政府生態(tài)形象塑造探析

肖芬蓉　黃曉云

摘要：生態(tài)文明為政府形象塑造提出了新要求，賦予了其新內容，即在生態(tài)危機的形勢下，在政府內部樹立生態(tài)理念，凸顯生態(tài)職能，塑造政府的生態(tài)形象。當前，影響政府生態(tài)形象的因素包括理論層面的模糊和實踐層面的成效。對于政府來講，塑造其生態(tài)形象可從三方面著手：對于公務員，強化生態(tài)理念，統(tǒng)一認識和行動；對于社會公眾，認識并尊重其主體性地位，構建多元治理主體；做好制度安排。

關鍵詞：生態(tài)文明；政府形象；“漂綠”；政府形象的塑造

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）02-0096-05

民眾對于擁有良好形象的政府往往能投之以認同與信任，由此提高政府統(tǒng)治的合法性與正當性。對于政府本身來講，行政活動的開展、行政效率的提高、行政職能的實現(xiàn)、工作作風的改良除了有相應的制度保障外，政府形象也是一個不容忽視的重要方面。生態(tài)文明的提出無疑為政府形象塑造提供了一個新的視角。

一、政府生態(tài)形象塑造的理論范疇

（一）政府形象的涵義

政府形象是政府主體的行為作用于公眾客體而產(chǎn)生的并留在公眾心目中的綜合印象，即社會公眾對政府組織印象的總和。[1]顯然，政府形象是主客觀統(tǒng)一的產(chǎn)物。對此，我們可以從兩個階段對此進行認識：第一階段為行為階段，政府是行為主體，社會公眾為行為客體；第二階段為認識階段，政府成為認識客體，社會公眾則為認識主體。因此，政府形象對于政府來講是一個主體客體化的過程；對于社會公眾來講，則是一個客體主體化的過程。政府形象的好與壞不僅取決于政府，還取決于社會公眾。

（二）政府生態(tài)形象塑造的內容

生態(tài)文明為政府形象的塑造提供了新的視角，提出了新要求，賦予了其新內容。借鑒企業(yè)形象系統(tǒng)（CIS）的理論和實踐經(jīng)驗，筆者試圖從理念系統(tǒng)、行為系統(tǒng)和視覺系統(tǒng)三方面來探討生態(tài)文明背景下的政府形象塑造。

1.生態(tài)理念識別系統(tǒng)。理念是指人們關于某一事物或現(xiàn)象所形成的系統(tǒng)化、抽象化的理性認識和觀念體系。政府理念識別系統(tǒng)主要包括政府的行政哲學、目標定位、管理模式、倫理意識、文化認同、審美觀念等方面的規(guī)范。在生態(tài)文明的背景下，政府秉持的施政理念即生態(tài)型政府，這也是生態(tài)行政學理論的一種落實。自2004年高小平教授提出“生態(tài)行政管理”的概念以來，諸多學者表達了對生態(tài)型政府、生態(tài)行政管理學等概念的關注，也產(chǎn)生了不同的看法。2006年，黃愛寶教授提出了“生態(tài)型政府”概念，其對“生態(tài)型政府”的界定也獲得學界一直認同：生態(tài)型政府中的“生態(tài)”意即“以實現(xiàn)人與自然的和諧為目標所進行的行為和取得的成果，即以追求包括人在內的自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡、穩(wěn)定與完整為目標的過程和成果”；生態(tài)型政府意即“致力于實現(xiàn)人與自然和諧共生的政府，或者說是以維護和恢復生態(tài)平衡為基本職能的政府?！盵2]顯然，生態(tài)型政府強調生態(tài)優(yōu)先取代人類需要與權利的價值理念，并將這種價值理念貫穿和滲透于公共權力運行的所有環(huán)節(jié)和全部過程。這體現(xiàn)了行政理論和實踐的生態(tài)學轉向。“中國行政學理論的生態(tài)學轉向和綠色化推進，既是生態(tài)倫理學、生態(tài)社會學等學術理論的拓展與深化，也是中國行政管理實踐所必須面對的現(xiàn)實選擇，必然會對政府行政管理實踐起到理論先導作用?！盵3]因此，在政府形象塑造中，生態(tài)的深層內涵應成為其行為先導。

2.生態(tài)政府行為識別系統(tǒng)。一般來講，行為識別系統(tǒng)是一個主體形象塑造的關鍵所在。政府的行為識別系統(tǒng)是政府理念識別系統(tǒng)的外化，也就是政府通過制定政策、規(guī)范行為來傳播自身理念，并使之得到公眾的認同、產(chǎn)生共鳴，進而形成對政府的良好印象。

在生態(tài)文明的視域下，如果政府對生態(tài)政府形象的塑造僅僅止于對生態(tài)內涵的厘清、挖掘、定位，或者僅僅流于口號的宣講，那就是一種“漂綠”?！捌G”指公司、政府或組織以某些行為或行動宣稱自身對環(huán)境保護的付出，實際上卻反其道而行之的一種行為。[4]在生態(tài)文明建設的過程中，政府的責任不可推卸，“因為市場機制無法對污染者提供適當?shù)南拗啤S商們既不會自愿地減少有毒化學物質的排放，也不會改變將有毒的廢物倒入垃圾桶的行為?？刂莆廴疽幌虮徽J為是政府的合法職能。”目前，在中央層面，推進生態(tài)文明、建設美麗中國的決心和“頂層設計”不容動搖，但公共政策在執(zhí)行中難免有變異的可能，如隨著東部發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力日益增大，其發(fā)展也呈現(xiàn)出不可持續(xù)性的特征，產(chǎn)業(yè)升級和轉型變得必要而又迫切。為此東部地區(qū)對企業(yè)的環(huán)境規(guī)制不斷提高，污染性產(chǎn)業(yè)的生存空間不斷擠壓。這種背景下大量高污染、高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，如皮革、陶瓷、水泥、化工等，通過廢物資源化利用、拯救后發(fā)地區(qū)瀕危企業(yè)、淘汰產(chǎn)業(yè)或設備轉移、資源開發(fā)等途徑，轉移到中西部地區(qū)。這樣，東部地區(qū)將生態(tài)足跡轉移到中西部地區(qū)、中西部地區(qū)獲得某種所謂的發(fā)展的同時，卻承擔著巨大的污染轉移的代價，成為了轉移產(chǎn)業(yè)的“污染避難所”。而中西部特別是西部地區(qū)生態(tài)脆弱，且多為水資源源頭，一旦發(fā)生污染事故，后果不堪設想！ 這種邊污染、邊治理的發(fā)展模式難免使地方政府有“漂綠”之嫌。

生態(tài)文明建設肖芬蓉， 黃曉云：政府生態(tài)形象塑造探析政府“漂綠”行為的危害波及面極廣、影響力極大，這是由政府在社會系統(tǒng)中的重要地位和作用決定的。政府是從社會中分化出來又盤根錯節(jié)地居于社會之中的特殊組織，其具有的唯一性、壟斷性的特征決定了它在社會公眾中扮演著領導者、管理者、引領者的角色?！皼]有哪一種組織形象會像不良的政府機關形象那樣嚴重污染社會，因為政府機關負責社會公共事務管理，廣泛地為社會提供公共產(chǎn)品和服務，其觸角甚至可以延伸至社會任何一個角落，處于廣大群眾的視野之中。”[5]政府的“漂綠”行為將會對企業(yè)產(chǎn)生巨大的道德示范效應，導致“漂綠”泛濫，侵蝕社會肌體。當政府以“偽君子”形象示人時，社會公眾會對政府產(chǎn)生懷疑，政府公信力下降。這也會直接影響到政府工作的開展、行政效率的提高，甚至社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3.生態(tài)視覺識別系統(tǒng)。視覺識別系統(tǒng)是政府形象在顏色、形狀等方面的系統(tǒng)化、符號化的靜態(tài)視覺展現(xiàn)，往往利用政府的建筑物、標語口號、象征圖案、服裝服飾等載體向公眾形象而生動地傳達政府的施政理念與行為特征。

在生態(tài)文明的視域下，政府顯然不僅僅要表明生態(tài)的主張和態(tài)度，積極踐行生態(tài)優(yōu)先的理念，還要通過媒介、物質載體傳達生態(tài)的理念。生態(tài)視覺識別系統(tǒng)是生態(tài)政府形象的推介與展示，體現(xiàn)在政府的綠色建筑、節(jié)能公務車等物化象征和政府標識、門戶網(wǎng)站等細節(jié)中。

二、影響政府生態(tài)形象的因素

良好的政府形象具有“成難毀易”的特征，種種因素影響了政府的生態(tài)形象，概括來講，主要有如下兩方面：

（一）決策層面：生態(tài)文明建設路徑的模糊

生態(tài)文明建設與經(jīng)濟發(fā)展模式總是緊密聯(lián)系的?？偟膩碇v，目前經(jīng)濟發(fā)展模式有三種：“A模式”，即American model，這是以美國為代表的發(fā)達國家的發(fā)展模式，此種發(fā)展模式表現(xiàn)為鼓勵消費刺激經(jīng)濟發(fā)展、私人轎車眾多、城市郊區(qū)化、一次性產(chǎn)品泛濫、污染對外轉移等。有目共睹的事實是：大量消費大量拋棄的生活方式使得占世界人口百分之五的美國人消費了世界能源的三分之一以上；與本國高消費相伴隨的是產(chǎn)業(yè)結構的調整，從1960年代到上世紀末，美國轉移出去的高污染產(chǎn)業(yè)占40%左右，其工業(yè)占GDP的比重也呈下降趨勢，第三產(chǎn)業(yè)則在美國占了絕對性的主導地位，歐洲國家也呈現(xiàn)類同的趨勢?！癇模式”（Brown model），即激進派綠黨所持有的“反增長計劃”。該理論認為為了增長而增長是不可持續(xù)的；鑒于地球上日益惡化的生態(tài)危機，反增長和縮減經(jīng)濟規(guī)模必要而且值得。為實現(xiàn)非增長社會取代目前的增長社會的目標，“反增長計劃”的主張包括讓發(fā)展中國家減緩發(fā)展來補償“A模式”所造成的破壞?！癈模式”（Chinese model），即中國模式，中國模式跳出傳統(tǒng)發(fā)展模式，提出科學發(fā)展觀以建設和諧社會，既不否認市場機制的高效，又能克服其負面影響的新型模式。[6]第一種模式不可取，第二種模式萬萬走不得，第三種模式是試圖走出一條有中國特色道路，也就是“既要金山銀山，也要綠水青山”。為達到此目標，目前的思路是從市場主義的理性出發(fā)，把環(huán)?？醋鳛橐环N新興“產(chǎn)業(yè)”，一個新的經(jīng)濟增長點，一片新的就業(yè)領域。但這條思路有這樣的邏輯結果：在市場環(huán)境中，環(huán)保企業(yè)與其他企業(yè)很難有什么本質的不同，首要考量依然是市場擴張、資本積累和利潤獲取?？梢灶A見的是，與其他企業(yè)一樣，環(huán)保企業(yè)在解決問題和采取行為的時候會放棄資源有限性的理念，代之以資源能取則取且取之不盡用之不竭的假設。也就是說，“如果聽任環(huán)保行業(yè)被市場理性主義的邏輯俘獲，那么對環(huán)境保護的期待，將無異于希望揪著自己的頭發(fā)飛起來?！盵7]政府特別是地方政府按照此邏輯思路制定的公共政策帶來的后果可能是更為嚴重的污染與資源的浪費，留給公眾的將是與生態(tài)文明背道而馳的背影。

（二）實踐層面：生態(tài)環(huán)境的日益惡化

面對大氣污染、水污染、生物多樣性減少、臭氧層空洞、資源短缺等生態(tài)問題，在實踐層面存在三種行為傾向：第一種為“倒行逆施”。部分政府官員為了經(jīng)濟政績，不惜與污染企業(yè)為伍，甚至充當污染企業(yè)的“保護傘”，為其污染行為保駕護航。第二種為政府“無為”即“有為”。半個多世紀前，美國洛杉磯發(fā)生光化學煙霧事件致數(shù)百人死亡，倫敦也曾發(fā)生使5000多人喪命的煙霧事件。美國在1970年成立了聯(lián)邦環(huán)境保護局、英國在1970年成立環(huán)境事務部并于1973年頒行《水法》、日本于1971年成立環(huán)境廳等一系列措施，發(fā)達國家的環(huán)境污染狀況越來越受到重視并得以緩解。因此，樂觀主義者們認識到：污染與特定的發(fā)展階段相關聯(lián)，是社會發(fā)展跨不過去的一道坎，但通過日益進步的科學技術和制度安排在一個更高的發(fā)展階段污染可以得到解決；中國較西方發(fā)達國家落后，但只要循著西方發(fā)達國家的足跡，他們今天的藍天白云就是我們明天的美好藍圖。但是，很多環(huán)境污染具有不可逆性，一旦污染事實成立，投入再多的人力、物力、財力也無濟于事。第三種為政府積極“作為”，結果卻“無為”。如從“九五”到“十一五”，國家為治理滇池污染的投入超過200億，但“滇池治污，越治越污”。三種行為傾向導致一個眾所周知的事實即生態(tài)環(huán)境的日益惡化。在心理學中，人際認知領域存在“暈輪效應”，即人們對人的認知和判斷往往只從局部出發(fā)，擴散而得出整體印象，也即常常以偏概全。在政府形象的生成過程中，社會公眾對政府的認識一定程度上也存在“暈輪效應”。政府在保護環(huán)境的某一環(huán)節(jié)、某一個地方產(chǎn)生了不好的影響，整個政府的生態(tài)形象則隨之下降。

三、政府生態(tài)形象塑造的途徑

在生態(tài)文明的背景下，政府形象塑造或許可以從以下幾方面著手：

（一）對內轉變政府職能

政府職能是政府形象的重要影響因素之一，政府職能的性質、實現(xiàn)程度及變遷等影響政府形象。生態(tài)文明建設是一盤棋，需要社會各方努力才能下好這盤棋。

首先，強化政府生態(tài)職能。政府職能具有動態(tài)性，并不是一成不變的，它與社會環(huán)境總是保持一種動態(tài)平衡。如果說計劃經(jīng)濟時期，“一切以階級斗爭為綱”，政府職能的重點在政治職能；改革開放之后，“以經(jīng)濟建設為中心”，政府的經(jīng)濟職能擺在重中之重的位置；那么，在生態(tài)文明建設的背景下，政府職能體系中生態(tài)保護職能則顯得至關重要。凸顯政府的生態(tài)職能是塑造政府生態(tài)形象的前提和基礎。

其次，協(xié)調好中央政府與地方政府關系，調動兩個積極性。中央與地方的關系錯綜復雜。1994年實行分稅制以來，一個不可避免的問題即中央與地方財權與事權的不對稱：中央掌握財政大權，事權卻在地方手中。對于地方政府來講，捉襟見肘的財政狀況導致地方政府熱衷上項目，參與經(jīng)濟事務，致使中央政府宏觀調控乏力。作為生態(tài)文明建設重要內容的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展可謂為此作了注腳。2003年《可再生能源法》在頒布后，新能源產(chǎn)業(yè)開始了“不可思議”的高速發(fā)展。從2003年到2013年，中國風電裝機以翻了140倍的速度發(fā)展；太陽能光伏電池組件產(chǎn)量從6兆瓦增至21000多兆瓦，爆炸式的翻了3500多倍。在這些數(shù)據(jù)的支撐下，中國的新能源產(chǎn)品制造能力超越美國位居世界第一。但目前，中國新能源業(yè)的發(fā)展顯得疾病纏身而舉步維艱。究其原因，中央政府和地方政府的結構性失調顯然是不容忽視的原因之一：為了解決能源結構問題，中央政府鼓勵、扶持新能源產(chǎn)業(yè)；地方政府更關注GDP的增幅和稅收，以及為獲得中央更多的財政支持而熱衷于上項目。因此，在生態(tài)文明大計下，各級政府間合理分權，把過分集中于上級政府的權力下放給下級政府，做到權、責、利一致。

再次，處理好政企關系，強化政府宏觀調控職能，并積極維護和培育市場。生態(tài)文明與經(jīng)濟往往相互制約、相互影響。在生態(tài)文明背景下，政府調控經(jīng)濟的方式主要由微觀干預轉向宏觀調控，從直接干預轉向間接調控。政府要放棄對企業(yè)的直接管理和干預，政企分開，并積極維護和培育市場，使市場主體在市場競爭中求得生存發(fā)展，謀求其微觀經(jīng)濟利益。

（二）對外構建多元環(huán)境治理主體

生態(tài)文明建設由于其生產(chǎn)的非競爭性和使用的非排他性，理應歸入社會公共事務的范疇，政府的主體性地位則不容置疑。但源于行政資源的稀缺、公民社會的興起，作為在西方學術界日漸崛起的“顯學”，治理理論則提供了新的分析視角和途徑。治理指的是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和私營部門、第三部門、公民個人等行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權力，共同管理共同事務的過程。從這個途徑出發(fā)，在建設生態(tài)文明的過程中，政府應當確立主體多元化的治理理念，引入合作網(wǎng)絡的新機制，注重發(fā)揮企業(yè)、社會、公民、政府的合力，實現(xiàn)各方的互動，在互動中提升集體行動的能力、塑造政府的生態(tài)形象。

（三）做好制度安排

如果說前面兩個方面確立了方向，那么循著方向達成目標還需具有操作性的制度安排來落實。

首先從完善法律著手，解決“違法成本低，執(zhí)法成本高，守法成本高”的問題。首先法院應切實重視環(huán)境案件，開放環(huán)境案件的訴訟，讓更多人依據(jù)刑法中的“環(huán)境傷害罪”來追責，由此維護環(huán)境受害者和大自然的權益。在理論層面，森林法、水法等法律大多從人權的角度規(guī)定了對違法者的處罰辦法，因此，一條河流被污染了，沒法談河流的健康權利、魚的生存權利、水的生命權利。于2013年1月份施行的民事訴訟法修正案，使得環(huán)境訴訟主體不再僅僅局限于受害者，而是擴大至每個關心環(huán)境的人或組織。這也讓“無言的自然”有了切實的代言人，這不能不說是一個重大的進步。此外，法院在審理與環(huán)保有關的案件時，應改變“誰主張誰舉證”的責任分配原則，而代之以“舉證責任倒置”的審理模式，這也是德國曾經(jīng)面臨大規(guī)模的污染事故時追求公平而采用的法律制度，避免由于信息不對稱產(chǎn)生對受害者顯失公平的結果。

其次，改變政績觀，完善綠色GDP的績效考核制度。新加坡國立大學房地產(chǎn)研究院院長鄧永恒教授以中小城市的市長和市委書記對研究對象，分析了其政績和升遷結果的相關性并得出結論：如果政府官員在其任期內的GDP有所增長，那么其升職幾率遠遠高于任期內苦心經(jīng)營民生和環(huán)保，相反，把錢花在民生和環(huán)保，升官的幾率甚至為負值。作為理性人的政府官員在這種只追求“政績”的晉升錦標賽中，在“金山銀山”與“綠水青山”二者不可兼得的情境下忍痛選擇“金山銀山”也是常有之事，因此，摒棄傳統(tǒng)的片面追求經(jīng)濟增長的政績觀，改變熱衷于鋪攤子、上項目的行為，代之以生態(tài)優(yōu)先的理念，這也是生態(tài)型政府的一個基本標志。

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責任編輯：鄧衛(wèi)紅