的，更無(wú)法做到防患于未然。

二、現(xiàn)行訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式在適用公益訴訟中存在的局限性

（一）一審案件中，訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)或原告方承擔(dān)顯失公平

根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，在第一審案件中，訴訟費(fèi)用一般由敗訴方分擔(dān)，勝訴方自愿分擔(dān)的除外；原告撤訴的，訴訟費(fèi)用由原告方分擔(dān)，并減半交納；雙方均有責(zé)任或經(jīng)協(xié)調(diào)和解的，可按比例或協(xié)商分擔(dān)，協(xié)商不成則由人民法院作出決定；由于當(dāng)事人不當(dāng)?shù)脑V訟行為所產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用，由當(dāng)事人自行承擔(dān)。

一方面，訴訟費(fèi)用敗訴方承擔(dān)過(guò)于籠統(tǒng)。敗訴方既可以是原告也可以是被告。而在公益訴訟案件中，原告所代表的是除自己以外的國(guó)家或社會(huì)公眾的利益，因此在“原告敗訴的情況下，由原告負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用在適用法律上并無(wú)不當(dāng)，但結(jié)果卻顯失公平?！盵3]另一方面，訴訟費(fèi)用原告方負(fù)擔(dān)過(guò)于苛刻。根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，原告負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用的情況有兩種，一是基于某種原因原告撤訴；二是鑒定、勘驗(yàn)、翻譯等費(fèi)用采用“誰(shuí)主張，誰(shuí)承擔(dān)”的原則。對(duì)于公益訴訟的處分權(quán)問(wèn)題盡管法律并沒(méi)有明文規(guī)定，但根據(jù)其特殊性，筆者認(rèn)為，一旦公益訴訟被法院受理，便不得以任何形式的理由撤訴。所以，無(wú)論是勝訴亦或是敗訴，作為公共利益訴求方的原告，上述的鑒定、勘驗(yàn)以及翻譯費(fèi)用均需其自行承擔(dān)。而擔(dān)此費(fèi)用，勢(shì)必會(huì)抑制原告提起公益訴訟的積極性。

（二）二審案件中，訴訟費(fèi)用采用“誰(shuí)上訴，誰(shuí)承擔(dān)”的原則不合理

在第二審案件中，根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，二審駁回上訴，維持原判的案件堅(jiān)持：“誰(shuí)上訴，誰(shuí)分擔(dān)”的原則；二審改判的案件，訴訟費(fèi)用的分擔(dān)由人民法院重新確定；二審人民法院發(fā)回重審的案件上訴人預(yù)交的案件受理費(fèi)不予退還，但重審后又上訴的，不再預(yù)交案件受理費(fèi)；經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的二審案件，由雙方當(dāng)事人協(xié)商分擔(dān)，協(xié)商不成的由法院作出決定。再審案件的訴訟費(fèi)用主要根據(jù)一審案件和二審案件的分擔(dān)方式分擔(dān)。在公益訴訟中，由證據(jù)不足等原因?qū)е乱粚彅≡V的大多為原告，所以原告提起上訴的可能性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被告，而根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，二審案件的訴訟費(fèi)用是“誰(shuí)上訴，誰(shuí)承擔(dān)”，雙方均上訴的，則依照一審案件的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)。再審案件的訴訟費(fèi)用承擔(dān)原則依照一審、二審的費(fèi)用分擔(dān)方式。而上述訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式，在適用于公益訴訟案件時(shí)，都在一定程度上對(duì)公益訴訟原告不利，如若不及時(shí)做出修改或修正則很難促進(jìn)公眾參與司法活動(dòng)的積極性。

公益訴訟的起訴主體與涉訴案件并無(wú)直接的利害關(guān)系，因此，訴訟費(fèi)用便會(huì)成為原告提起公益訴訟時(shí)所要考慮的重要因素。因?yàn)椤盁o(wú)論審判怎樣完美的實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望。”[4]所以，若訴訟費(fèi)用過(guò)高，那么訴訟費(fèi)用起到的就不是防止當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的作用，而是成為了當(dāng)事人正當(dāng)行使權(quán)利的一大桎梏。所以，訴訟費(fèi)用好比是開(kāi)啟公益訴訟這扇大門(mén)的金鑰匙，倘若沒(méi)有這把鑰匙，那么公益訴訟的大門(mén)永遠(yuǎn)無(wú)真正法向受害群體敞開(kāi)。

三、公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式的構(gòu)建

“目前環(huán)境公益訴訟成本高昂，已經(jīng)成為制約環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟的主要障礙，解決這個(gè)問(wèn)題就要構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制” 。[5]的確，公益訴訟的“公益屬性投射和影響到整個(gè)環(huán)境公益訴訟制度的架構(gòu)，作為這一制度重要組成部分的費(fèi)用制度的構(gòu)建也應(yīng)尊崇公益理念，滿足和體現(xiàn)公益救濟(jì)的特殊要求”[6]盡管此話語(yǔ)是針對(duì)環(huán)境公益訴訟而言，但對(duì)于其他領(lǐng)域的公益訴訟也同樣如此。但公益訴訟的原告與涉訴案件以及案件的最終審結(jié)結(jié)果并無(wú)直接的利害關(guān)系，只要有違法行為危及到了國(guó)家或者社會(huì)公眾的利益，法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織都有權(quán)利向人民法院提起訴訟。公益訴訟案件審結(jié)后，所產(chǎn)生的法律效果也不會(huì)作用于訴訟原告。也就是說(shuō)，無(wú)論原告是勝訴還是敗訴，國(guó)家或者社會(huì)公眾實(shí)為利益或損害的既受者。公益訴訟的起訴主體不以自身的利益補(bǔ)償為訴訟請(qǐng)求，它不同于普通的民事訴訟，在請(qǐng)求排除妨害或停止侵害的同時(shí)，還可以要求被告給予一定的利益補(bǔ)償（其中最直接的表現(xiàn)方式就是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償），所以公益訴訟原告無(wú)法獲得與自身利益或所付成本相吻合的補(bǔ)償。鑒于公益訴訟案件與原告的這種特殊關(guān)系以及特殊的訴訟請(qǐng)求，在公益訴訟中產(chǎn)生的高昂成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，怎樣承擔(dān)就成為了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。所以結(jié)合現(xiàn)行訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式在適用于公益訴訟中存在的局限性，基于公益訴訟的特殊性，秉承平等、公平、正義的原則，對(duì)公益訴訟費(fèi)用的分擔(dān)方式的構(gòu)建提出如下建議：

（一）原告勝訴時(shí)，公益訴訟費(fèi)用由被告方承擔(dān)，并設(shè)立國(guó)家公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金

首先，被告需承擔(dān)雙方在訴訟過(guò)程中產(chǎn)生的全部訴訟費(fèi)用，包括律師費(fèi)。一方面，公益訴訟解決的是公共權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)，該糾紛與原告以外的其他社會(huì)成員之間存在著直接的利害關(guān)系。換句話說(shuō)公益訴訟被告侵犯的不是個(gè)別或單個(gè)人的利益，也不是原告的利益，而是不特定范圍、不特定群體的公共利益。因此根據(jù)損害后果及損害范圍的程度，基于懲罰和警示的目的，全部訴訟費(fèi)用均應(yīng)由被告承擔(dān)，以提高其違法成本。如福建龍巖環(huán)境公益訴訟一案，一審判決多名被告不僅要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程費(fèi)63萬(wàn)余元，同時(shí)承擔(dān)律師費(fèi)、案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、鑒定人員出庭費(fèi)等費(fèi)用共計(jì)44萬(wàn)余元。之所以做出如此判決，理由很簡(jiǎn)單，由于非法采礦，導(dǎo)致滑坡、泥石流、山體坍塌等地質(zhì)災(zāi)害，嚴(yán)重危及了當(dāng)?shù)鼐用竦纳踩?，而被告所承?dān)的費(fèi)用都是為公共利益而支出的費(fèi)用，因此，由被告承擔(dān)理所應(yīng)當(dāng)。另一方面，公益訴訟素有取證難、程序復(fù)雜等問(wèn)題之說(shuō)，因此，要證明損害行為與損害后果之間的因果關(guān)系則需要?jiǎng)訂T社會(huì)諸多方面的力量，較之普通民事訴訟，其所需要消耗更多的人力、物力和財(cái)力。因此根據(jù)公益訴訟造成的社會(huì)損耗和司法損耗，基于維護(hù)社會(huì)公平、公正的目的，全部訴訟費(fèi)用均應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)，以減輕原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而“作為原告維護(hù)公共權(quán)益的正當(dāng)支出 “將律師費(fèi)納入到訴訟費(fèi)用范圍中，參與費(fèi)用分擔(dān)，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的利益也是十分必要的”。[7]

其次，公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金可由兩部分構(gòu)成，其一是國(guó)家財(cái)政直接撥款，其二是從被告支付的賠償金中按一定比例提取。所有款項(xiàng)均作為獎(jiǎng)勵(lì)勝訴原告的經(jīng)費(fèi)，而原告獲得的獎(jiǎng)勵(lì)只能作為進(jìn)行公益訴訟活動(dòng)時(shí)的必要開(kāi)支。因?yàn)楣嬖V訟的原告“主要是出于對(duì)正義的追求，對(duì)完美和諧生活的需要，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善維護(hù)社會(huì)正常秩序或保護(hù)國(guó)家利益不受侵犯”，[8]這種精神和社會(huì)責(zé)任感理應(yīng)受到國(guó)家的鼓勵(lì)和支持，這也正是設(shè)立國(guó)家公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金的原因所在。

（二）原告敗訴時(shí)，公益訴訟費(fèi)用由受益者與國(guó)家共同承擔(dān)，并實(shí)行律師費(fèi)用移轉(zhuǎn)支付

首先，公益訴訟的案件受理費(fèi)由受益者承擔(dān)。對(duì)于公益訴訟，人們有必要走出這樣一個(gè)誤區(qū)，即“公益訴訟費(fèi)用零收取”。毋庸置疑，公益訴訟費(fèi)用越低，原告提起訴訟的積極性就越高，但一味降低訴訟費(fèi)用或者是訴訟費(fèi)用零收取，勢(shì)必會(huì)對(duì)司法活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。而且“對(duì)于那些沒(méi)有利用公共設(shè)施或沒(méi)有享受公共服務(wù)的納稅人來(lái)說(shuō)就會(huì)顯失公平” 。[9]特別是在我國(guó)司法資源短缺，財(cái)政相對(duì)吃緊的情況下，讓受益者分擔(dān)案件受理費(fèi)是合理的也是必要的。在這一點(diǎn)上，我們可以借鑒外國(guó)的做法，實(shí)行案件受理費(fèi)按件收取，且無(wú)需預(yù)交，從而使受益者能夠以最低成本獲取最大的利益保障。

其次，鑒定、勘驗(yàn)、翻譯等費(fèi)用由國(guó)家分擔(dān)。因?yàn)椤爱?dāng)事人作為訴訟資源的使用者，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家支付一定的貨幣量作為補(bǔ)償。而法院行使審判權(quán)是國(guó)家履行公共職能的方式之一，因此，國(guó)家也應(yīng)負(fù)擔(dān)作為一部分訴訟成本”。

最后，律師費(fèi)實(shí)行移轉(zhuǎn)支付。請(qǐng)律師打官司已是社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，律師費(fèi)也由此而步步攀升，特別是專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜的公益訴訟案件，所需律師費(fèi)更是讓人瞠目結(jié)舌。但是，對(duì)于公益訴訟原告方的當(dāng)事人而言，其本身并沒(méi)有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐，因此，讓其自掏腰包既不現(xiàn)實(shí)也不合理，更何況公益訴訟維護(hù)的是國(guó)家和社會(huì)的公共利益。所以，可以通過(guò)兩種方式對(duì)公益訴訟律師費(fèi)進(jìn)行移轉(zhuǎn)支付。其一是各地方設(shè)立公益訴訟專有資金賬戶。賬戶資金主要來(lái)源于國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)各方力量的資助以及省財(cái)政部門(mén)的定額撥款。該資金賬戶實(shí)行專款專用，并由省財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管，以防止資金的濫用和流失。各地方政府可協(xié)助監(jiān)督，但不可以干涉該資金的使用。如海南省和廣東省已經(jīng)設(shè)立了公益訴訟專有資金賬戶，專門(mén)用于補(bǔ)助原告在公益訴訟中的訴訟費(fèi)用以及律師費(fèi)[10]。其二是設(shè)立公益訴訟保險(xiǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，保險(xiǎn)可以極大地分散風(fēng)險(xiǎn)，將經(jīng)濟(jì)損失降至最低，素有“以小本博大利”之稱，因此，它可以在原告敗訴時(shí)獲得高于律師費(fèi)的費(fèi)用補(bǔ)償，所以分散并減輕律師費(fèi)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，設(shè)立公益訴訟保險(xiǎn)未嘗不是一次有益的嘗試。

四、結(jié)論

盡管公益訴訟制度在實(shí)際操作過(guò)程中還缺少?gòu)?qiáng)有力的配套制度的支持，尤其是公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式問(wèn)題。而就目前我國(guó)司法實(shí)踐的來(lái)看，也不具備由國(guó)家承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用的條件，但是隨著我國(guó)綜合國(guó)力的日益壯大，法制建設(shè)的不斷完善，但為了鼓勵(lì)適格主體能夠積極參與到公益訴訟中來(lái)，應(yīng)實(shí)行較利于原告方的訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式。我相信，在黨和國(guó)家以及法學(xué)界的學(xué)者們的不斷探索和研究下，公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式問(wèn)題終將得到很好地解決，最終將建立起一個(gè)具有中國(guó)特色的公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)公益訴訟向更深層次的發(fā)展。

[1] 許清清,文 勇.我國(guó)公益訴訟的困境與出路——以36例公益訴訟案件為樣本[J].經(jīng)濟(jì)法論叢,2012,(1):359-361.

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[本文編校：李浩慧]

Construction of the Cost Sharing in Public Interest Litigation

LI Si-qi, HU MEI-ling
(College of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Public interest litigation expense is an inevitable problem, whether it is reasonable or not is greatly related with the degree of people who enjoy legal protection. However, public interest litigation is often high cost of lawsuit, which is hardly to obtain an expected result. Furthermore, the existing legal system of litigation expense cannot completely meet the need of the development of public interest litigation. Therefore, in order to set up a reasonable way of the cost of the lawsuit sharing,we suggest to do as follows; the cost should be borne by the defendant, the nation and the benef i ciaries, then establish public interest litigation reward fund and transfer payment, which fi ts in with the concept of public interest litigation.

public interest litigation expense; limitation; construction