農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)研究

【摘 要】農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，是農(nóng)村社會(huì)保障工作的突破口，對(duì)于緩解我國農(nóng)村居民的貧困狀況具有重要的作用。本文針對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障制度，系統(tǒng)的闡述了它的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的主要問題，并提出幾點(diǎn)改進(jìn)的設(shè)想與措施。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；最低生活保障；制度；完善

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是我國公民的一項(xiàng)基本權(quán)力，也是我國人權(quán)事業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 該制度的實(shí)行，不僅能夠保障我國貧困居民的基本生活，而且是我國公民的“物質(zhì)幫助權(quán)”和國際公約里“最低生活標(biāo)準(zhǔn)權(quán)”規(guī)定的具體落實(shí)。這一制度在農(nóng)村的推行，在保護(hù)城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體、解決貧困問題、維護(hù)社會(huì)公平、維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

一、農(nóng)村居民最低生活保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2007年7月，國務(wù)院發(fā)布在全國建立農(nóng)村低保制度的通知，表明中國進(jìn)入“全民低?！钡碾A段。7月底，全國有31個(gè)省建立這一制度，保障對(duì)象2311.5萬人；到2011年底，我國有農(nóng)村低保對(duì)象2672.8萬戶、5305.7萬人，比上年同期增加91.7萬人，增長了1.8%。全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金667.7億元，比上年增長50.0%，其中中央補(bǔ)助資金502.6億元，占總支出的75.3%。2011年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增長22.4%；全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平106.1元（含一次性生活補(bǔ)貼），比上年提高43.4%。農(nóng)村低保制度發(fā)展至今，更是有了巨大的變化，救助對(duì)象增多，資金投入更大。

二、農(nóng)村居民最低生活保障制度的主要問題

1.法律規(guī)范缺失

對(duì)于農(nóng)村居民最低生活保障制度，還沒有一部國家級(jí)的法律法規(guī)作為指導(dǎo)。目前現(xiàn)存的規(guī)范制度，只是部分省市在城市居民最低生活保障制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的簡單修改。這種做法既是在漠視救助對(duì)象的合法權(quán)益，也使群眾缺乏維權(quán)的必要法律保護(hù)。而且，無法防止和懲罰挪用最低生活保障資金的行為和個(gè)人。

2.保障標(biāo)準(zhǔn)較低，地區(qū)差異大

農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多少不一，拿2006年來說，全國的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每月大約72元。其中，最高的是廣東省珠海區(qū)每人每月大約330元，最低的是陜西省華縣每人每月大約8元。雖然這只是補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，但地區(qū)差距過大。在2011年，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到143.2元/人.月，但保障力度仍然較低。所以，我國最低生活保障僅停留在解決溫飽方面，看病、老人喪葬、自然災(zāi)害救助等方面仍然得不到救助。

3.對(duì)象難以識(shí)別

目前確定低保對(duì)象的方法是：民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合，入戶調(diào)查低收入居民，經(jīng)過居民申請(qǐng)和民政部門審批，最終確定低保對(duì)象。在實(shí)際操作中，卻出現(xiàn)了許多問題，例如：收入計(jì)算沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；保障對(duì)象的隱性收入、臨時(shí)收入難以核算；保障對(duì)象的全體人員收入不易確定；在確定對(duì)象時(shí)個(gè)別地方任人唯親，不實(shí)事求是；因建房、嫁娶、傷病、計(jì)劃生育罰款等造成的家庭困難是否列入保障范圍等。

4.資金籌措不暢

我國農(nóng)村居民最低生活保障制度資金最初由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照一定的比例進(jìn)行分擔(dān)，后果是：對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，最低生活保障制度能夠順利推行，貧困者享受較高的保障標(biāo)準(zhǔn)；但對(duì)于大部分的貧困地區(qū)而言，保障資金的籌集是個(gè)難題，省級(jí)財(cái)政沒有錢拿出來建立低保制度，嚴(yán)重制約了這一制度的實(shí)施和完善。

5.缺乏規(guī)范管理

農(nóng)村居民最低生活保障制度在運(yùn)行上普遍存在的幾個(gè)問題是：第一，缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)。第二，缺少專業(yè)的工作人員。第三，硬件設(shè)施落后，辦公經(jīng)費(fèi)不足。這些表現(xiàn)反映出我國農(nóng)村低保制度的運(yùn)行仍處在初級(jí)階段。

三、農(nóng)村居民最低生活保障制度的完善措施

1.加快社會(huì)救助立法進(jìn)程

農(nóng)村居民最低生活保障制度本身是一項(xiàng)制度建設(shè)，重點(diǎn)在于建立法律章程。在今后出臺(tái)的農(nóng)村低保政策上，應(yīng)當(dāng)正確看待低保的作用，讓貧困居民有保障有尊嚴(yán)地拿到救助資金。這就要求國家要加快社會(huì)救助法律法規(guī)的建設(shè)步伐。

2.科學(xué)合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)

正確地制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，才能最大的發(fā)揮這項(xiàng)制度的功能。制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力，同時(shí)遵循以下三點(diǎn)原則：第一，保障標(biāo)準(zhǔn)要和低保制度的功能定位相符合。第二，農(nóng)村低保制度的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市低保標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系。第三，對(duì)保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆旨?jí)、分類。

3.準(zhǔn)確定位保障對(duì)象范圍

農(nóng)村低保對(duì)象的確定依據(jù)是最低生活保障線，但并非所有低于最低生活保障線的家庭都要給予救助。應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注沒有勞動(dòng)能力、沒有收入來源、孤老孤兒、意外事故、重大疾病、自然災(zāi)害造成的生活水平低下的居民。同時(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有進(jìn)有出的進(jìn)行保障，并且將補(bǔ)助信息向社會(huì)公示。

4.構(gòu)建最低生活保障財(cái)政體系

最低生活保障財(cái)政體系的構(gòu)建，要求是：第一，中央政府加大對(duì)農(nóng)村低保資金的轉(zhuǎn)移支付力度。第二，劃分各級(jí)財(cái)政的責(zé)任，為低保制度提供穩(wěn)定的資金來源。第三，地方各級(jí)政府將農(nóng)村低保資金列入年度財(cái)政預(yù)算。第四，引導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)人群向低保對(duì)象進(jìn)行捐贈(zèng)和資助。

5.完善最低生活保障運(yùn)行機(jī)制

第一，建立以縣為中心的三級(jí)救助實(shí)施系統(tǒng)。第二，對(duì)低保資金的發(fā)放進(jìn)行規(guī)范化管理。第三，提高低保機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和人員素養(yǎng)。

四、結(jié)語

在我國，農(nóng)村居民最低生活保障制度進(jìn)入了全面推進(jìn)和逐步完善時(shí)期，在保障了貧困居民生活的同時(shí)，也存在著各種不合理的問題。所以，進(jìn)一步改進(jìn)最低生活保障制度仍是當(dāng)前值得關(guān)注的事情。

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作者簡介：

黃靜平（1972-），女，重慶黔江人，現(xiàn)就職于黔江區(qū)石會(huì)鎮(zhèn)社會(huì)保障服務(wù)所，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的具體實(shí)施和研究。