蘭州市城中村改造存在的問題及對策建議

吳展齊

摘 要：隨著蘭州城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，蘭州市主城區(qū)內(nèi)的城中村已經(jīng)嚴(yán)重制約了蘭州市的發(fā)展。城中村問題已經(jīng)成為影響蘭州城市協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)劃的主要問題。但在城中村改造過程中遇到諸多問題，通過對改造過程中主要問題的探討，提出一些改造的對策及建議。

關(guān)鍵詞：城中村；城中村改造；改造對策

蘭州市位于黃河河谷盆地中，黃河自西向東穿城而過，形成了蘭州市“兩山夾一谷沿河帶狀組團(tuán)式”的地形特征。使得蘭州市城市用地緊張，城市空間拓展受阻。尤其是中心城區(qū)的城中村，由于沒有統(tǒng)一的開發(fā)與規(guī)劃，村民建房混亂無序、選址時(shí)多選擇城市干道沿線。村內(nèi)各種管道布局零亂且與市政設(shè)施分離或銜接不暢。嚴(yán)重影響了蘭州市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此進(jìn)一步深化蘭州市城中村改造勢在必行。

一、蘭州市進(jìn)行“城中村”改造的意義

“城中村”改革改造， 一是進(jìn)一步改善群眾居住環(huán)境，提高群眾生活水平，增強(qiáng)群眾文意識(shí)，促使群眾和諧向上，保障群眾同享城市改革發(fā)展和文明進(jìn)步成果，積極建設(shè)文明和諧社區(qū)。二是增強(qiáng)城市生機(jī)與活力，強(qiáng)勁城市輻射力和帶動(dòng)力，不斷提高城市知名度和競爭力。三是進(jìn)一步解決城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市的全面和諧發(fā)展。四是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，集約、節(jié)約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，提高居民經(jīng)濟(jì)收入。五是進(jìn)一步深化社會(huì)公共管理體制改革，完善社會(huì)公共管理職能，優(yōu)化社會(huì)公共管理方式，解決居民的居住、出行、醫(yī)療、教育、社保等保障問題。城中村改造工程是具有重大意義是“民心工程”、“德政工程”。這項(xiàng)工程應(yīng)當(dāng)從改造居住環(huán)境入手，綜合考慮居民戶籍、就業(yè)、低保、讓區(qū)建設(shè)等生產(chǎn)、生活要素，達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

二、蘭州市城中村改造中面臨的問題

1、改造資金的籌集

中心城區(qū)的城中村土地，居住用地占50.09﹪，居住用地比例明顯偏高。根據(jù)專業(yè)人士估算，僅蘭州市城關(guān)區(qū)內(nèi)的城中村改造，直接改造資金就需要百億元，拖得時(shí)間越久，土地溢價(jià)就越高，對村民的賠償金額就越高，改造難度就越大。高成本已是蘭州市主城區(qū)內(nèi)的城中村改造無法逃避的現(xiàn)實(shí)。

2、拆遷安置問題

2.1村民為了更多的獲得拆遷補(bǔ)償，把本已超高的住房加蓋到5至6層。而且村民只愿意接受同等面積補(bǔ)償。這些城中村在建設(shè)時(shí)，容積率已經(jīng)超過了城市規(guī)劃的上限，有些甚至是標(biāo)準(zhǔn)的幾倍。這樣大大增加了后續(xù)建設(shè)的難度。

2.2村民失去土地，土地變成了城市?？蛇@并不等于城鎮(zhèn)化，只有人城鎮(zhèn)化才是核心。如何安置村民融入真正的城市生活，而不僅是消費(fèi)融入城市。村民失去賴以生存土地和房屋，未來的生活就沒有保障，及時(shí)獲得一筆可觀的補(bǔ)償，那也有花完的一天。如果沒有后續(xù)經(jīng)濟(jì)來源，村民產(chǎn)生抵觸情緒，改造難度增大。

2.3由于蘭州市中心城區(qū)內(nèi)的城中村與城市主干道相連，交通便利。再加上城中村中內(nèi)部閑置房屋較多，租金低廉，吸引了大量務(wù)工人員和低收入人員在此居住。這些人員是城市重要的建設(shè)者，這些人員流離失所必定會(huì)影響蘭州市的建設(shè)和帶來一些社會(huì)不安定因素。

3、在城中村改造中政府的作用缺失以及相關(guān)政策的不完善。

在城中村改造過程中政府的角色定位錯(cuò)誤，沒有履行好自己的職責(zé)，政府只把城中村改造看成是例行公事，職權(quán)分配不到位，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在制定政策時(shí)，沒有做好公共政策預(yù)測以及可行性研究，出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。尤其突出的是到目前為止，國家沒有一部關(guān)于指導(dǎo)城中村改造的法規(guī)文件，缺乏統(tǒng)一的法律框架指導(dǎo)。地方政策法規(guī)存在許多立法上的缺陷，對當(dāng)前城中村的改造僅能起到臨時(shí)緩解矛盾的作用 。

三、改造工作的對策建議

城中村改造是一個(gè)長期過程，不可能一蹴而就；況且城中村并非一無是處，其有存在的合理性和社會(huì)積極意義；在改建過程中不能簡單地將中國的城中村視為外國高速城市化過程中形成的貧民窟，不能簡單地采用西方國家曾經(jīng)的“貧民窟清理”政策，要從物質(zhì)空間上“消滅”城中村。

1、統(tǒng)籌制定改造規(guī)劃，堅(jiān)持“一村一（方）案”原則，設(shè)計(jì)不同的改造模式。

政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評價(jià)方案，必須對方案進(jìn)行預(yù)測，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環(huán)境發(fā)生如何變化，由于各個(gè)城中村具體情況不同，城中村改造所采取的更新改造模式也不相同。按照主導(dǎo)的主體不同，城中村更新改造的模式可分為政府主導(dǎo)型、村委會(huì)主導(dǎo)型和開發(fā)商主導(dǎo)型。從與城市的距離、相交接的形態(tài)特征和具有的經(jīng)濟(jì)特征類型，城中村可以大致分為以居住為主型、以商貿(mào)餐飲業(yè)為主型和集體經(jīng)濟(jì)工商業(yè)為主型三類。在拆建方面將按全部拆除、局部改造、基本保留三種類型，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、配套完善。改造是一個(gè)長期而且艱苦的過程，只有做到長短期結(jié)合、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌兼顧，并通過實(shí)施制度的完善，統(tǒng)籌制定改造規(guī)劃，堅(jiān)持“一村一（方）案”原則，才能保障城中村改造的順利推進(jìn)。

2、多方面拓展資金來源

資金是城中村改造的主要?jiǎng)恿?。資金匱乏問題是城中村改造過程中的瓶頸，只有通過“大招商、招大商”的專題招商引資引入實(shí)力雄厚的開發(fā)商，加快蘭州城中村改造的進(jìn)程。從城市經(jīng)營的角度全盤規(guī)劃，整合多方資源，以項(xiàng)目進(jìn)行招商；在政府主導(dǎo)下，只有具備雄厚實(shí)力并且保證項(xiàng)目進(jìn)度的開發(fā)商才可以參與城中村改造；變土地招商為項(xiàng)目招商，這樣不但節(jié)約了開發(fā)商的成本，縮短了開發(fā)周期，更重要的是填補(bǔ)了過去城市建設(shè)和規(guī)劃不統(tǒng)一，政府無法有效監(jiān)控的漏洞。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注城中村改造一旦付諸實(shí)施，就會(huì)帶來巨大的資源投入，如果實(shí)施不了，不僅投放的資源會(huì)成為“沉沒成本”，還會(huì)損害政黨和政府形象。因此，對城中村的改造政策預(yù)案事先做可行性論證是必不可少的環(huán)節(jié)。也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學(xué)化的宗旨。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，要對政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性進(jìn)行系統(tǒng)論證

3、充分發(fā)揮政府作用， 加快城中村改造

政府作為公共政策提供者職責(zé)不可改變。政府作為公共政策行動(dòng)主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。由于政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評價(jià)方案，必須對方案進(jìn)行預(yù)測，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展趨勢，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測，最主要的是誰對方案負(fù)責(zé)，只要知道了方案的預(yù)期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。政府的職責(zé)就是為創(chuàng)造各種條件； 逐步改變“城中村”居民的生活方式， 提高其就業(yè)能力； 改變外來人口所處的不公平的社會(huì)環(huán)境， 使他們?nèi)谌牍I(yè)化社會(huì)分工和經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程中， 使廣大社區(qū)成員觀念和生活方式城市化。

4、完善被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障制度

4.1農(nóng)民不僅希望能夠賣出土地獲得較高的價(jià)錢，而且更為重要的是，他們希望獲得一份較為穩(wěn)定的工作保障。要提高村民的職業(yè)技能，組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識(shí)、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場上完全可以找到自己的一席之地，另外還要出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營業(yè)用房，讓村民出租和自營。對于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)。