機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)踐中的問題與對策

仝明金

一、存在的問題

機(jī)構(gòu)編制管理是一個整體性的系統(tǒng)工程，影響這個系統(tǒng)運(yùn)行的因素來自方方面面，有客觀的也有主觀的，反映到實(shí)際工作中，暴露出的問題也是多方面的，各地的情況也不盡相同。就菏澤市的實(shí)際情況來看，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）供需矛盾突出

一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些領(lǐng)域特別是公益事業(yè)亟待解決的機(jī)構(gòu)編制問題日益增多；另一方面，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制資源效用不高，編制緊缺、人員結(jié)構(gòu)不合理等深層次問題逐步凸顯。正是基于諸多社會因素如社會分工、事業(yè)發(fā)展、人員需求的影響，從而導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)編制供需矛盾突出，其中還包括本位主義思想的影響。機(jī)構(gòu)建了難撤，規(guī)格升了難降，職能定了難調(diào)，編制核了難收。職能弱化單位、甚至空殼單位占用了大量編制資源，財(cái)政花錢養(yǎng)了大批閑員，這一點(diǎn)在縣區(qū)尤其明顯。在干部任職年齡上，仍然延續(xù)著2000年機(jī)構(gòu)改革的政策，到齡提前離崗導(dǎo)致干部隊(duì)伍“青黃不接”，基層單位“混編混崗”現(xiàn)象較為普遍。由于相當(dāng)一部分編制被年齡偏大或從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來并不再上崗的干部占用，只好從下屬企事業(yè)單位借用年輕干部幫助工作。占編的不做事，做事的沒有編。這種現(xiàn)象已經(jīng)是見怪不怪。目前對機(jī)構(gòu)編制供需矛盾的處理，各級編辦普遍缺少辦法。主要是編辦的權(quán)威性不夠，控制力不強(qiáng)，有些政策相互扯腿，編辦無力協(xié)調(diào)，疲于應(yīng)付，工作常常陷入被動。

（二）條條干預(yù)嚴(yán)重

按照機(jī)構(gòu)編制管理的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁上級業(yè)務(wù)部門以批項(xiàng)目、批資金、達(dá)標(biāo)升級、考核評比等形式干預(yù)下級機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。但事實(shí)上，這種現(xiàn)象仍然普遍存在，并且這種干預(yù)往往是強(qiáng)勢的，造成的影響足以使機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)改變思路，做出身不由己的決定。一些業(yè)務(wù)主管部門往往會利用手中掌握的項(xiàng)目、指標(biāo)、資金對地方施加壓力，催逼下級政府設(shè)立對口機(jī)構(gòu)或增加人員編制。有的單位利用檢查、驗(yàn)收等多種機(jī)會迫使地方政府和機(jī)構(gòu)編制部門就范。對下級工作的考核和升級達(dá)標(biāo)，也往往以是否設(shè)立對口機(jī)構(gòu)、是否保證人員編制為前提，從而導(dǎo)致一些“項(xiàng)目機(jī)構(gòu)”、“達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)”、“迎檢機(jī)構(gòu)”順勢而生。還有一些單位為達(dá)到增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制、增加職數(shù)的目的，有意避開機(jī)構(gòu)編制部門直接找有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)做工作，反過來拿著領(lǐng)導(dǎo)的批示找編辦說事。有的領(lǐng)導(dǎo)從分管的工作考慮，樂于當(dāng)說客，替分管的部門講情，對機(jī)構(gòu)編制部門施加影響。這些影響使機(jī)構(gòu)編制部門感到無所適從，陷入兩難境地，在一定程度上削弱了其職能。

（三）履行職能不到位

主要體現(xiàn)在，編辦的牽頭作用發(fā)揮不明顯，管理上受牽制，工作中有漏洞。在一些地方，編辦是三管三不管，管廟不管神、管編不管人、管職能不管運(yùn)行。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人方面，編制使用審核制度執(zhí)行不到位，上級有文件、有規(guī)定，就是落實(shí)不好。人員出口不暢通，對減少人員情況，部門間協(xié)調(diào)溝通不到位，不能及時通報(bào)情況，沒有實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動。最直接的后果是無序進(jìn)人、超編超計(jì)劃進(jìn)人和超職數(shù)配備干部，再就是減人不報(bào)、造成吃空餉。

（四）管理缺乏剛性

某項(xiàng)工作要開展，就要設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，而且動輒要設(shè)為行政機(jī)構(gòu)；如果行政機(jī)構(gòu)不能設(shè)置，就要求設(shè)為財(cái)政撥款的事業(yè)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)編制管理上多數(shù)是依據(jù)上級決定、領(lǐng)導(dǎo)意見，而不是法律的條文。加之一些基層的領(lǐng)導(dǎo)干部，頭腦中的機(jī)構(gòu)編制意識淡薄，對機(jī)構(gòu)編制法規(guī)不了解，就是了解了也不愿意執(zhí)行。很多情況下，要求設(shè)機(jī)構(gòu)、增編制的理由都很充分，就是不予設(shè)立的理由往往蒼白無力，最后不得不拿出“機(jī)構(gòu)限額有限，不得突破”的規(guī)定，作為最后一道防線。機(jī)構(gòu)設(shè)置如此，編制的分配使用也是如此。多幾個編制，少幾個編制，沒有一個明晰的界限，編制的最后確定，往往是經(jīng)過一番討價還價的博弈之后相互妥協(xié)的結(jié)果。這就是目前普遍存在的機(jī)構(gòu)編制管理的軟弱性。機(jī)構(gòu)編制管理缺乏剛性還體現(xiàn)在監(jiān)督檢查力度不夠，缺乏對違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的制約機(jī)制，對違規(guī)問題的處理處罰不嚴(yán)，最多是黨紀(jì)、政紀(jì)處分，處理不到痛處，這也是一些地方在機(jī)構(gòu)編制方面屢闖紅燈、敢闖紅燈的原因。

（五）自身建設(shè)短腿

這個問題已經(jīng)成為制約機(jī)構(gòu)編制工作的瓶頸問題。現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制工作任務(wù)非常重，特別是下步職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、行政審批改革、事業(yè)單位改革，都是大事、難事。目前，市和縣區(qū)編辦的力量都均嚴(yán)重不足。市編辦幾個業(yè)務(wù)科室都是一兩個人在支撐著，一旦人員變動或者出現(xiàn)應(yīng)急事項(xiàng)，就不能保證工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。各縣區(qū)隊(duì)伍建設(shè)情況，更是令人堪憂。有的縣人手本來就不多，管用的人更少，還有不少新手，根本不能滿足工作需要。人手不足是一個方面，人員的業(yè)務(wù)熟練程度、能力水平也是一個問題。各縣區(qū)由于新手多，加上能力水平有限，工作中總是出現(xiàn)這樣那樣的問題。資料遺失、賬冊不全、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)等現(xiàn)象時有發(fā)生，談不上制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，政策性調(diào)研更是無法正常開展，很難積極主動地給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀，工作常常陷于被動應(yīng)付狀態(tài)。

二、對策與建議

改革、監(jiān)管、法制化是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理工作的三大任務(wù)。完善機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)按照三位一體協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作格局，勾畫思路，確定目標(biāo)。事實(shí)上，機(jī)構(gòu)編制資源的依法配置和配置方案、配置效益的最大化，就是我們的終極目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，需要做到“一強(qiáng)四抓”，即強(qiáng)自身、抓改革、抓管理、抓制度、抓服務(wù)。

（一）強(qiáng)自身

1、要明確職能定位。編辦是編委的辦事機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著推進(jìn)改革和機(jī)構(gòu)編制日常管理的職責(zé)。作為機(jī)構(gòu)編制工作者，首先要對機(jī)構(gòu)編制工作的基本工作職責(zé)和工作定位有明確的了解。只有找準(zhǔn)工作定位，才能圍繞中心搞好服務(wù)，開展工作。要從鞏固政權(quán)建設(shè)的高度，研究機(jī)構(gòu)編制部門的職能定位和工作取向。地方機(jī)構(gòu)編制部門工作對象是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，不同于一般的社會管理部門，更不同于具體的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，。這些管理和服務(wù)的職責(zé)是配置執(zhí)政資源、鞏固國家政權(quán)的基礎(chǔ)性工作。編辦要認(rèn)真履職，在職責(zé)范圍內(nèi)結(jié)合實(shí)際大膽地、創(chuàng)造性地開展各項(xiàng)工作。

2、要準(zhǔn)確把握政策規(guī)定。政策規(guī)定是做好工作的前提和基礎(chǔ)，不能掌握政策規(guī)定，就無法正確開展工作。機(jī)構(gòu)編制工作的政策規(guī)定比較多，原則性也很強(qiáng)。目前，主要的政策規(guī)定有以下幾個方面：黨政機(jī)構(gòu)改革政策、事業(yè)單位改革政策、行政審批制度改革政策、機(jī)構(gòu)編制管理政策、事業(yè)單位登記管理政策等。還有機(jī)構(gòu)編制工作的基本程序規(guī)定，如集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理規(guī)定、機(jī)構(gòu)編制審批程序、編制使用核準(zhǔn)程序等。此外，各級各部門的“三定”規(guī)定及機(jī)構(gòu)改革方案，無論是黨委、政府發(fā)文還是機(jī)構(gòu)編制部門發(fā)文，都是規(guī)范性文件，具有法律效力，一定要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，不能作為一般的文件來對待。對機(jī)構(gòu)編制工作的政策規(guī)定，不僅要掌握其現(xiàn)在的具體內(nèi)容和要求，還要了解其歷史沿革，清楚其在不同時期的不同規(guī)定，明白其在不同歷史時期的差異，從而找到各項(xiàng)工作的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律。

3、要全面提升能力素質(zhì)。下步，要加強(qiáng)對縣區(qū)的監(jiān)督指導(dǎo)，把更多的精力放在縣區(qū)，推動縣區(qū)工作平衡開展。加強(qiáng)縣區(qū)編辦領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)，力爭能夠盡快補(bǔ)充一批業(yè)務(wù)骨干。要通過組織開展學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)活動，切實(shí)加強(qiáng)編辦隊(duì)伍能力建設(shè)。

（二）抓改革

改革是完善管理的重要手段，也為改進(jìn)管理創(chuàng)造了條件。和以往的改革不一樣，新一輪的改革難度更大。這次改革涉及的職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革緊密結(jié)合，隨著職能調(diào)整，清理下放大量行政許可事項(xiàng)，都要在改革方案中予以體現(xiàn)，更加細(xì)化、更加具體，更有可操作性。關(guān)于大部制的改革，中央的文件已經(jīng)很明確，中等城市政府工作部門個數(shù)不超過32個，且不準(zhǔn)設(shè)立部門管理機(jī)構(gòu)。在整合職能的同時，整合機(jī)構(gòu)的任務(wù)也很重。這些都需要機(jī)構(gòu)編制部門早重視、早調(diào)研，在吃透上級精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際來研究改革方案。只有方案科學(xué)了，組織實(shí)施起來才能減少麻煩，落實(shí)起來才能不出問題。

（三）抓管理

1、強(qiáng)化基礎(chǔ)管理。要建立完善機(jī)構(gòu)編制管理的賬、卡、簿制度，及時準(zhǔn)確反映機(jī)構(gòu)編制各類信息，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)等臺賬與實(shí)際配備相一致。圍繞打造“數(shù)字編制”、“陽光編制”，改進(jìn)管理手段，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，完善現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)站、內(nèi)網(wǎng)平臺和信息系統(tǒng)的功能，包括可以在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)信息交流、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、政策咨詢、資料匯集、監(jiān)督投訴、意見反饋等功能，從手工管理轉(zhuǎn)向利用現(xiàn)代化手段管理，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理業(yè)務(wù)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)管。

2、強(qiáng)化剛性管理。隨著機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的不斷推進(jìn)，國務(wù)院、省政府和上級紀(jì)檢監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門相繼出臺了一批機(jī)構(gòu)編制管理的法規(guī)、規(guī)章和政策文件，對機(jī)構(gòu)編制管理以及對各類違紀(jì)行為處理作出了明確規(guī)定。要加大學(xué)習(xí)宣傳力度，通過網(wǎng)站和其它新聞媒體的廣泛宣傳，在全社會特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部中營造機(jī)構(gòu)編制就是法規(guī)、機(jī)構(gòu)編制必須依法管理的輿論氛圍。去年，機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)列入黨政干部培訓(xùn)內(nèi)容，反映和效果很好，下步還要堅(jiān)持住。從去年開始，各級都將機(jī)構(gòu)編制管理列入科學(xué)發(fā)展綜合考核內(nèi)容，其中機(jī)構(gòu)編制違規(guī)率作為重要評分依據(jù)，編辦要在做好工作考核的同時，會同紀(jì)檢監(jiān)察部門組織開展專項(xiàng)督查活動，對督查中發(fā)現(xiàn)的問題及時處理，該問責(zé)的堅(jiān)決問責(zé)，切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的嚴(yán)肅性。

3、強(qiáng)化科學(xué)管理。中央的精神非常明確，今后一個時期內(nèi)，涉及機(jī)構(gòu)編制事宜，只能在現(xiàn)有規(guī)模內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。圍繞只減不增的總要求，需要建立總量控制、有減有增、先減后增、多減少增的動態(tài)管理機(jī)制，不能只做加法，不做減法。原來機(jī)構(gòu)編制管理是“一次定終身”，定了就動不了?，F(xiàn)在來看，顯然不合適。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化適時做出調(diào)整，有增有減，動態(tài)管理，才切合實(shí)際，才實(shí)事求是。對事業(yè)單位編制管理，下步還要從偏重抓數(shù)量管理轉(zhuǎn)向抓結(jié)構(gòu)管理，根據(jù)事業(yè)單位社會功能和屬性，對不同類別事業(yè)單位按不同的編制結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理，明確規(guī)定管理人員編制、專業(yè)技術(shù)人員編制的具體比例和數(shù)量，各單位要按規(guī)定的結(jié)構(gòu)比例使用編制和配備人員。單位需要什么樣的人員就只能使用哪一類人員的編制，不能相互擠占，這樣可以有效地保證事業(yè)單位對專業(yè)人才的需求。

4、強(qiáng)化創(chuàng)新管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和形勢變化，對機(jī)構(gòu)編制管理工作所暴露的問題，從體制機(jī)制上、從管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)上入手，不斷創(chuàng)新管理辦法。探索建立機(jī)構(gòu)編制重大事項(xiàng)事前評估、論證、聽證制度和事后公示制度，領(lǐng)導(dǎo)干部離任機(jī)構(gòu)編制審計(jì)制度，以及機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化的制度。將“以錢養(yǎng)人”的管理模式改變?yōu)椤耙藻X養(yǎng)事”、政府購買服務(wù)的方式。對機(jī)構(gòu)編制，既要批的科學(xué)、合理，但也不能“一批了之”，還要加強(qiáng)批后跟蹤管理。按原來的做法，對機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況怎么樣，職能作用發(fā)揮的如何，編制用沒用，用了多少，都用到哪里很少再過問。其實(shí)機(jī)構(gòu)編制審批只是第一道工序，更重要的是機(jī)構(gòu)是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，職能和編制的確定是否合適。因此應(yīng)當(dāng)改變這種“一批了之”的管理方式，將管理延伸，跟蹤掌握其運(yùn)行情況。一方面檢驗(yàn)當(dāng)初的核定審批是否準(zhǔn)確合適，另一方面準(zhǔn)確地判定其實(shí)際需求，進(jìn)而對其機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行調(diào)整。通過這種動態(tài)跟蹤管理，使單位機(jī)構(gòu)、編制的確定和調(diào)整建立在比較科學(xué)、合理的基礎(chǔ)之上。

（四）抓制度

長期以來，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，機(jī)構(gòu)編制管理隨意性較大，審批機(jī)構(gòu)編制多數(shù)情況是憑經(jīng)驗(yàn)辦事，靠上下對照、左右比較。有些機(jī)構(gòu)或編制的增加，看起來是完全按規(guī)定程序辦的，完全符合“規(guī)定”，但是否真正符合實(shí)際需要，機(jī)構(gòu)編制資源的利用能否發(fā)揮最大效益，很值得研究。這些審批，有的可能是上級部門干預(yù)造成的；有的可能是需要照顧各種關(guān)系形成的。無論哪一種情況，都不符合法制化原則和要求。一些地方，還存在擅自或變相增設(shè)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)大編制、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制管理失控。要解決這些問題，最根本的途徑和手段就是建立制度。對原來的制度要根據(jù)改革發(fā)展的新形勢，結(jié)合實(shí)際，不斷更新，不斷完善。在制度建設(shè)方面，要進(jìn)行以下幾個方面的探索：

1、決策調(diào)研制度。減少事務(wù)、加強(qiáng)研究、當(dāng)好參謀是機(jī)構(gòu)編制部門職能定位的一項(xiàng)重要原則。要克服機(jī)構(gòu)編制管理上的隨意性，必須健全決策調(diào)研制度，堅(jiān)持調(diào)查研究，加強(qiáng)對重大改革、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的調(diào)研，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制工作理論研究，探索建立部門、專家、群眾相結(jié)合的調(diào)研決策機(jī)制。

2、決策咨詢制度。機(jī)構(gòu)編制工作涉及各個行業(yè)、部門，領(lǐng)域?qū)挿?，機(jī)構(gòu)編制工作人員不可能樣樣精通。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各個部門的工作性質(zhì)、工作職能都在不斷發(fā)展變化，機(jī)構(gòu)編制工作人員也不可能事事知道。編辦的主要作用應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的那種親自制訂詳細(xì)的決策方案，轉(zhuǎn)移到對專家制定的各種方案進(jìn)行擇優(yōu)選用?？梢岳脵C(jī)構(gòu)編制管理研究會的有效運(yùn)作，建立“外腦體系”，形成一個由專家組成的科學(xué)決策咨詢系統(tǒng)。

3、協(xié)調(diào)配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)與其它系統(tǒng)之間有工作中的銜接和交叉，需要建立一個和諧有效、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，這是保證系統(tǒng)正常運(yùn)行的必要條件。特別是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員管理上，如何管好進(jìn)口、暢通出口，需要多個部門的協(xié)調(diào)配合。

（五）抓服務(wù)

1、為改革發(fā)展大局服務(wù)。編辦應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，從“管賬先生”的身份中解放出來，緊跟形勢發(fā)展，融入大局，搞好服務(wù)，真正發(fā)揮編辦在合理調(diào)配執(zhí)政資源、建立服務(wù)型政府、構(gòu)建高效科學(xué)的行政管理體制、促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展等方面的職能作用。

2、為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。編辦不僅要當(dāng)好編委的辦事員、通信員，還要當(dāng)好行政體制改革和機(jī)構(gòu)編制管理的研究員，當(dāng)好編委科學(xué)決策的參謀。

3、為部門單位服務(wù)。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，立足服務(wù)推進(jìn)工作，努力當(dāng)好理順部門職責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)員，當(dāng)好機(jī)構(gòu)改革實(shí)施中的戰(zhàn)斗員，當(dāng)好部門單位的服務(wù)員?！踝髡呦岛蕽墒芯庌k副主任 E：WJJ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制管理 職能履行 自身建設(shè)